将土地产权还给农民，本文主要内容关键词为：产权论文,土地论文,农民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农民作为务农的社会群体，其生存与发展始终离不开土地，因此杜老（杜润生，2003）称土地问题是农民问题的永恒主题。土地制度问题贯穿于中国民主革命、“社会主义改造”、国家工业化和以市场为取向的经济体制改革各个历史时期，自然地也就成为当今经济转型进程中的一个极为重要的经济、社会和政治问题。这里仅就本文的主题作一历史的反思和前景展望。
一、从“耕者有其田”说起
土地在中国是稀缺资源。土地的极端重要性，对于农民来说是与生俱来的，说“土地是农民的命根子”，怎么看也不过分。自清末人口猛增以来，人地比例关系日趋紧张，从此中国一直是人多地少国家，耕地成了最稀缺的资源，不论对于国家还是对于农民来说，耕地是第一重要。传统农民最基本的要求就是“耕者有其田”，归其所有、使用和处置，谁能帮助农民解决土地问题，农民就跟谁走。在近代中国历史上，农民站在哪一边，足以决定某个政党或集团及其领导的政权的命运。
旧中国的土地制度极不合理。延续几千年的封建土地制度，曾是我国社会生产力发展的最大障碍，也是中国农村贫穷落后的总根源。在旧中国，地主和富农占农村人口不到10％，却占有70％至80％的土地和大部分耕畜及农具，而贫农、雇农和中农及其他劳动者占农村人口的90％，却只占有20％至30％的土地。广大农民遭受高额地租、高利贷和苛捐杂税的多重盘削，过着饥寒交迫的生活，遇到荒年更是苦不堪言。因此，长期以来，农民问题实质上是土地问题。废除封建土地制度，实行耕者有其田，一直是中国民主主义革命的一个重要目标和内容，是广大贫苦农民的长期愿望。
正是由于这个缘故，从洪秀全到孙中山，都主张改革封建土地制度，实行耕者有其田，以此来吸引农民参加由他们相继分别领导的农民革命和资产阶级民主革命（旧民主主义革命）。奋斗多年，终未成功。中国共产党也是运用“耕者有其田”这个口号而动员广大农民参加新民主主义革命，支援人民革命战争的。在建立了人民民主政权的地方，实行土地改革，没收地主阶级的土地，分给无地少地的农民，归农民私人所有，是理所当然的历史逻辑和唯一正确的选择。
中国共产党和人民政权领导的土地改革是分阶段进行的：在老解放区，20世纪40年代后期，根据1947年10月中共中央发布的《中国土地法大纲》，土地改革是与人民解放战争同时并进的；在新解放区，土地改革是根据《中华人民共和国土地改革法》，从1950年到1952年底完成的。经过土地改革，废除了封建土地所有制，没收了地主阶级的多余土地，无偿地分给了无地少地的农民，同农民原来自有的土地一样，归农户私有。颁发土地证，使农民分得的土地财产受法律保护。全国约有3亿农民分得7.5亿亩土地及其他生产资料，免除了每年向地主交纳的3500万吨谷物地租，同时废除了高利贷。从此中国农民真正成了土地的主人，并树立了贫下中农在农村的政治优势。这是绝大多数农民拥护共产党及其领导的人民政权的根本原因。
在中国，完成土地制度改革，实现“耕者有其田”，无论从什么角度看，都具有至关重要的政治、经济、社会意义。首先，为巩固新政权，恢复和发展农业生产创造基本条件。实行土地改革后，个体农户成了农业中的基本生产经营单位，具有完全的生产经营自主权，国家对这种分散的个体经营听其自然。这种体制符合当时传统农业生产力水平和广大农民作为小生产者的愿望，因而极大地焕发了生产积极性。由于共产党和人民政府说话算话，党和政府威信极高，从而巩固了工农联盟，为巩固新政权在农村的陈地提供了制度基础。其次，为国家工业化创造先决条件。在一个传统的农业国度里，在没有真正解决农民土地问题以前，是根本谈不上国家工业化的。在当时我国生产力发展水平和社会政治条件下实行土地改革，解决农民的土地问题，不仅是符合数亿农民利益和促进国民经济恢复和发展的重要措施，也是社会主义工业化建设的先决条件。因为农民拥有了土地，发展了农业生产，就为工业化提供了粮食、原料和销售市场。从这个意义上说，土地改革的确是为国家工业化原始积累和起飞做准备的必然性变革。
老一辈农民最感满意的是土地改革和初级农业生产合作社。前几年我们到农村去调查，一些“老土改”（尚健在的土改时期的老年农民）一提起“土地改革，分地到户。归己所有”，仍然兴奋不已。并说，“初级社也不错”。“可惜，不知为何后来又变了”（指高级社和人民公社将农民土地集体化了）。
二、农民土地所有权被集体化
农民高兴的时间不长，情况就发生了变化：土改时归了农民私有的土地，不过6～7年就被集体化了。在这短短的几年中，农业生产力仍然是传统结构，没有发生质的变化，那么为何匆忙地转入“完全社会主义”的高级农业生产合作社，难道农民会自愿地将自己所有的土地转归集体所有？
这种转变的历史背景是这样的。半个多世纪前，中国曾是一个以分散的小农经济为主体的落后的农业国。1949年时，现代工业占社会总产值的比重不到10％，钢和钢材合计不到30万吨，城市人口不过10％，绝大多数城乡居民过着清贫生活。马克思恩格斯说，社会主义是社会生产力高度发达的产物，刚刚取得革命胜利的中国作为一个传统的农业国，没有条件直接实行社会主义，必须经历一个国家工业化过程。当时的主导理论认为，社会主义不能建立在个体小农经济的基础上，必须通过互助合作运动，改造传统的小农经济，建立起集体化即社会主义化的农业体系，以与社会主义国家相适应。这就是小农经济改造论的依据。这个理论把生产资料公有化程度看作是衡量社会主义化程度的首要标志，认为公有化程度越高，社会主义化程度就越高。由此便有“个体所有→集体所有→全民所有”过渡论。当时我们许多人的认识都不能超出这个框框。引导农民走互助合作之路是对的，问题出在以集体制取代了合作制，犯了马克思主义“不准剥夺农民”之大忌。
新中国成立初年到1955年上半年，各地普遍建立起初级农业生产合作社，承认社员入社土地及其他生产资料的私有权和收益权，允许社员保留一部分家庭经营。这种初级社以社员土地入股为一大特点，入社土地仅仅统一使用，共同经营，并无集体所有权。初级社组织统一集中生产劳动，但仍保留社员一部分支配劳动力的自主权，经营自留地种植蔬菜、果树、饲养家禽及其他家庭副业。而社员以土地入股贯彻自愿互利原则，并可根据自愿退股。实行按股分红和“按劳分配”（注：真正按劳分配是以很高的社会生产力水平为基础，当时所谓“按劳分配”只是按劳动日、劳动工分分配。）相结合的分配制度。这样的制度，可以调剂劳动力的使用，发扬劳动分工的优点，同时也符合农民的利益和意愿，所以农民对初级社普遍比较满意，因而仍能调动农民发展生产的积极性。当时把这样的初级社叫做半社会主义性质的合作经济组织。
高级社就不同了。以集体制取代合作制，侵犯农民土地所有权和经营自主选择权，是发生在高级社阶段。1955年下半年至1957年底，各地的初级社普遍转变为高级农业生产合作社。高级社“按照社会主义的原则，把社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有，组织集体劳动”，实行所谓“各尽所能，按劳分配”（注：真正按劳分配是以很高的社会生产力水平为基础，当时所谓“按劳分配”只是按劳动日、劳动工分分配。）。同时，《章程》允许社员经营家庭副业，社员私有的生活资料和零星的树木、家畜家禽、小农具、经营副业所需要的工具，仍归社员所有，都不入社。很显然，高级社与初级社不同的是，前者废除了社员入社土地、耕畜、大型农具等生产资料的私有权和收益权，实行集体经营，岁收扣除提留后的盈余完全按劳动日（工分）分配。社员分得收入甚微，难以满足最基本的生活需要。可是，那时竟把这种高级社叫做“完全社会主义”的合作经济组织。
人民公社的情况更糟。转入高级社的第二年即1958年秋，高级社又转变为以政社合一，生产资料集体所有为特点的人民公社，从而正式形成了“统购统销、城乡分治的户籍制度和人民公社”三位一体的严密统治系统。这就更加强化了集体制的一切弊端，农户更加变成了一个生活单位，什么生产经营都没有，连自有的劳动力也无权自主支配，全由公社生产队统一支配。农户普遍被空洞化，社员生活十分艰难，在20世纪60年代初“三年困难时期”，更是苦不堪言。许多农民死于饥饿。然而，曾经把人民公社形容为“通往共产主义的金桥”。
从高级社到人民公社解体长达1/4世纪里，集体经济的制度安排在组织“三农”支援国家工业化和城市发展方面是起了作用的，但“三农”自身却没有得到任何益处，甚至连温饱问题都未能解决。这是对集体制的小农改造论的无情否定。“小农经济改造论”的错误，不是操作上“要求过急、工作过粗、改变过快”的问题，而且制度选择的错误，错在以集体制取代合作制（注：集体制不是合作制，见牛若峰等：《农村合作经济组织发展概论》，中国农业科技出版社2000年10月第一版第26～27页。），从外面将集体制强加于农民，错在脱离生产力性质和发展水平，单纯地变革以所有制为核心的生产关系。
从根本上说，改造小农经济与改造传统农业和农村社会一样，属于经济、社会结构变革和发展问题，涉及生产力结构、生产关系结构、农民的观念结构，最根本的是发展社会生产力，仅靠变革生产资料所有制关系，是不能奏效的。尤其是农民占多数的非工业化国家，“三农”问题要靠国家整体变革与发展同步前进方能得到解决。仅将原有生产资料和劳动力集体起来，只是传统要素集合，并未增添新的要素，还不是新的生产力结构。社会生产力低下，普遍短缺，集体的平均主义分配，无论分配多么公平，不过是平均地分配贫困。可见，那时人们不理解社会主义是社会生产力高度发达的产物，不承认“穷不是社会主义”（邓小平语）。似乎可以说，那时没有弄懂何为社会主义。
三、土地承包制：没有完成的土地制度改革
党的十一届三中全会以后，始于农村的经济体制改革，以废除人民公社制度，实行农村土地承包经营制度为根本标志。这一制度变革，以保留农村土地集体所有制和以此为基础的农村集体组织为前提，将土地经营使用权归还了农民。农民以家庭为单位向农村集体组织承包土地，以交纳承包费和承担与土地相关的义务为代价，实行承包经营，享有土地使用权和生产收益权。第一期承包期为15年，期满后依法续包。新的农村土地承包法规定承包期30年，给予了农民以较长期的承包经营使用权。
家庭承包经营的实施，又一次极大地解放了生产力，调动了农民生产积极性，加上其他配套政策的作用，引致了农业生产连续数年的高速增长。这对解决人民温饱问题，告别长期的短缺，支持国家工业化重新启动和起飞做出了显赫贡献。
实行土地家庭承包制以后，说是形成了“双层经营”，是什么“伟大创造”、“合作经济的新发展”。其实，作为基础层次的承包户，是没有土地所有权和处置权的、半自主的经营主体。集体层次是管理土地发包，收取承包费和“三留、五统”，并不经营，也不组织农民走向联合与合作，怎么能说这是合作经济的新发展呢？大多数村组也不存在农业的双层经营。有道是坚持了本来就是强加于农民的集体所有制，并从组织上保留了也非农民自主选择的所谓“集体”组织这一点儿“遗产”。对这些本已名存实亡、应当否定的东西却一再教条地坚持，完全出于意识形态的需要，与维护农民利益和发展生产力毫不相干。当然地，现在的所谓集体对承包户的控制比改革前是大大削弱了。
笔者说农村土地承包制是一项没有完成的制度改革，根据有三：一是没有解决土地所有权问题，即没有把土地所有权和农户宅基地所有权归还农民。二是没有给予农民以长期永久经营使用权和土地处置权。三是没有将农村集体组织改造为名正言顺的合作经济组织如土地合作社。由于农民没有土地所有权和处置权，加以没有建立农民自己的组织，农民的土地权益没有保证，尤其是承包地“农转非”中利益损失巨大。
此外，在法律规定上含有土地所有权权属不清之处，至少存在两大问题：第一，集体所有定在哪一级，是原生产队还是原生产大队；第二，谁作为管理主体来行使土地管理权。有关法律对这两个问题的界定含混，甚至相互矛盾。例如《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》规定，农村土地除国有的以外，属于农民集体所有，而《村民委员会组织法》第五条则说本村土地“属于村民集体所有”。这样不同的界定，会引发矛盾。让村民自治组织行使土地管理的权利，显然是定错了位。许多地方的村民委员会无视国家政策，不顾农民意愿，动辄收回农户的承包地，调整重分，抽一部分转租他人，收取地租，填充“村上开支”，损害农民利益。
四、“圈地运动”：剥夺农民权益的新形式
熟悉资本原始积累历史的人都知道英国曾经发生过大规模的圈地运动，圈占农民的耕地变成种草养羊的牧场，将农民变成雇佣工人，人们管它叫做“羊吃人”。在中国，圈地运动是发生在转型时期，圈占农民集体所有的土地，用作城市发展和其他非农开发项目，但失地农民并非保证得到安置，这该叫什么？圈地运动规模之大为新中国历史上前所未有，主要是城市平面外治规模无限扩张、城市住房开发和楼堂馆所建设热，以及各类园区开发热所引发。有些地方圈了大量土地没有开发利用，变成荒废地。
（一）没有道理的土地征用制度和不公正的“两级市场”。先说土地征用制度的性质。在我国，土地征用制度是指国家出于“公共利益”的需要，依法将农民集体所有的土地转变为国家所有的一种制度安排。这种制度安排是农民集体所有权向国家（政府）手里转移，而且是单向的不可逆转的转移，是行政强制性的、非市场合意性的转移，其法律依据是国家宪法和土地管理法，其经济动因是“公共利益的需要”，但是农民土地集体所有权在经济上没有得到实现。有关法律承认这是“农民为了国家利益”做出的牺牲。
需要指出的是，现在征地成了取得增量建设用地的唯一手段，不仅是为了公共利益，为使民营企业、中外合资企业，外商独资企业以及某些个人取得土地，政府也在动用征地权，远远超出公共利益的需要。
再来看相关主体间的利益关系。农地征用和转让，政府和开发商是主导，农民及其所属集体是被动的受者。在实施过程中，有农民集体组织、国家（政府）和企业三个主体发生关系，农民被甩在一边；农民得到低微的补偿费，失去了土地使用权；国家不花钱，得到了土地所有权；企业支付征地费、出让金或租金，得到土地使用权。运作工具是所谓一级市场和二级土地市场。
表1 2000年和2001年两级土地市场收入单位：亿元
一级市场（政府）二级市场（企业）
2000年624.96 3158.17
2001年1318.10 7178.47
法定的两级市场是不公正、不公平的。法定农民集体所有土地不能直接进入一级市场，须经国家征用变为国家所有才能进入一级市场，然后进入二级市场，重新配置土地资产。政府通过垄断一级市场，获得可观的地租收入，且有追求地租收入最大化的倾向；企业则在二级市场上，通过重新配置土地资产，得以大量融资；农民集体和农民个人得到有限的损益补偿，但转出了土地所有权和使用权，而财产权在经济上却未得到实现。请看黄小虎同志一篇报告中的数据（见表1）：
上列数据表明，2001年一、二级土地市场收入和融资分别比上年增加1.1倍和1.3倍。同期，一级市场有偿用地供应量减少85万亩，而政府的土地收入却增加1倍多，平均每亩的政府收入由2000年的2.6万元增加到2001年的8.4万元。政府行为的指导思想是尽量从土地上榨出更多资金，所谓“以土地生财”、“土地是第二财政”云云。2001年，国家财政预算外收入约5000亿元，一级土地市场收入占到26.36％！
由于政府垄断土地一级市场，自然会给一些以权谋私的官员以“寻租”的可乘之机。据国土资源部统计，违法圈地案件不断上升。2002年，全国违法圈地行为达14025件，涉及土地面积47万多亩，其中耕地22万亩，分别比上年增加12％、25％和50％。其中未经批准非法占地案件的数量、涉及土地面积在各类违法圈地案件中均居首位，在农民上访中土地问题也居首位。乱圈地引发的矛盾已经成了社会不安定的一个因素。
上述土地市场架构的误区来源于法律规定上的误区：相关的国家法律并非真正保护农民的权益，其天平明显向政府和开发商一端倾斜。修改过的《土地管理法》第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要土地的，必须依法申请使用国有土地”。“依法申请国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属农民集体所有的土地”。据此，政府通过土地征用，先将农民集体所有变为国家所有。然后进入二级市场。这样一来，政府把征用农民集体所有的土地变成聚财的重要来源，“以土地生财”，形成“土地是第二财政”。同时，由于征用土地须经审批，在许多情况下进行“暗箱操作”，正好为寻租者提供了敛财的机会，成为谋求“政绩”的资金来源。这一条是为政府的。另一条是对付农民的：第六十三条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。这条规定从表面上看似乎是要控制土地的“农转非”，实际上是要限制农民承包地使用权直接进入一级市场。结果，不但未能控制住农地的“农转非”，而且保护了政府垄断土地一级市场的“合法”地位。这样两条，以维护国家的公共利益为名，极大地损害了农民的切身利益。
（二）征地补偿过低，是对农民土地财产权的剥夺。现行征地补偿费不是土地价格。据有关专家研究，征地补偿费应当由三个部分构成：一是土地价格，二是地上附着物（含青苗）的价格，三是社会保障价格。现行征地补偿费是由政府单方面确定的对失地农民利益损失的部分性补偿，是按原来农业用途，以前三年亩均产量乘以规定的倍数为依据（只规定上限，未规定下限），并非土地价格，农民没有得到土地增值收益。
在实践中，各地对失地农民补偿费给付差异很大。许多地方基础设施建设用地。每亩补偿2000～5000元，且不负责失地农民的生路安置。有些地方征地补偿费极其低微。例如，贵州建设单位征用每亩耕地付给农民补偿费2000元；有些高速公路项目每亩补偿费为5000元；延安地区安阳山某铁路项目征地800亩，每亩补偿费2000元，涉及100户749人，无法安置。当然，耕地占用补偿费也有高达数万元的，例如在大城市扩建区域内。
在现行征地补偿制度下，农民利益损失极大。据《中国土地》月刊2001年第9期刘田一文称，“近20年内，国家向农民征用土地约为1亿亩，……国家……利用垄断一级市场的制度和征地费价剪刀差（土地市场价与征地补偿费之差），总共从农民手里拿走土地资产达2万亿元以上（这显然是一个保守的估计）。”如果把这笔差价留给农民，就会给农村发展带来巨大资产动力。应当说，农民转出土地财产权利在经济上没有得到实现，等于转出发展权，而发展权应当是有价的，无论得到土地所有权的政府还是得到土地开发经营权的企业都没有给农民以应有的合理补偿。这无论如何是对农民财产权和发展权的剥夺。经过半个多世纪的贡献，农民只有这点儿承包地算得上一项财产，再也没有什么可以剥夺了。
五、将土地制度改革进行到底
学界多家研究提出了各种可供选择的建议，不同方案各有优点和缺陷，没有最佳方案。笔者认为应该交由农民自己去讨论，由他们以民主的方式共同作出符合他们意愿和利益的选择，然后由法律认可。这里提出的主张只是一种建议。
（一）归还农民土地所有权。前面已经指出，当初将农民土地所有权集体化是对农民土地产权的一种剥夺，是一个历史性错误。实行土地承包经营后，大多数集体组织空洞化，土地集体所有名存实亡，农村干部利用他们对集体所有土地的支配权，不时侵犯农民的权益。所谓“集体所有”从来不是农民权益的保护伞，把土地所有权还给农民，归农户私有，农户使用的宅基地（注：农户宅基地是一项可观的资源和财产。据统计，农村村庄用地约为1.8亿至2亿亩，其中农户宅基地占43％，约为7800万至8500万亩，如以每亩5万元计算，宅基地总值为4万亿元左右（郭书田，2003）。）也恢复农户私有，将会有利于保证农民土地权益不受侵犯；有利于土地流转，为农民提供资本，促进发展规模经营。长期以来我不赞成土地私有化，主要担心农民会失去土地，生活没有保证。为此，必须建立农民土地权益的保障机制和有效的社会保障体系。舍此，慎言土地私有化。
农户私有农地和宅基地是排他性、完全的所有权，可以继承、出租、转让、抵押、出卖。拥有此种所有权的农户，成为法人户，户主为法人代表，所有权与经营使用权统一，不存在“两权”分离，自然也不再有承包关系。法人户除依法纳税外，不再承担其他费用。
如果有些村庄农民真的共同选择土地集体所有制，那么，自然存在承包关系，不过应将有期限的承包权改为永包权，承包户变成永包户。永包权属于物权，除不能买卖外，永包户拥有与法人户同样的土地权益。
无论农民做出哪种选择，一个村级单位宜实行一种土地所有制，以便于管理。
（二）放活土地使用权。有条件的地方，根据农民的自愿和发展的需要，由有关双方直接达成协议。实现农地使用权的农内流转，发展适度规模经营，形成家庭农场式的农业企业，以推进农业现代化，提高农业劳动生产率。
农村土地使用权的农外转移，坚持国家严格控制的政策，通过重构的土地市场来实现。
在土地使用权放活后，部分农民离土离乡，进城务工经商，不论是在小城镇还是在大中城市，变为城市户口以后，是否还保留其土地所有权或永包权，由农民自己选择，不应做强制性规定。在社会保障体系不健全的情况下，万一发生难料的特别需要，户有地或永包地则是“最后的防线”。
（三）明确土地管理主体。实行农地私有以后，由农村合作社行使土地管理权。如何将原管理土地的集体组织改造为农村合作社或者完全新建农村合作社，以及这种合作社的组成、职能、运作机制，均由相应范围内的农民民主制定的章程来规定，并受《农村合作社法》保护。农村合作社的组建和相应的立法工作，应当抓紧进行。
村民委员会和村民小组是村民自治组织，不是经济组织，不应当做土地管理的主体。与此相悸的法律法规，应予修订。
（四）改革土地征用制度
1、必须承认农民土地产权不受侵犯。众所周知，国家所有、农民集体所有和农民私房是不同的所有制，土地所有权易主对其产权能在经济上得到实现，才是合理的。现行征地低补偿制度缺乏经济学依据，不过是城乡二元结构政策的延续，是新的剥夺形式。经济学早就指出，产权的本质特征是排他性，界定清楚的谁是某项财产的所有者，就该拥有该项财产的自主权，财产的所有者不让他人拥有和使用，并有权独自占有在使用该财产时所产生的效益，同时承担该财产在运用中所发生的成本。排他性是所有者自主权的前提条件，也是产权得以发挥作用的激励机制所需要的前提条件。政府运用由它单方面制定的征地低补偿制度将农民的土地变成国家所有，轻而易举地否定了农民集体所有的土地财产自主权，不论怎样强调所谓“为了公共利益”，让农民单方面牺牲产权利益也是站不住脚的。何况，征地转让中各种以营利为目的的商业性开发及其他经营性开发用地，并不属于“公共利益”。而是为了某些集团的利益。
2、必须明确界定“公共利益”范围。关于“公共利益”的内容和范围，有人提出7种用地可以界定为“公共利益”用地：（1）政府机关和社会团体设施用地；（2）交通用地；（3）能源、水利设施用地；（4）学校、基础性和公益性科学研究单位用地；（5）城市基础设施建设用地；（6）国防军事用地；（7）法定其他公益事业用地。为了这些目的之用地，可以有限定地征购制度来取得，但应按市场价格来补偿。征购为不商议交易，原土地所有者和使用者必须接受。但比征用进了一步是补偿办法。
要限定各类城市发展的外延规模。四大直辖市、各省（自治区）省会、计划单列市、地级市、县级市和县城以及中心乡镇，都要研究其发展的定型规模，走节地集约发展之路，制止耗地粗放扩张。为此，要研究设计出一组合理可行的指标，用以确定各类城市发展的定型平面规模。
3、必须严格限定非农建设用地的范围和规模。据预测，未来10年非农建设用地初步安排1850万亩；到2030年，全国人口增加到16亿，基础设施建设和城市发展等还需占用至少7500万亩耕地。这些用地采取什么办法取得，很值得研究。应当承认，耕地非农利用中有必需和合理部分，也有浪费、无效部分。大中城市外延平面规模无限地扩张，房地产的粗放低质盲目开发，许多地方层层设置所谓经济开发园区，甚至乡镇一级也搞所谓工业开发园区或科技开发园区，以增进政绩，是导致耕地浪费的主要原因。在我国，耕地资源是稀缺资源，是全国人民赖以生存的基础。现在，全国人均耕地已经减少为1.2亩，不能容忍非农占用无限地继续下去，而应当有个明显的限度。人地比例关系特别紧张的省份，这个限度应当以联合国规定人均耕地0.8亩的警戒线为底线；主要农业省份的底线应是上述警戒线的2—3倍，基本农田、粮食等农产品生产基地均不得转为非农利用。这是一个硬杠杆、紧约束，并应有政策和法律保证。据此，人均耕地低于联合国规定警戒线以下的地方，一般不得征占耕地，经济发达地区必须严格限制占用耕地。耕地特别稀缺的地方，尤其是西部小平原，小盆地、小平坝、小绿洲等，更须特别保护，禁止改作非农利用。
4、农地转为非农用地必须维护农民权益。首先，企事业单位发展用地，不再采取国家征用的办法，而是直接进入土地交易市场，由农村土地所有者或其代表出面与企事业单位直接商谈，完成土地使用权的转移交易。在此项改革之前，停止使用两级土地市场，冻结农地非农利用转移。随着农村土地制度深化改革的实施，在明晰土地所有权基础上，确定农民土地的市场主体。至于农地非农转移的交易价格，比较简而易行的办法是由市场来决定。购买者可以一次付清，也可以分期支付，都要在土地交易契约中交代清楚。
其次，发展土地合作社。农民以土地入股，作为股东参与土地开发经营，按股分红。例如，前几年深圳农民以土地入股，参与土地开发，每年参与分红多者达万元，顺德结合城市综合改革试点，成立了村集体资产管理公司和股份合作社。股份合作社以土地入股，参加开发经营分红。土地交集体资产管理公司经营，在此基础上进行产权制度改革，将土地补偿费和农民安置费加起来。其中80％归农民，20％归村集体，并按这种比例分红。
其三，土地使用权合作使用。2000年，上海提出高速公路等基础设施建设用地，采取土地使用权合作使用的方式，不办土地征用手续，仍保留集体土地所有权，而公路项目公司每年向农民支付土地合作使用费，初定每年平均每亩3000元。每隔3年适当调整一次。这样，高速公路带来的收益，农民可以长期分享。
上述三种办法——按照合理的市场价格进行土地交易，发展土地合作社和土地使用权合作使用，都是在原来集体所有框架内，取代现行土地征用低额补偿制度的办法。
（五）构建农村土地市场。废除为政府征地服务的两级市场，构建单一的土地交易市场。除公益性事业用地经政府严格审批、由政府征购外，一律不得再以任何形式强迫农民出让土地。要废除省以下政府对土地的审批权，废除“土地财政”，“以土地生财”来“经营城市”及其他寻租损农行为。所有以营利为目的商业性开发及其他经营性开发用地，都应在土地交易市场上，按照“公开、公平、公正”的原则，通过农村土地所有者或其代表同土地开发经营者面对面地直接平等谈判来完成交易，实现产权转移。禁止暗箱操作，禁止“炒地皮”等损害农民权益的行为。土地产权转移价格在市场交易中形成，保证农民得到土地增值收益。土地产权转移收益归土地所有者农民所有，谁都无权克扣。
至于如何组织土地交易市场和它的运行规则，以及是否需要土地交易价格参考标准，都应由专门的研究给出答案。
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