国外跨边界政务信息共享影响因素综述及启示，本文主要内容关键词为：边界论文,启示论文,政务信息论文,因素论文,国外论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在美国，尤其是在“9·11”之后，跨边界信息共享的研究吸引了众多学者的参与，而且在一年一度的夏威夷国际信息科学会议（HICSS）上也有不少关于跨边界政务信息共享的研究成果。电子政务（包括跨边界信息共享）被认为是行政改革的有力战略，但其服务质量、有效性和效率却面临着组织管理、政治法律、信息技术等的挑战。本文正是试图将这些影响因素进行归类分析，并指出其对中国政府部门信息共享的启示意义。
1 跨边界政务信息共享概述
1.1 边界含义的研究
在以往的研究中，学者们往往将边界和障碍一直混为一谈。但是，Zheng[1]等人认为在信息整合和共享中有必要对此加以区别。他们认为，边界（boundary）是一个需要人们注意或小心的区域，它是中立的，却是重要的。障碍（barrier）则是阻碍我们跨边界的那些因素。形象地说，边界就像一条需要穿越的马路，而障碍则是路面上的红绿灯、车流、人流等。在每一个边界背后都可能有诸如政治、组织或技术障碍，它们可以决定边界的性质。障碍是可以通过努力清除的，而边界则将一直存在，除非发生革命性的组织变革。也就是说，只有先清除障碍才能跨越边界。迄今为止，在有关跨边界信息共享的讨论中还未形成对“边界”比较一致的定义。
1.2 跨边界政务信息共享的含义
现有的研究主要集中于跨边界信息共享，而对跨边界政务信息共享研究不够。跨边界（cross-boundary），顾名思义，就是跨越障碍、阻碍，实现组织之间信息的无缝对接和交互使用。Barki和Pinsonneault[2]将跨边界信息共享定义为“团体、部门或组织实体间在不同的信息系统间开展信息共享、业务协同或互联互通，从而在不同的实体之间进行数据共享的活动，实现电子政务信息资源的优化配置”。Gil-Garcia[3]等人进一步指出，跨边界信息共享必须包括相互信任的社会网络、信息共享、整合数据和技术基础设施的互操作性四个核心组成部分。跨边界政务信息共享，指的是不同的政府机构之间交换信息或授予其他部门信息准入权限，包括政府部门之间和不同政府之间的信息共享[1]。因此，政府部门跨边界政务信息共享就是跨部门信息共享。
1.3 跨部门信息共享研究的缘起和意义
跨边界政务信息共享的研究热潮兴起于20世纪初，得益于三个因素：（1）“9·11”事件中，美国政府部门信息共享失败的惨痛教训；（2）福利改革和医疗救助等领域跨部门政务信息共享显著提高政府效率和降低浪费成功经验的刺激；（3）信息技术的进步使得建立在标准传送和信息交换协议基础之上的组织间信息交换成为可能[4]。
对于政府部门来讲，跨边界政务信息共享就是跨政府、跨部门信息共享，意义非凡，如提高政府能力、提高行政效率、降低行政成本，提升政府形象。Fan和Zhang[5]认为，跨部门信息共享的目的在于提高政府应对大范围项目和政策领域问题的回应能力。现如今，政府越来越依赖于组织间的复杂网络处理棘手的公共问题，提供更好的公共产品和公共服务。可以说，跨部门信息共享的本质在于实现政务协同。
2 跨边界信息共享的影响因素的研究视角
跨边界政务信息共享是一个复杂的工程，越来越受到众多因素的影响和制约。因此，有必要对之进行科学分类，全观跨边界政务信息共享的动力和阻力，更好地进行跨部门信息共享以为实现政务协同奠定基础。综合前人的研究成果，可以将影响因素归结为组织管理视角、政治法律视角和信息技术视角，如图1所示。
2.1 组织管理视角
Landsbergen和Wolken[6]指出组织管理方面的因素，如组织信任、领导力、组织结构、组织价值、组织文化、组织自利性和信息共享经验等深深地内嵌于组织结构之中，它们给跨边界政务信息共享带来巨大的挑战。
2.1.1 组织信任
信任是跨部门信息共享的关键要素，它具有核心的凝聚力，是任何跨社会网络协作成功的黏合剂。跨部门信息整合、共享的有效性、持续性取决于跨部门信任机制的建立和维持。在一个共同体中，组织之间信任程度越高，协作的意愿就越强烈，协作的诚意就越诚挚，协作的效果就越突出[3]。
Luna-Reyes[7]等人区分了三种不同的信任：（1）基于利益计算的信任（calculus-based trust）：施信者需要有估算受信者可信度的能力。经验越丰富，并且存在利益补偿时，往往越有利于跨部门信息共享的顺利进行。（2）基于情感认同的信任（identity-based trust）：是建立在双方长期的、愉快的合作和交往的基础之上。情感认同内涵了参与者的情感纽带、价值同构、目标分享与善意认同、能力认同等。（3）基于制度的信任（institution-based trust）：来自于组织结构、组织文化、社会规范和法律体系。情感认同终究无法替代制度，它不能完全消除某些非理性行为对信任的破坏和对合作的践踏。制度作为一种社会规则，暗含着道德的合理性和法律的合法性，可以有效抵挡非理性因素，也可以降低情感风险，给跨部门政务协同带来稳定的预期。
Rousseau[8]等人构建了一个信任一时间模型，认为信任的类型会随时间的变化而变化。在合作的早期，是以基于利益计算的信任和基于制度的信任为主，在合作的后期，是以基于认同的信任为主。也就是说，随着时间的推移，组织间的信任会从理性化和制度化转变为人性化和感情化。
Lyons和Mehta[9]以人类行为倾向差异为基础，将信任区分成两种类型：（1）自利性信任。信任是建立在人类追求手段合理性的行为上，即做每一件事的步骤、方法与目的都是经过深思熟虑的。在此行为假设下，是否施信于对方，是基于事先对该交易潜在利益与成本的计算。此类信任与基于利益的信任大同小异。（2）社会导向性信任。此类信任是建立在三种行为假设下：A.传统的行为，即日常生活的传统习惯所产生的行为；B.合理价值的行为，即奉行个人的道德标准所产生的行为，涉及自我意识的价值观判断，个人或群体会依循自设的标准从事各种活动，有时甚至会不计成本而做出自认为应该履行的义务，并视为是一种荣耀；C.情感的行为，即表现出的行为模式是受到当时的情绪所影响，有时会因一时的冲动做出不合情理或不符合平时表现的行为来。在这些行为模式下所建立起的信任关系，通常亦表示交易双方的关系已非局限在商业行为上。
2.1.2 领导力
领导力具有强制和威慑作用，它是跨边界政务信息共享的另一重要影响因素。根据Gil-García[10]等人的研究，领导力可以通过行政参与、正式权威和非正式领导得到行使，三者共同促进跨边界信息共享。Zheng[1]等人通过研究组织的情境因素、权力、领导特质和技能、行为和成功标准揭示出领导力如何影响政府部门间信息共享。他们认为跨边界政务信息共享的领导力更多依赖于领导个人权力、个人魅力而不是来源于职位或合法性权力。他们还证实，具有适应性和魅力型的领导风格、价值激发、征询和结盟策略等网络关系与跨边界政务信息共享之间具有正相关关系。
2.1.3 组织结构差异
Luna-Reyes[7]等人通过对墨西哥联邦政府的个案研究，揭示了制度安排和组织结构是如何促进或阻碍跨边界信息整合和共享的。组织结构上的集权和形式化对跨边界信息共享有着显著的消极影响，而组织愿景、目标和基于绩效的考核机制对信息共享能力有积极影响。正规化，如正式的规则、准则和程序、规章等也可能成为信息共享的障碍。较低的正规化结构和自愿性安排可能会带来更多的灵活性和员工间更开放的互动[11]。
2 .1.4 组织自利性
政府部门虽然是公共部门，但也有自利性，也会计算利益得失，不同部门之间利益关系是政府部门壁垒的最重要原因。政务协同的信任关系最终取决于协同主体之间利益的同构性。当跨边界信息共享需要再造参与者原有工作流程时，一些人可能会因为惯性和担心个人利益受损而抵制变革[3]。Dwaes[12]通过构建预期风险和预期收益模型来分析跨部门政务信息共享，只有当合作共享的预期收益大于预期风险，合作共享项目才有实施的可能。因此，必须构建利益补偿机制，通过经济上的补偿和政治上的奖励来平衡利益相关者的关系。
2.2 政治法律视角
跨政府部门的信息共享内嵌于一个复杂的政府体制之中，深受政治法律的影响。因此，政治法律对跨政府部门信息共享有着深刻的影响。
2.2.1 法律支持
为了尊重各部门的主体地位，跨边界信息共享需要立法机构或政策制定者的支持和保障，毕竟跨边界信息共享项目的合法性来自于法律授权、具体立法或行政命令[13]。通过法律和政策对跨部门政务信息共享中建立告知机制，逐步促进跨部门信息共享关系的法律化和制度化。当部门认识到合作有了法定的授权时，将会大大减少对信息共享的顾虑和犹豫，也可以降低风险和增进互信。如果没有立法机构和政策制定者的支持，公共部门跨边界信息共享将会失去优先地位和缺乏持续运作下去的资金和资源[14]。一般而言，法律与政策的规定越明确，跨部门政务信息共享的基础就越牢固。如果法律规定不健全，导向不明确，跨部门政务信息共享就缺乏合法性根基，随时面临失败的危险。
2.2.2 领导支持
研究发现，高层领导的支持对实现跨边界政务信息共享的成功至关重要。领导可以通过其领导力来对跨边界政务信息共享项目提供强力支持。领导支持可以通过正式权威、非正式权威和一系列的领导行为对公共部门知识网络和信息共享的发展产生重大影响，会影响参与者的努力程度和参与者网络的关系[13]。高层介入可以通过对非政治领导的支持、对参与组织自主权的尊重、影响关键参与者意愿的能力以及获得财政资源的能力等影响跨边界信息共享的实践[10]。
2.2.3 公众监督
不同机构和公共组织间的党派互动也会影响信息共享。一些参与组织担心会把权力关系流失到反对党，担心失去自主权或失去对反对党的控制，或者担心信息共享可能会帮助反对党完成议事日程上的目标[15]。政府机构抵制信息共享是因为明白信息就是权力的来源，信息被看成是权力的象征[12]。研究者同时认为，跨边界信息共享会增加参与机构的公开和公众监督的可能性，或者会引发绩效评估问题。暴露在公众监督和评估之下是政府部门不愿意看到的事情。因此，这些问题都会大大降低政府组织参与信息共享的意愿[16]。
2.3 信息技术视角
信息技术作为一个中立物，是一把双刃剑。如果信息技术发达，可以为信息传递、交换和共享提供更便利、更快捷的手段，为政府间跨边界信息共享提供性能稳定、数据安全、操作便捷的电子政务系统[15]。反之，如果信息技术滞后，则会对政府间跨边界信息共享形成技术壁垒。现阶段，信息技术给跨边界政务信息共享带来的挑战主要包括[3]：（1）软硬件不兼容。不同的组织由于物理网络的差异性、数据结构的异构性、数据定义冲突和信息共享标准的多样性等问题，造成信息整合和信息共享存在软硬件不兼容的问题。（2）政府信息系统外包风险。政府信息系统的建设、运行维护对专业性的要求极高，因此，政府主要采取服务外包的方式来解决这个问题。但是，外包过程中也存在诸多问题，如外包商有可能出现资金断裂，规避合同的条款，甚至宣布破产，或者机会主义行为，这些都会给政府信息系统外包带来风险。（3）信息共享安全性的隐忧。信息共享需要考虑数据安全和隐私规则的异质性问题和信息监控问题。
3 启示
总体来看，国外跨边界政务信息共享的研究取得了丰硕的成果，形成较为系统的研究。大量运用交叉学科的研究理论和研究方法，呈现出明显的学科交叉性，特别是将理论研究与应用研究紧密结合以检验理论的适用性，这是非常值得国内研究学习借鉴的地方。国外的前期研究及实践可以给我国跨部门政务信息共享诸多有益启示。
3.1 体制创新：政府再造，构建整体政府
上文已述及组织边界和组织结构的差异性对跨边界政务信息共享的阻碍。中国政府这种组织结构的差异性更为突出，尤其是在横向部门之间。传统政府部门职责同构，表现为“上下对口”、“左右对齐”。上下对口、对上负责的集权体制在某种程度上确实有利于跨部门政务信息共享和政务协同。但是，左右对齐的组织结构的异质性却不可避免地造成政府治理的“碎片化”，表现为地方分割、条块分割、部门主义和个人主义。碎片化的政府体制给跨边界信息共享带来部门利益、组织不信任、领导不支持、财政资源不统一、组织结构差异、立法滞后等组织管理或法律政治上的障碍，它们深深地阻碍着跨边界政务信息共享的实践。毫不夸张地说，“碎片化”的行政体制是跨边界政务信息共享最大的影响因素。可以说，只有打破碎片化的政府体制，才能建立起跨部门政务信息共享的长效机制。
可喜的是，中国政府已经开展了打破碎片化行体制的有益探索，中央进行的大部制改革和在地方建立行政服务中心是“十八大”对行政管理体制改革的一项重要制度安排。行政服务中心的运行有赖于政府再造，从逻辑上打破条块分割的体制，再造和重塑业务流程，并由某一职能部门牵头，统一筹划和协调，实现各层级政府多部门联合协同办公，最终为公众提供“一站式”的政府服务。行政服务中心作为我国构建“整体政府”的试验场和突破口，有效地打破了碎片化的体制结构，实现了跨部门政务信息共享和政府公共服务的无缝整合，最终实现政务协同。
3.2 机制创新：信任机制的构建
信任作为社会交换理论的重要基石而得到组织理论的广泛重视。大量事实表明，政府部门间信息整合和共享取决于部门间信任关系的建立和维持，信任程度越高，信息共享的动力越足、质量越好。因此，如何构建部门间的信任机制、信任机制的保障措施、信任的模型研究和实证研究、部门间信任和个人信任的关系以及部门间信任的成本和收益测量等都将是理论研究有待继续深入之处。
以行政服务中心政务信息共享为例，通过构建基于身份关系的信任能够大大提高跨部门政务信息共享和政务协同的水平。显然，无论在熟人社会还是生人社会，当部门之间和个人之间经过频繁的、反复的、长期的交往之后，情感因素会融入信息共享之中，这样就容易形成信赖和依赖关系。部门与部门之间的关系也有类似的逻辑，哪怕是一次成功的合作，也会释放出继续合作的意愿与倾向。如果愉快的合作得以重复，那么跨部门政务协同者无疑会加深，只有坚持合作才可以实现帕累托最优的信念。这种信任投入可以大大降低信息搜寻和信息辨识的交易成本，并使信息共享变得自觉、自愿、自律。行政服务中心窗口之间的信息共享，以及在每次愉快合作后建立起的情感认同，必然使政务协同变得自然而然。只要经过长期的交往，信任经过自我强化达到很高的程度，信息共享的参与者就会自觉、自愿、自律地进行政务信息共享。
3.3 技术创新：电子政务的建设
很多研究者认为，相较于组织管理和政治法律的因素，信息技术因素对跨边界政务信息共享的影响次要得多。也就是说，技术因素在跨边界政务信息共享中所起的作用是有限的。因此，一些国家和地区在开展跨部门信息共享时，更重视组织管理和政治法律视角所涉及的因素，而不是把目光局限于信息技术。但是，这并不代表技术努力是毫无用处的，在我国，电子政务是进行跨部门政务信息共享的重要途径。因此，必须扫除电子政务发展中各种体制、管理、技术上的障碍，才能为我国电子政务信息资源共享提供更开放、更宽广的平台。