关于国有资本经营预算资金管理的几点建议，本文主要内容关键词为：资金管理论文,预算论文,国有资本论文,几点建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国有资本经营预算的提出始自20世纪90年代初期，被广泛关注则是在新的国有资产管理体制运行之后。彼时对国有资本经营预算的重要意义、性质、范围，乃至和政府预算体系的关系辨析等等，都曾有过集中和热烈的讨论，其中不乏争议和分歧。随着中央级次的国有资本经营预算试点进入倒计时，标志着实践已经对国有资本经营预算的一些重大问题做出了选择与回应。但是，这并不意味着关于国有资本经营预算探讨的结束，而仅仅是完成了阶段性的任务。今后国有资本经营预算的研究重点会发生一定的转变。这种转变将体现在两个方向上：一是把国有资本经营预算放大到国有资本预算，进一步对现行国有资产管理体制所无法涵盖的金融类经营性国有资产、非监管国有企业辖下的国有资产、行政事业性国有资产以及资源性国有资产的预算管理进行研究；二是跟踪深化对国有资本经营预算运行及技术层面的研究，即建立和规范一整套中央级次以及地方级次的国有资本经营预算制度。对于后一类研究，当前最为迫切是要解决一系列具体的管理问题，例如收入收缴的办法及程序，资金结算的渠道选择及管理办法，相关职责部门的确定及分工等等。本文即是就国有资本经营预算资金管理所提出的几点建议和看法。
一、国有资产管理与国有资本经营预算资金管理相分离
国有资本经营预算资金管理指的是国有资本经营预算收入与支出的结算工作，关注的是国有资本经营预算实施过程中预算资金的收缴与使用的规范、安全及有效性的问题。作为新事物，国有资本经营预算资金管理要重点解决“谁来管理”和“如何管理”的问题。应该说，无论是从坚持政府预算体系的统一性、保证资金管理效率的角度出发，还是从提高国有资产管理水平的角度出发，都必须坚持国有资产管理与国有资本经营预算资金管理相分离的前提，把国有资本经营预算资金管理纳入到财政现有的收支结算体系之内，充分吸纳我国在建立和完善公共财政体制框架方面取得的一系列改革成就，确保国有资本经营预算在资金管理环节上的规范与有序。
国有资本经营预算既是政府预算体系的组成部分，同时又是深化国有资产管理体制的重要内容。因此，在国有资本经营预算的编制、执行等环节上，国有资产管理部门都是重要的责任部门之一，但是具体到国有资本经营预算资金的管理上，则不适合由国有资产管理部门直接介入预算资金的收支结算工作。
1.国资部门要重点做好国有资本经营预算收入收缴的监督工作。国有资本经营预算收入的及时足额收缴，向下联系着国有资本经营的绩效，向上则决定着国有资本经营预算能否顺利实施，同时也是做好国有资本预算资金管理的基础。由于国有资本经营预算收入具有非强制性特征，这就决定了收入收缴指标的确定和执行都只能是一种管理性约束和激励性约束，无法强制执行。因此，在上缴标准既定的情况下，国有企业上缴国有资本经营预算收入实际上和企业经营业绩的考评和激励机制息息相关。同时，要监督企业按一定周期及时、足额上缴收入，不能拖缴和欠缴。面对这些难题，要设置一个专门负责国有资本经营收入收缴的监督责任部门，而且该部门必须非常熟悉了解企业的经营情况，国资部门无疑是最佳选择。
2.国有资产管理无法涵盖国有资本经营预算的全部目标。国有资本经营预算和国有资产管理有着密切的关系，但是它还承担着一部分宏观调控职能，是连接国有资本运营和国有资本发挥宏观调控职能的一个平台和重要切入口。在国有资本经营预算资金收支两端，一端是来自国有企业的利润、股息、红利等国有资本经营预算收入，而另一端则是多层次、多类型的用款单位。国资部门是国有资本经营预算的主要责任部门之一，特别是要负责国有资本的收缴、催缴工作，如果再承担具体的资金结算管理工作，那么就会引发一系列权力集中、监督失控或者是监督成本过高的问题。当前，我国国有资产管理体制并没有完全理顺，对现行国资部门的定位以及相应的作为还存在争议和一定的调整空间。无论今后如何发展和变化，有一点是无疑的，即中国不会再打造一个超级集权的、缺乏有效监督的国有资产管理机构。
3.不利于降低国有资本经营预算资金的管理成本。国有资本经营预算资金管理需要一定的管理成本支出，包括账户体系的建设和维护、人员的配备和安排、管理信息系统的完善、票据的统一以及相关数据的分析及处理等等，这些都要求投入大量的人力物力。如果由国资部门直接从事国有资本经营预算资金的收支结算工作，从无到有地建设起一套完整的管理体系，显然既需要较大资源投入，同时也要耗费较长的时间，从而大大提高国有资本经营预算资金的管理成本。
二、将国有资本经营预算资金管理纳入财政结算体系
近年来，围绕着建立和完善公共财政体制框架，财政通过部门预算、国库管理制度、政府采购制度等预算管理制度改革，初步建立起了较为科学规范的现代预算管理制度，形成了一套相对完整的财政资金分配运作机制，财政资金的分配、使用和管理等各项制度正在沿着确保资金规范、安全及有效性的轨道不断推进。这些制度建设是国有资本经营预算资金安全、高效运行的保障，基本可以满足国有资本经营预算资金管理的需要。
1.保持政府预算体系完整性是市场经济国家的普遍做法。在国外，多数市场经济国家在公共财政框架下把政府非税收入作为政府财政收入的一部分，全部(或绝大部分)与税收收入一起纳入政府预算，统一管理。各公共单位所收取的各种收入都应全部上缴财政(国库)，所需要的支出统一由财政预算安排，不得坐收坐支。即使是由相关法律法规明确规定了专门用途的专项收费，收费部门和单位也必须全部上缴财政(国库)，再由政府通过财政预算统一安排。
2.充分吸纳非税收入改革的成果。作为政府财政资金的一种，国有资本经营收入早已被定性为政府非税收入。实行国有资本经营预算并不能改变国有资本(经营)收入作为政府公共资源的本质特征。在我国政府预算管理中，有关非税收入的管理及改革一直是一个重点。经过若干改革阶段的推进，非税收入改革取得了一定成效，其核心做法“收支两条线”已经被广泛用于各种专项资金、行政事业性收费、罚没收入等非税收入的资金管理，并发挥了增加财政收入、便于公众监督、加强宏观调控等重要作用。国有资本经营预算资金管理和非税收入改革不存在目标上的差异，因此，在有关资金管理的制度安排上，应当充分吸纳多年来非税收入改革的成果，深入实践“收支两条线”的管理理念。
3.财政结算体系符合国有资本经营预算资金管理的基本要求。无论是在技术力量和人员配备上，还是在管理办法和经验上，财政结算体系都可以满足国有资本经营预算资金管理的规范、安全及有效性的要求。同时，纳入财政结算体系管理还有利于国有资本经营预算资金自觉接受财政内部监督。我国财政具有相对健全的内部监督机制，以中央层面为例，既有中央级次的监察机构，又有遍布全国主要省市的财政专员办公机构，这些都是加强对国有资本经营预算资金收支监督的有利条件。此外，从配套改革的角度来看，把国有资本经营预算资金纳入财政结算体系管理，可以充分利用财政管理多年来的改革成果，直接进入到一个规范有序的资金管理轨道上来。
4.保持国有资本经营预算资金管理的相对独立。把国有资本经营预算资金纳入财政结算体系管理还要注意解决一个问题，即如何通过合理的制度设计保证资金管理的相对独立，防止国有资本经营预算资金和公共财政预算资金的挤占和挪用，方便开展对国有资本经营预算资金独立的绩效评估。可以参考政府专项资金的管理办法，采取设置专项账户、独立管理的方式。具体操作上，在财政收支账户中设置一个国有资本经营预算专用账户，不得设立过渡性的存款账户，国有资本经营收入上缴后，直接进入国有资本经营预算专用账户。这样既可以避免国有资本经营预算收入和公共财政收入相互混淆，同时也可以保证专款专用，使得国有资本经营收入优先用于国有资本经营预算支出。
三、国有资本经营预算资金收缴结算模式的选择
国有资本经营预算收入收缴管理实际上包含了“收”和“缴”两个环节：一是执收单位向缴款人收取收入，二是资金上缴财政。在第二个环节上，就以往非税收入的缴库模式而言，主要是集中缴库和就地缴库，但都存在执收单位设立过渡性存款账户和收入难以监管的问题。国有资本经营预算应借非税收入收缴管理探索、深化改革之机，直接将国有资本经营预算收入收缴结算纳入试点，采取“账户单
一、收缴分离、票款分离”的缴库方式。
1.账户单一并实行零余额管理。在缴库方式上，以中央级次的国有资本经营预算收入收缴为例，最理想的方式是通过国库单一账户体系完成。缴款人直接将资金存入财政部在商业银行开设的零余额账户后，此款项在1个工作日内到达财政部设在人民银行的中央财政专户，避免资金滞留在执收单位账户导致资金入库速度慢、缴库率低等问题。在国有资本经营预算实施初期，由于信息体系的不完备以及执收工作尚未完全理顺，可以使国有资本专用账户不进入国库，而是由财政部为国有资本经营预算收支在商业银行开设专户，记录、核算预算外资金的收入和支出，暂时不进行零余额管理，但是账户单一的管理办法不变。而且专户的管理权在财政部，代理银行要根据财政部的要求和支付指令，办理预算外资金专户的收入和支付业务。
2.实行收缴分离。在“收”的环节上，执收单位向缴款人收取收入，行为主体是国有资本经营预算收入的收缴单位(一般来说应当是国资部门)；在“缴”的环节上，国有资本经营预算收入资金上缴财政，行为主体是国有资本经营预算收入资金的上缴单位(国有企业)。即在执收单位开具票据后，由缴款人持票到银行缴款，实现收缴分离、票款分离，解决执收单位直接接触缴款，占压、坐支、挪用和私设小金库等问题。
3.实行票款分离。国有资本经营预算收入收缴结算要实行“票款分离”的管理原则。要采取统一的一体式的票据管理，即缴款凭证和票据合一。在此前提下，所谓“票”、“款”分离有两层含义：一是票据的管理单位和票据的出具单位分离。财政部门是票据的惟一管理机关，而国有资本经营预算收入的执收单位是向缴款单位出具票据的机构。国有资本经营预算的票据管理要纳入财政票据管理体系并由财政部门按照管理权限负责票据的印制、发放、核销、检查及其他监督管理工作。国有资本经营预算收入的执收单位从财政部门领取票据后，按照不同缴款单位的实际情况填写相关内容并提供给缴款单位。第二层含义是出具票据单位和缴款单位分离。出具票据的是国有资本经营预算收入的执收单位，而持票据缴款的则是缴款单位。这两层含义的“票”、“款”分离有助于“以票管收”，保证国有资本经营预算收入能够足额纳入国有资本经营预算专户。
4.建立起收入收缴结算的保障机制。收入收缴结算管理的核心思想是权力分散和制衡。要保证这一思想的贯彻和到位，需要从保护部门工作积极性的角度建立相关的保障机制，特别是对于执收单位的利益要加以保护。国有资本经营预算收入的执收单位由国资部门担任最为合适，但是在收缴分离、票款分离等办法的制约下，也需要调动国资部门的积极性。应建立相应的保障机制，例如财政资金要确保支付国资部门执收成本支出，还要对国资部门实行绩效考评，将国有资本经营预算收入收缴是否及时、足额进入到国有资本经营预算账户作为考评国资部门的一个重要指标，并适度采取相应的激励措施。
四、依托国库集中支付体系规范国有资本经营预算资金拨付
在财政资金管理方面，财政部门资金支出管理的成绩和改革深入的程度要远远高于收入收缴。因此，在财政结算体系内做好国有资本经营预算支出的拨付并不是以机制创新为主，而是更多地在现行财政支付体系内选择和完善相关制度安排，从而保证国有资本经营预算支出按照规定的方式、程序以及渠道进行，保证支出拨付的高效率。
1.按照国库集中支付管理模式进行国有资本经营预算支出拨付。为了降低建立国有资本经营预算制度的成本以及保持政府预算体系的完整，国有资本经营预算的结算渠道应当首选现有财政结算体系，严格遵守相关的申请、审核、支付程序，并把财政部门作为预算执行单位。一步到位的管理方式是直接把国有资本经营预算支出纳入国库管理，充分利用2000年以来财政国库管理制度改革及其配套改革的成果，把国有资本经营预算支出的拨付工作规范在国库单一账户体系内，通过国库单一账户体系，以直接支付和授权支付的方式，将资金支付到商品和劳务供应者或用款单位，即预算单位(包括国资部门)使用资金但见不到资金，保证资金使用的高效率和防止挤占、挪用预算资金行为的发生。如果直接纳入国库单一账户体系有困难，也可将国有资本经营预算收支账户暂时设在财政部为其在商业银行开设的专用账户中。但是基本的拨付程序要参照国库集中支付管理的程序和方式。
2.将防止国有资产流失作为支出管理的重点。从防止国有资产流失的角度出发，国有资本经营预算支出由收入账户到用款单位的拨付，主要应注意以下问题：首先，要减少中间环节和管理成本，由预算执行部门直接拨付到用款单位。其次，要保证资金的定向、定额和及时拨付，特别是防止公共财政资金和国有资本经营预算收入的相互挪用和挤占混淆，保证国有资本经营预算支出的相对独立。再次，要尽量防止预算支出调整的发生。由于国有资本经营预算支出中还涉及到和公共财政预算、社会保障基金预算的平衡问题，不确定因素很多，应尽量避免以增加支出为内容的预算调整，防止和杜绝未经审核和批准的支出。最后，要保证资金拨付的全过程始终置于制度性监督之中，以便于及时发现问题，及时纠正错误。
3.提高国有资本经营预算支出拨付的效率。国有资本经营预算支出中有很重要一部分是国有资本的再投资性支出，这些支出能否及时、定额拨付到用款单位，直接关系到用款单位的项目运作，关系到能否实现预期的资本回报。因此，必须提高国有资本经营预算支出拨付的效率。国有资本经营预算支出拨付是一个包含了协调、拨付、监督和汇总四项职能的预算支出执行过程，必须有相应的专业预算执行单位来完成，其中，协调是指执行单位要搞好和加强与预算收入收缴监督部门、国库和其他有关部门的沟通与协作；拨付是指执行单位根据年度支出预算和季度用款计划，调度和安排资金，不得办理无预算、超预算拨款，不得擅自改变支出用途；监督是指预算资金拨付后必须及时监督检查各单位预算资金的管理情况，指导和监督企业建立健全财务制度；汇总是指按期汇总国有资本经营预算支出拨付的相关数字，报送有关部门，为决算提供基础数据。
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