就业机制的内涵与中国城市就业机制，本文主要内容关键词为：机制论文,中国论文,内涵论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、就业机制的定义及其理论阐释
从理论经济学的角度上说，就业机制(mechanism of employment)是一个相对模糊的概念，至少还不是一个十分成熟或得到清晰定义的概念。换句话说，目前大多数人在使用“就业机制”这一名称时并不清楚它的实际含义是什么，而只是想借以描述某一对就业现象或就业行为实际发生一定作用和影响的运行体制或内在机理。在极少数涉及就业机制的理论文献中（注：这些文献以中文居多，并且大多是资料性或综述性的文献，因此缺乏理论参照意义。），人们更多地把它理解为一种给定的制度安排或制度环境，而不是实际产生减少或扩大就业容量(capacity of employment)和效力(effectiveness)的运行机体（注：笔者的隐含目标及其相关理论分析恰恰建立在“就业机制是能够实际产生扩大或减少就业容量和就业效力的运行机体”这一理论推断和假设的基础之上，在后面我们还将进行较为深入的讨论和分析。）。因此，为了探究就业机制的内在机理和实际含义，我们需要首先了解“机制”这一通用术语的确切涵义。
(1)“机制”概念的来源与应用。所谓机制，一般被理解为物理学和机械工程学中的机械装置或机械构造，“机制”(mechanism)（注：根据《剑桥国际英语词典》（英文授权版，上海外语教育出版社1997年出版）中的定义，mechanism（机制）is a way of doing something esp.one which is planned or part of a system.即指做某事的一种方式，特别是做被计划或者作为某一体系中的一部分的事物。）一词来源于新拉丁语的mēchanism(us)和晚期拉丁语的mēchanism(a)，它是由古希腊语的mechan(é)（意为机器）+ismus或isma(=ism)（意为结构或装置）而构成，过去主要是用来描述产生自然现象等方面的物理过程或物理学中的机械运动，后来被应用到生理学、心理学、哲学和经济学等多门学科之中，比如生理学中的生理机制和机理、心理学中的心理机制、哲学中的机械论和经济学中的运行机制等专门术语都是来源于同一词汇。
(2)就业机制的初步定义及其内涵。从诸学科领域所给出的定义和基本阐述中，我们了解到“机制”这一通用术语的基本含义包括以下要素：a.具有相互联动或影响的结构部分；b.循一定方式作相对运动；c.随时间发生变化的过程；d.相对运动的性质主要取决于构成部分的数量及其联系或影响方式。
因此，我们可以把就业机制尝试定义为：“由多个结构部分或变量组成、循一定方式对就业行为和就业现象产生相对运动或影响，并随时间发生变化的相互联动过程及其运行机体。就业机制直接作用的结果是就业容量（以一定时期内所能容纳的就业者绝对数量为标志）或就业效力（以一定时期内能够安置特定数量就业者的货币数额为标志）的变化”。
如果我们把就业机制概念以一个最简单的函数关系表示出来，即为下式：
CE=f(M)（就业机制函数式）
其中，CE表示就业容量(capacity of employment)，M表示就业机制(mechanism of employment)。而M本身则是由多个变量组成的总体系统，它由许多个子系统组成，具体组成部分及其内容将在后面提到。
事实上，笔者界定“就业机制”这一理论概念（注：虽然“就业机制”这一词组已经出现在很多文献中，但是迄今为止笔者尚未发现对“就业机制”进行具有经济学理论涵义的明确定义和内容阐释的著述。笔者也曾专门在国际互联网和国际社会科学文献检索系统进行该词组的专项检索，仍未发现有直接对应的确切定义和进一步阐释。）的真正意图是试图探究以下一些使笔者深感困惑和难以回答的问题：假设给定自然资源、适龄劳动力人口、资本、技术、制度背景等关键性要素，不同国家或城市之间的就业容量是否相同？如果不同的话，究竟是什么因素导致二者之间的差距？假定经济增长率不变，一个城市在特定时期内的就业容量主要是由什么来决定的？假定不同的城市规模具有与城市规模相对应的就业量，那么何种规模是最佳规模？换句话说，就是何种城市规模能够产生最佳就业量（即成本最低、就业效益最高、就业人数最多时的就业人口数量）？
迄今为止的就业理论实际上是有关非自愿性失业的理论。它论述的是这种非自愿性失业的定义、性质、原因等，同时也讨论减少或缓解这种失业的经济政策。该理论通常研究的问题有：非自愿性失业是否严重？它在短期和长期中的变化趋势是什么？非自愿性失业是否经济均衡的一个特征？或者它是否一种特殊的非均衡现象？是否确实存在着“自然失业率”或“非加速性通货膨胀”的失业率？是否有可能在失业率与通货膨胀率之间作出某种权衡？如果有可能的话，通过权衡作出抉择的条件是什么？这些条件是否稳定？在何种情况下，能够保证长期的高就业水平和物价水平的稳定性（或非加速性通货膨胀）二者同时并存？
对于一个不发达国家的经济来说，在很低的国民产出水平上达到的总供给与总需求之间的均衡水平使得相当大一部分劳动力成为相对过剩的劳动力（即不能产生为国民经济带来实际经济效益的那部分劳动力），这就形成难以消除的失业问题。在此情况下，政府经常采用积极的（实质上是扩张性的）财政政策与货币政策来扩大有效需求，比如增加公共支出和消费、降低税率、增加货币供给量（主要是增加M(,2)的供给）或缩短货币发行周期、降低利率等方法。
倘若将非就业人口概念引入劳动力供给与劳动力市场的工资决定范畴来加以考察，我们将可以对城市总体劳动力资源作进一步的细分，使我们对可供利用的现实劳动力和潜在劳动力有较为科学的划分方法和比较准确的把握。然后通过对各个城市之间就业机制不同特点的考察和分析，来比较不同规模的城市在就业容量和就业效益方面的差异，由此得出一些具有一般意义的结论。
笔者认为，就业机制作为某一国家或城市一定时期内就业安排的总体运行系统，可以细分为若干个相关的子系统，比如与就业有关的法律和法规的制定与监督执行机制、就业政策制订机制、劳动力市场运行机制、工资报酬或激励机制、劳动者工作努力程度的监测与评估机制；劳动组织及其监督机制、劳资关系协调和仲裁机制、劳动力教育和培训机制、劳动力失业保险机制、劳动力转移和流动机制等。
这些子系统所包含的内容主要有：a.与就业有关的法律和法规效力；b.政府的就业政策效力；c.电子化、动态化、网络化的就业信息来源及其数量与质量；d.社会化就业服务的质量及其可计量的工作成果；e.劳动就业合同及劳资争议的仲裁效率与合理性；f.对劳动者个人及其家庭的时间配置、择业或就业偏好、劳动力供给行为等所做的定量化分析和统计等。
虽然目前这些内容还显得比较抽象或模糊，在技术上也有一定的操作难度，但可以经过科学的评估手段和实际工作的检验，逐步转化为可计量并且具有实际运用价值和意义的数据，从而在就业函数式中表现为多个与就业容量相关的变量。
鉴于笔者对就业机制的探索尚处于初始阶段，有不少探索性的概念和表述还有待于进一步深化和明晰，内在逻辑结构需要进一步调整，有很多较为抽象的概念还有待于采用形式化、规范化和数量化的表达方式。
二、中国城市就业机制的制度背景
中华人民共和国成立伊始，为了解决过去遗留下来的城市失业问题（注：据不完全统计，1949年10月中华人民共和国成立时，中国大陆城镇失业人员约为474.2万人，失业率高达23.6%。），人民政府一方面积极恢复生产、促进就业、多方救济失业人员；另一方面，严格限制辞退职工，把固定用工和统一调配作为民主改革的重要内容。这些带有应急性质的临时措施，在二十世纪50年代前期，对保护广大劳动者利益、稳定社会秩序、恢复和发展国民经济，确实起到过非常积极的作用。
1957年上半年，劳动部提出改变劳动用工“包下来”的政策，实行“统筹兼顾，适当安排”，允许辞退和流动，推行劳动合同制。1958年，刘少奇在中央政治局扩大会议上提出两种教育制度和两种劳动制度的设想，指出“固定工”只能减少，不能增加。然而，由于改革用工制度的政策与工资、保险、福利措施不配套，在实施过程中遇到重重困难，最终被迫停顿。
1958年1月，全国人大常委会第91次会议讨论通过了《中华人民共和国户口登记条例》，该条例规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门录用证明、学校录取证明、或者城市户口登记机关准予迁入证明，并向常住地户口登记机关申请办理迁出手续”。这些政策、法令从就业、粮食、户口等方面对农村劳动力进城进行了严格的限制，使农民即使看到城市预期收益也无法或难以分享，中国城乡的二元经济结构在计划经济时期表现得尤为明显。总体来看，中国在社会主义经济建设中长期推行计划经济体制下的“统包统配”就业制度，历时达40年之久。在此期间，中国基本上不存在一般意义上的劳动力市场，也几乎没有职业介绍机构。直到改革开放之后，随着思想观念的突破，职业介绍才逐步成为就业管理（注：从“就业管理”这一名词本身也可看出：在长达四十多年的历史时期中，就业一直被纳入中国政府的计划管理范围，而不是像西方市场经济国家那样，通过劳动力市场对劳动力资源进行配置和调节。）的主要内容。
1.从计划经济时代的传统就业模式向市场经济就业模式的过渡
改革开放前期（此处主要指1978-1982年的五年中）我国劳动就业制度的主要特征是，传统的计划性制度安排与不断产生和膨胀的劳动力就业市场化需求之间的体制性矛盾引发了中国城镇就业制度的初始性局部变革。在当时社会政治经济体制尚未发生明显变化的情况下，计划经济时代的传统就业模式依然发挥主要作用，但其自身的局限性和弊端与当时城市就业安置需求之间的矛盾冲突日益显著。
由于大批上山下乡知识青年返回城市，等待优先安置就业（注：政府承诺优先安排1972年以前上山下乡的城镇知识青年，在两年内基本解决他们的就业问题，逐步安排他们从事有固定收入的工作。）。加上城镇原来积累的大批待业人员，使得1978年末和1979年初的城镇就业形势十分严峻。1980年8月在北京召开的全国劳动工作会议提出了解决当时十分急迫的就业问题的“三结合”就业方针（即劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合的方针）。同年，中央召开全国劳动就业会议，提出建立劳动服务公司，“担负介绍就业，组织生产、服务，进行职工培训等项任务”。从此开始在部分劳动服务公司中开办了职业介绍所（即以前的劳动介绍所）。但有所不同的是，这一时期的职业介绍，主要是以安置城市待业青年为目的，向企业输送、介绍合格的劳动力。1981年10月，政府又发出《关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干规定》，该“规定”肯定了“三结合”就业方针的政策精神，强调要把解决就业问题和调整所有制结构、产业结构密切结合起来。“三结合”就业方针的实际意义在于它突破了传统计划经济中“统分统配”的就业政策，为转轨时期就业机制的转换奠定了制度性基础。
1984年我国开始在部分国有企业中试行合同制，对于新进企业的员工要求签定为期5年的合同，而国有企业原有职工则不受此限，仍享受计划经济时代“铁饭碗”的固定工作制，造成事实上的差别待遇和劳动力雇佣关系的分割。到了1986年，国有企业新进员工普遍实行了就业合同制。国有企业开始有选择地雇佣自己所需的员工，与此同时，社会保险机构与失业保险也逐步建立起来。合同制职工的比例随着劳动用工制度的缓慢变革逐年增加，到1990年国有企业职工中已经有18%是合同制职工。1987年以后，我国开始建立劳务市场。1988和1989年连续召开了全国劳务市场工作研讨会，提出把巩固、发展职业介绍所作为劳务市场的基础建设。
为了摆脱国有企业大量冗员存在（即经济学文献中经常提到的隐性失业—disguised unemployment）的困境，1988年，国有企业开始试行“优化劳动组合”政策，被“优化”下来的剩余劳动力被纳入单位或社会的劳动力再培训计划，并且动用开始建立的失业基金帮助这部分职工进入其它行业。虽然并未使国有企业职工实际失业，但已经使他们感受到从未有过的“失业”压力。
事实上自八十年代以来，国有企业职工被调整下岗或转移到其它行业的人数逐年增加，1989年已经达到21.9万人，占国有企业职工总数的0.25%；另有20.4万合同工在合同期满时没有续约，占合同工总数的2%。1989年合计有42.3万职工从国有企业分离出去，占国有企业职工总数的0.5%，虽然比例很低，但“坚冰已经打破”，国有企业职工的“铁饭碗”开始被打破。劳动部明确提出了“劳动就业服务”的口号，并把它作为新的历史条件下劳动服务公司的职能和任务。1990年12月，在全国劳动厅局长会议上，第一次把劳动就业服务概括为职业介绍、就业训练、待业保险、生产自救四项主要任务。1992年12月在全国劳动厅局长会议上又进一步提出，把上述四项任务为主要内容的就业服务体系的建设，“作为培育和发展劳务市场和劳动部门职能转变的一项重要任务”。
2.劳动力市场的初步形成与就业市场化导向的确立
从1993年起，劳动部不再下达指令性的职工人数、工资总额和技工学校招生等计划指标。中国开始以劳动力市场作为劳动力资源配置的基础手段，实行积极的劳务市场政策，培育和发展劳务市场，逐步建立“国家宏观调控，城乡协调发展，企业自主用人，个人自主择业，市场调节供求，社会提供服务”的新格局。并且提出就业工作的重点是调整就业结构和政策，广开就业门路，加强就业服务体系建设，建立劳务市场（劳动力市场）运行的良好条件。
九十年代初，部分国有企业实行了提前退休制度（以所谓“病退”为主），退休年龄下放到45岁（女性“病退”可以提前到40岁）。到了1995年，“下岗”现象已经相当普遍。1995年城镇新就业720万人，年末城镇登记失业人数520万人。全国共开办就业训练中心2620个，年培训120多万人，利用社会设施培训300多万人。1995年底全国已建立省、市、县三级社会保险网络。社会保险事业管理机构达4728个，国家确定49个大城市作为整体推进养老保险制度改革试点指导城市。
根据《中华人民共和国宪法》，劳动者享有劳动权利、劳动报酬权利、社会保障和劳动保护权利、休息权利、受教育权利等。劳动者在享受这些权利上应当是人人平等的。然而计划经济时期的劳动就业制度不但在事实上剥夺了农村劳动力进城平等就业的权利，而且在城镇就业者中以所有制形式的划分形成了实际存在的就业歧视和待遇差别。比如实际存在的各种各样的身份界限（工人身份与干部身份、以工代干的“准干部”身份，全民单位或企业与集体单位或企业，固定工与临时工等）实际上阻碍和限制着劳动力的优化配置与效率增进，甚至影响到就业者的社会地位、经济状况和婚姻家庭状况。
改革中国城镇劳动就业制度所面临的又一重大问题是改革计划经济时期的统包统配制度。1990年全国统包统配人员超过200万人，比1980年增长一倍多，而当年全民所有制单位新增职工计划只有180万人。改革中的企业需要大量的技术工人，而统包统配人员绝大部分是干部，除了硬性向企业摊派之外，只好大量向机关事业单位集中。1990年国家机关和事业单位人数达3千多万，比1978年增长了一倍多，比企业职工增长速度高出近一倍。实际生产财富的人不如“吃皇粮”的人增长快，造成各级各地财政支出迅猛增加。同时造成某些部门就业人数的畸形膨胀，引发整个就业体系中工资或劳动力成本的提高。
1993年劳动部开始在全国30个城市进行“再就业工程”的试点。所谓“再就业工程”是劳动部为帮助失业者，特别是长期失业者和企业中难以分流的剩余劳动力尽快再就业而推出的。旨在运用失业保险手段，结合职业介绍、转业训练和生产自救等服务手段，通过职业指导座谈会、转业训练课程、求职面试和工作试用等多种方式，为失业职工提供帮助和服务，提高他们竞争就业和自谋职业的能力。1995年3月劳动部向国务院提交了“关于实施再就业工程的报告”，1995年4月起在全国实施。
三、我国政府有关就业的关键性法律法规条文及其相关标准规范
1995年1月1日开始实施的《中华人民共和国劳动法》在总则第三条中明确规定：“劳动者享有平等就业的选择职业的权利、取得劳动报酬的权利、休息休假的权利、获得劳动安全卫生保护的权利、接受职业技能培训的权利、享受社会保险和福利的权利、提请劳动争议处理的权利以及法律规定的其他劳动权利。劳动者应当完成劳动任务，提高劳动技能，执行劳动安全卫生规程，遵守劳动纪律和职业道德”。在第二章“促进就业”第十二条中规定：“劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰不同而受歧视”。
根据劳动部政策法规司编写的《实用劳动法规全书》，对就业人员的定义为：“从事一定社会劳动并取得劳动报酬或经营收入的劳动者，包括统计期内新从事固定性工作的人员，也包括年末或季末正在从事临时性工作的人员；但不包括在校学生、家务劳动者以及参军、升学者”。待业人员（注：笔者认为这一概念较为模糊，非常容易混淆。目前在我国所谓“待业人员”既可以指新生劳动力（尚未正式就业的初始劳动力），也可以指就业后被辞退的下岗工人或失业人员，这种指代是很不科学的。笔者认为“待业人员”应当特指新生劳动力，而下岗后等待再次就业或已失业而正在等待或寻求就业机会的适龄劳动者都应统称为“失业人员”。）的定义为“符合就业登记办法所规定范围并进行了登记的人员，包括待业青年与其他待业人员两部分”。
改革开放以来，我国政府制定和颁布了多种有关就业、劳动合同、劳动报酬、社会保险、劳动保护、劳动争议等方面的法律法规。此外，各地方政府还制定和颁布了一部分适用于本地区的地方性法规。1994年11月17日劳动部印发“劳部发[1994]458号文”——《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》从法规上确认了农村剩余劳动力流向城市就业的合理性与合法性。
1999年5月出版的《中华人民共和国职业分类大典》对我国社会职业进行了权威性的科学划分与归类，将全部社会职业分为8大类、66个中类、413个小类、1838个细类（专业或职业）。第一大类为国家机关、党群组织、企业／事业单位负责人；第二大类为专业技术人员；第三大类为办事人员及有关人员；第四大类为商业服务业人员；第五大类为农林牧渔水利业生产人员；第六大类为生产、运输设备操作人员及有关人员；第七大类为军人；第八大类为不便分类的其他从业人员。
中华人民共和国成立后的五十年中，中国的职业结构发生了较大的变化，职业门类和劳动服务的种类与层次日益增多。随着社会生产力的发展和人们消费观念的变化，有些职业逐渐消亡或衰败，有些职业得以产生并得到迅速的发展。比较明显的趋向是，以脑力劳动为主要特征的职业及其就业者在整个经济中所占的比重越来越大，这就更加促使人们注重人力资源开发和人力资本的投入。
但是，以人口总量和经济发展的速率而论，我国的职业（或新的就业岗位）创造速度相当缓慢，职业种类数量相当有限，我国的职业分类和职业统计工作比较落后。笔者认为，关键性原因在于计划经济条件下的职业供给惯性和就业环境的滞后，严重束缚了人们的创业冲动和创新意识。特别是在不同所有制方面实际存在的差别待遇和歧视，使得私营经济单位的创业举步维艰。虽然从总体上看，私营经济已经有了相当迅速的发展，但是在产值增长的同时，私营经济的职业种类并未有显著的增加。从长远观点来看，这种增长主要是基于传统职业类型的数量扩张，并未实际带动可持续的就业潜力增长。
1992年以来，我国95%以上新就业机会的增长来自于非公有制经济的发展。1998年，私营及个体企业雇佣人数已增长到7824万人，年增长率为12.1%；城市私营部门雇佣员工增长到973万人，年增长率为28.2%；城市个体企业人数达2259万人，年增长率为9.8%。应当实行灵活多样的就业方式。广泛推行临时工、小时工、季节工和弹性工作制，组织下岗职工从事社区服务、以工代赈、清扫和维护环境、协助疏通交通拥挤、开展植树种草等绿化工作。
然而，我们应当看到：一定时期内特定城市中的就业机会和就业容量是相当有限的，为了满足新增劳动力，特别是新生劳动力（即等待初次就业的城市待业人口）的就业需求，我们必须始终以科技进步和社会文明总体水平的提高为推动力，不断进行就业创新，创造新的就业机会和就业岗位。