地方政府预算外收入与财政努力研究，本文主要内容关键词为：地方政府论文,财政论文,收入论文,努力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812.7 文献标识码：A 文章编号：1005-0892(2014)12-0028-08 一、引言及文献研究回顾 在理论研究中，财政努力是指一级政府为了更好地提供公共产品而努力增加预算内收入，如扩充税源、提高税收征管效率、节约征税成本等行为。西方学术界对于财政努力的关注，主要来源于如何解决地区间的财政收入差距问题。如最早研究财政努力问题的Bahl(1971)，就分析了转移支付在促进地方政府间财政能力均等化的同时，也降低了地方政府的税收征管力度，影响了财政努力。[1] 财政分权体制本身，并不能有效地解决地方政府间财政收入差距问题。财政分权理论认为，公共产品存在全国性与地方性的差异，全国性的公共产品只能由中央提供，地方性公共产品应由地方提供。由于地方政府比中央政府在了解本地居民的真实需求上，有着信息与管理的优势，因而地方政府更适合提供地方公共产品，而居民则可以根据偏好自由选择居住地。在分权之后，地方政府在提供公共产品方面必然存在较大差异，尤其在一些基本公共产品如教育、医疗等方面，欠发达地区的供给能力较差，而富裕地区的供给能力较强。因此，财政分权体制几乎毫无例外地必须配以转移支付，以平衡地区间的差距。然而，在多数的分权体制下，地区间的财政差距并没有因为转移支付而大幅缩小或者消失。对于这一问题，学术界共同的认识是地区间财政收入差距的缩小，最终还应该落脚于地方经济的增长，以及提高自身的财政努力之上。 关于财政努力的研究，也集中于转移支付相关问题的讨论上。大多数的国外研究表明，转移支付规模与地方政府的财政努力存在负相关性，但在实证中，负相关的程度没有一致结论。Inman(1988)研究表明，条件转移支付没有给地方政府足够的激励，以促使其增加财政收入，反而促使其更依赖于转移支付。同时，地方政府支出对转移支付收入的弹性远大于对自身财政收入的弹性，这就是所谓的“粘纸效应”。[2]Gramlich(1987)的研究认为，当中央政府的转移支付减少时，地方政府会增加财政努力，以获取更多收入来弥补转移支付减少带来的不足。[3] 乔宝云等(2006)率先研究了我国转移支付对财政努力的影响，结果表明，以税收返还和总量转移支付为主要内容的现行转移支付制度对刺激地方财政努力并不成功，而且富裕地区的财政努力低于贫穷地区。[4]张恒龙和陈宪(2007)进一步探讨了税收返还、财力性转移支付与专项转移支付三种模式对财政努力的影响。结果发现，旨在促进税收增长的税收返还对财政努力呈现正向影响，而后两者则呈现负向影响。[5]刘勇政和赵建梅(2009)也证实了我国现行的转移支付体制抑制了地方财政努力，没有起到财政均等化的作用。[6]李婉(2007)从纵向分权的角度研究了分权与财政努力的关系。实证表明。无论是在财政包干制时还是在分税制改革之后，地方政府的收入留成比例对地方政府的财政努力都产生了显著的正向影响，但这种影响在分税制改革之后明显减弱，转移支付降低了地方的财政努力。[7]需要强调的是，已有的关于财政努力影响因素的研究，全部都是基于预算内收入的分析。实际上，这些研究大多数都是在国外关于转移支付影响财政努力的理论基础上，对我国的情况进行了实证分析。 事实上，即使在分税制改革之后，我国的财政体制与西方的财政体制仍然存在较大区别。在西方的财政体制下，多数的政府收入都置于预算内监督，非税收入占预算收入的比重很低。因此，从西方的视角来看，转移支付是地方政府自身收入以外的主要收入来源，自然也是除自身以外影响其财政努力的主要因素。但我国财政体制处在不断的演变中，非税收入是目前地方政府收入的重要来源。而且，在2010年以前，我国还存在不在预算监督内的预算外收入。 进一步追问，如果转移支付体制进一步改革，那么地方政府的财政努力能否进一步提高呢？如果将研究的视野集中在传统的预算内框架进行探讨，那么很难回答上述问题。但是，如果跳出预算内视角，将地方政府的预算外收入与其财政努力相联系，则可以发现，在经济快速发展之后，预算外收入的增长极大地提高了地方政府的可支配收入。所以，在获取预算外收入更为容易、支出自主权更大的情形下，即使转移支付体制得到大幅改进，地方财政努力程度可能也不会有大幅提高。由于我国财政预算体制的特殊性，很难套用西方财政理论的现有结论，因此，在预算外收入占到部分地区财政总收入一半以上的情况下，单纯讨论预算内各种因素对财政努力的影响将与现实情况严重脱节。 二、预算外收入增长与地方政府财政努力 (一)预算外收入对地方政府财政努力的影响 预算外资金的存在，有其一定的合理性。这也是在国外预算外资金普遍存在的重要原因。然而，我国的问题是预算外资金占全部财政收入的比重长期居高不下。根据李婉(2010)的分析，预算外收入占预算内外收入之和的比重自1983年以后长期维持在30％～40％，个别省份达到60％。[8]从实际情况来看，预算外收入长期成为地方财政收入的重要组成部分。 预算外收入增长如何影响地方政府财政努力，可以从三个方面来分析。 1.预算外收入给予地方政府更大的财政自主权，地方政府更愿意通过获取预算外收入来增加支出规模。分税制改革之后，地方政府的财政自主权很小。从收入上来看，地方政府没有税收的立法权，不能开征新的税种。主体税种增值税、消费税、企业所得税都按照分税制办法进行中央和地方间的分配，其中收入比重最高的增值税，中央占75％，地方占25％。这种分税制体制，直接导致了地方政府可支配税源的匮乏。即使考虑到地方政府在增量部分的税收收入中可能获得更多的留成，但持续获得这种税收收入的增长实际上还是很困难的。从支出上来看，在现行的财政体制下，地方政府的预算内支出受到中央政策以及上级政府的严格约束，也缺乏自主权。预算外收入类似西方财政学中的“自由裁量”(discretionary)收入，这种收入来源隐蔽且分散，支出同样缺乏公开透明。这种特点决定了地方政府有强烈的动机将收入从预算内转移到预算外，或者直接增加预算外收入。如果不改变目前的财政体制，增加地方政府的财政自主权，那么，即使在2011年预算外收入管理办法实施之后，地方政府也仍然会寻求其他的收入来源，地方融资平台的大量出现就是有力的例证。 2.分税制改革的不完善是造成地方财政收支缺口不断扩大，迫使地方政府转而追求预算外收入的增长，从而减少财政努力的另一个原因。1994年的分税制改革实际上是一种变相的“集权”式改革，改革有效地提高了中央在财政总收入中的比重，但逐步扩大了地方的财政收支缺口。地方财政收入占财政总收入的比重，在1993年时达到80％，1994年分税制改革后就迅速下滑到45％，此后这一比例几乎维持不变。反观地方财政支出的比重，1993年时占到68％左右，但分税制改革之后长期维持在75％左右。这说明中央在上收财权的同时，事权的划分却没有太大变化，这是造成地方财政支出缺口的根本原因。正如周飞舟(2006)所言，分税制在集中企业收入的同时，对地方政府有一种驱赶效应，地方政府逐步将财政收入的重点由预算内转移到预算外。[9]这种驱赶的直接后果，就是地方政府预算内财政努力的下降。 3.从政治激励的视角看，地方政府官员更青睐于预算外收入的增长，会将更多的努力放在预算外而非预算内。尽管分税制改革存在缺陷，但是地方政府面临着严重的事权与财权的不对称，地方财力缺乏的现象普遍存在。中央政府在2000年以后不断加大转移支付力度，2009年中央财政转移支付金额达到1994年的43.6倍。然而，转移支付在缓解地方财力匮乏的同时，地方政府倚重于预算外收入的现象并没有有效减少(郭庆旺和贾俊雪，2009)。[10]因此，预算外收入的存在绝不是弥补地方财力不足的替代品。实际上，研究我国地方政府的行为，必须从经济激励和政治激励两条途径展开。在我国政治集权、经济分权的体制下，政治晋升是地方官员更大的激励。周黎安(2007)用锦标赛模型分析了地方政府官员间的政治竞争，认为在我国的干部考核体制下，上级对下级采取的是相对绩效考核，GDP是最主要的衡量指标，各级官员为了在竞争中获得优胜，必须取得比其他官员更快的经济增长。[11]这种考核方式，促使地方政府展开激烈的经济竞争，同时也促使地方政府追求掌握更多的经济资源，想办法突破预算约束。因此，地方政府间普遍追求缺乏预算约束的预算外收入，使得“预算软约束”问题更为突出。 客观上讲，预算外收入的快速增长对弥补地方财力缺口起到了积极作用。但应特别警惕的是，预算外收入对于地方财政努力与创新积极性的遏制。与转移支付相类似，从理论上讲，虽然预算外收入能够补充预算内收入的不足，但在实际操作中，地方政府往往会把预算外收入当做预算内收入的替代品，从而降低培养税源和合理征税的积极性。如果这种财政模式一旦形成，则会形成地方政府的长期路径依赖。 (二)理论模型 本文建立一个简单的理论模型，以说明地方政府的财政努力与预算外收入间的关系。假设地方政府的所有支出E来自于预算内的税收收入T(不考虑转移支付)和预算外收入R(如卖地收入)，如果要实现财政收支平衡，则必然要满足以下关系： E=T+R (1) 假设地方政府的税收收入T是财政努力e的函数，并且存在简单的线性关系T(e)=re，r＞0，e≥0。其中，r表示财政努力与税收收入正相关的系数。为了简化起见，假设财政努力的成本函数为
。 地方政府的效用既包括经济利益，也包括政治利益。但无论何种利益，它们都在一定程度上与支出E相关。因此，假设地方政府的效用为支出的函数，并假设其符合科布一道格拉斯函数形式，其表达式如下：
根据问题的设定，满足一阶最优条件时的政府财政努力程度的表达式为：
因为假设E=T+R，所以，可以求出e对R的偏导数如下：
由于δ-1＜0，其他变量的符号均为正，因此，式(5)的分子小于0，而分母大于0。可见，e对R的一阶偏导数也小于0。式(5)的经济学含义是，预算外财政收入与地方政府的财政努力程度呈负相关关系，即预算外收入的增加会降低地方政府为增加税收而作出的努力。 三、经验检验 (一)模型、变量选择及数据来源 按照财政部有关文件中对预算外资金的定义①，本文中的预算外收入主要包括行政性事业收费、政府性基金收入、乡镇自筹与统筹资金、国有企业和主管部门收入、其他收入。这种从1997年开始执行的定义，使得预算外资金收入不再包括预算内管理的政府性基金(收费)。由于与以前各年的数据不可比，因此，本文的研究时间从1997开始。我国自2011年起全面取消预算外资金，所有政府性收入纳入预算内管理，但2010年之后的《中国财政统计年鉴》不再出现地方政府预算外收入一项。因此，本文样本的终止时间为2010年。②在研究样本省份时，剔除了西藏、新疆两个自治区，并将重庆并入四川，共计28个省、自治区、直辖市。本文中地方财政收支、中央财政收支、转移支付、预算外资金数据来自1998-2011年《中国财政年鉴》，地方GDP、人口数据来自1998-2011年的《中国统计年鉴》。 根据Bahl(1971)提出的关于预期财政收入的定义，本文将财政努力(Effort)定义为各省实际财政收入(Rev)与预期财政收入(Reve)的比值。[1]预期财政收入(Reve)通过下面的计量模型得到：
其中，Rev表示各省预算内本级财政收入；GDP为国内生产总值；Dum表示年度虚拟变量，用来反映GDP以外影响一个地区财政收入的影响因素；V表示均值为0，且方差服从正态分布的误差项。通过式(6)，可以估算出各个系数
(i=0，1，…，15)。然后，根据各省的实际GDP以及年度虚拟变量，就可以反向计算出理论上的预期财政收入(Reve)，进而结合实际财政收入(Rev)求得各省每年的财政努力度。模型(6)的具体回归结果见表1所示。
本文的财政努力度的计量模型为：
模型(7)主要是从整体上检验预算外收入与财政努力之间的关系，在控制其他变量的情况下，
显著为负，则说明预算外收入增长对财政努力产生了负向的激励作用。模型(8)考虑了地区性差异，用以考察不同地区的预算外收入对财政努力的影响。其中，Effort表示财政努力度；Unfis表示预算外财政收入占预算内外收入之和的比重；考虑到已有的研究成果，本文设置了控制变量，其中分权变量Fd借鉴李婉(2010)使用的两个变量，即使用Dcrev表示预算内收入的留成比例(Dcrev=各省扣除了上解后的收入/各省预算内收入)，使用Dcexp表示地方政府财政支出比重(Dcexp=各省预算内支出/全国预算支出)；[8]Trans表示中央对各省的总量转移支付；GDPp表示各省的人均GDP，反映各省的富裕程度；Population是各省的人口总数，这一指标用以反映人口规模对地方财政努力可能的影响。另外，使用Dmue、Dumw两个虚拟变量，以中部地区作为对照组，并与预算外财政收入Unfis构成交叉项，用以反映东、西部地区预算外收入对财政努力的影响；V表示均值为0，且方差服从正态分布的误差项。 (二)实证结果分析 本文采用固定效应面板回归，考虑到式(8)中加入了地区虚拟变量，在回归中同时控制了时间效应。模型(7)和模型(8)的具体回归结果见表2所示。
模型(7)分别使用了不同的分权控制变量进行回归，预算外收入变量(Unfis)的系数都为负，且结果十分显著。这说明，在1997-2010年间，我国预算外收入对地方政府的财政努力产生了显著的负向影响。也就是说，预算外收入占地方财政总收入的比重越高，则地方政府预算内的财政努力程度越低。这与理论预期相一致，说明地方政府面临的财政压力并没有使其在增加预算外收入的同时，扩大预算内的财政努力。另外，在分税制改革之后，预算外财政收入对预算内收入实际上存在一定的替代作用。由于地方政府之间的经济增长竞争，导致基于税收的预算内收入无法满足其财政需求，预算外收入绝不是简单地弥补财政收入的不足，而是给地方政府提供了更多的可以自由支配的资金。 从实证结果上看，控制变量很好地保持了与以往研究(乔宝云等，2006；李婉，2007)的一致性。[4,7]首先，总量转移支付对财政努力的影响显著为负。说明我国的转移支付体制没有起到很好的调动地方政府的积极性和提高财政努力的作用。其次，人均GDP对地方财政努力的影响显著为负。这说明地方经济越发达的地区，地方政府扩充税源等的财政努力越是不足。其背后的逻辑在于，经济发展水平越高、市场越发达的地区，则地方政府越有足够的税源完成税收任务，因而更可能不会倾尽全力去征税。一个明显的例子是，每当经济不景气时，越是欠发达地区越是容易出现征缴过头税、预缴税等现象。最后，反映财政分权的两个控制变量，地方财政留成比例与地方财政支出占全国财政支出的比重都对财政努力的影响显著为正。这说明在分税制改革之后，地方财政面临的支出压力增大，则留成比例越高，地方政府越有增加地方税收收入的积极性，从而提高财政努力度。同样，地方财政支出比重越高，则意味着地方财政承担的支出责任越大，地方政府就越需要提高财政努力度来满足支出需要。 模型(8)使用不同的分权变量，其结果一致。从地区结构上来看，东部地区的预算外收入对于预算内的财政努力产生了显著的负面影响，而西部地区的影响并不显著。可能的解释是，由于东部地区经济发达，导致地方政府的预算外收入更高，更有动力去获取预算外收入，从而直接影响到预算内收入的积极性。而在西部地区，在预算外收入资源相对较少的情况下，政府还无法将更多的努力放在预算外收入上，所以，预算外收入对财政努力的影响并不显著。以预算外收入中的主要部分土地出让金为例，东部地区的土地出让收入远大于中西部地区，2010年全国国有土地出让收入中的三分之二来自东部省份。③在预算外收入更易获得的情况下，东部地区减少预算内的财政努力就成为一种理性的选择。 应当指出的是，转移支付与预算外收入都是地方政府预算内税收收入以外的主要收入来源，地方政府在面临两种收入时的选择具有相似性。从本质上看，地方政府作为理性的经济人，始终在衡量税收收入和非税收入的成本收益。在目前以财政均等化为目的的非条件转移支付制度下，中西部地区获得转移支付的成本更低。因此，地方政府会倾向于用低成本的转移支付替代高成本的税收，从而导致转移支付对中西部地区财政努力的影响为负(刘勇政和赵建梅，2009)。[6]同样情况，东部地区的地方政府获得预算外收入的成本更低，因此，它们会倾向于用预算外收入替代税收收入，从而导致预算外收入对财政努力的影响为负。 四、结论与政策建议 (一)主要结论 地方政府的财政努力关系到地方财政收入的稳定增长，进而会影响地方公共产品的供给。然而，仅从传统的预算内角度研究财政努力仍显不足。研究表明，预算外收入的自主性，非对称的财权上收而事权下放，导致地方收支缺口以及经济增长导向下的官员政治激励，共同造成了地方官员为了获得尽可能多的经济资源，而追求预算外收入扩张的现实，这直接导致了预算内财政努力的下降。利用一个简单的模型，本文说明了预算外收入增长与财政努力之间的负向关系。基于面板数据的实证研究发现，在控制了转移支付、财政支出与收入分权、人均GDP等变量之后，预算外收入比重的增加显著抑制了地方政府预算内的财政努力。从分地区来看，东部地区的预算外收入比重与财政努力的负相关性最为显著，西部地区并不显著。 (二)政策建议 预算外收入的大量存在，不利于提高地方财政努力的积极性。尽管在2010年以后，预算外收支改革全面推进，但以土地出让金为代表的非税收入，作为地方财政重要收入来源的现实并没有改变。转移支付在缩小地方财力差距的同时，也并没有从根本上提高地方财政努力的积极性。缩小地方财力的差距，归根结底还是要提高地方政府的财政努力，而这更多的是需要依赖财政体制的深化改革。 1.中央政府应该推进分税制改革，在将事权下放给地方的同时，加大力度将更多的税收资源与权力转移给地方政府。以前营业税是地方的重要税种，在实行营改增后，地方税收资源进一步枯竭。如果中央能明确赋予地方政府某些主体税种，则可以有效缩小地方政府收支缺口，在真正意义上实现地方的“一级事权，一级财权”。 2.强化对公共服务的考核，促使地方政府真正以地方居民的福利最大化为施政目标。十八大报告中提出，改革地方政府官员的考核体制，明确不以经济增长作为主要考核指标。应该通过新的考核激励机制的实施，引导地方政府间的经济增长竞争转向公共服务的竞争。 3.预算体制改革也应同时推进。目前新的《预算法》已经通过人大审议，应该通过该法的实施，真正推动地方各级政府公开包括非税收入在内的财政收支，加大预算透明度，通过监督机制有效约束地方政府对预算内非税收入的追逐。 收稿日期：2014-06-25 注释： ①1996年7月6日，国务院《关于加强预算外资金管理的决定》对预算外资金进行了界定，即预算外资金是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规，向个人法人和经济组织收取的各种基金、行政事业性收费和罚没收入等而形成的资金统称。 ②改革之后，地方政府的非税收入大幅增加，其主要原因就在于原本属于预算外收入的资金转入非税收入部分。但2011年开始统计的新非税收入与此前的非税收入以及预算外收入，在统计口径上发生了较大变化。而且，原来预算外资金的主要组成部分也不再单独公布(如政府性基金收入)，因此，本文也放弃了利用2010年后非税收入替代预算外收入或者自行加总计算的思路。综上，本文的样本数据截至2010年。但非税收入在2010年之后依然大量存在，而且明显超过此前。这一事实表明，我国地方财政对于传统上属于预算外资金的依赖并没有发生改变。这一财政惯性的存在，使得本文的结论在2010年之后依然有说服力。 ③根据2011年《中国房地产统计年鉴》自行计算而得。
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