中国农村基层民主政治建设的创举——关于村民代表会议制度的思考，本文主要内容关键词为：创举论文,中国论文,村民论文,农村基层论文,代表会议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
村民代表会议制度是在贯彻实行村委员会组织法的过程中，农村基层干部和农民群众的创举。几年来的实践证明，村民代表会议制度是村民自治和基层民主政治的有效形式，是农村政治体制的又一次重要的改革，是解决农村诸多矛盾的治本之策。它的推行对农村的稳定和发展，以及两个文明建设都有着极其重大的意义。
一、农村管理体制改革后出现的新创造
改革开放以来，我国农村管理体制发生了重大变化。人民公社撤消后，成立了乡镇基层政权组织和村民委员会自治组织。在实行村委会组织法过程中，遇到了一些新情况，村民会议难以召开，村民自治的一些措施难以通过村民会议的形式得到落实，村民参政议政的积极性难以充分发挥。那些较大的村，不用说村民会议不便召集，即使召开后也不便于讨论和决议。全国大多数的村依法选举产生了村民委员会，但是起初的村委会缺乏村民制约的形式，仍然避免不了体制改革前那种“少数干部说了算，群众照着办”的弊端，个别干部决策失误的事情时有发生。另一方面，村民在改革后涣发出来的民主意识，难以发挥作用。由于某些村干部的不民主、不公平，甚至以权谋私，又得不到村民有效的监督制约，因而干群矛盾趋于激化，以至影响农村的稳定、改革和发展。于是，村民代表会议制度这种新的村民自治形式，便在农村中先后出现了。
对于村民代表会议这种新的自治形式，是否可取？有没有存在的必要？开始初建时是有争议的。由于人们认识问题的角度不同，看问题的方法各异，对其肯定者有之，否定者有之；有褒有贬，莫衷一是。它反映了村委会组织法律上未明确承认与现实中的普遍存在并推行的矛盾。1989年在北京召开了全国农村基层政权建设理论研讨会，一种意见认为应肯定村民代表会议制度：“应在宪法和法律规定的范围内，结合农村实际，采取切实可行的形式，即建立村民代表会议制度，来保证村民行使当家作主、直接参加民主管理的权利。”〔1〕村委会组织法“应在条文中列上村民代表会议，并对村民代表会议的组织、职责和要求作出规定。”〔2〕另一种意见认为村民代表会议制度不符合直接民主的原则，影响村民会议这一村民行使民主权利之根本形式的确立，所以“村民代表会议制度的设立，从长远来看，很不利于直接民主原则的贯彻，因而是不可取的。”〔3〕对一种新生事物有不同的认识， 也是正常的现象，因为当时村民代表会议制度还没有普遍的实践来证实其可行性。随着时间的推移，人们在实践中认识到，村民会议这种形式由于脱离了农村的实际，多数村实行不通。而实行村民代表会议制度的村，在民主选举、决策、管理、监督和自我管理、教育、服务等方面取得了显著成效。
（一）解决了农村一些难点、热点问题，促进了农村各项工作的开展。过去征购提留、宅基地发放、计划生育等工作遗留问题较多，难度很大，俗称“三大难”。现在这些问题都由村民代表会议讨论决定，村民代表和村委会干部一起工作，相信和依靠群众，遇事同群众商量，充分发扬民主，走群众路线，大家齐心协力去做，碰到“钉子户”，村民代表联合攻“关”，从而使那些棘手的问题，得到较好的解决。
（二）调动了村民当家作主的积极性和主动性，增强了村民的民主意识和责任感。村民强烈的民主要求，通过村民代表会议得到实现，增强了参与村务管理的积极性。过去村里的事情往往是少数干部独断专行，造成许多决策时常失误，村民缺乏当家作主的感受，影响了积极性的发挥，使许多工作难以开展。村民代表会议成立后，大家的事情大家讨论，大家决定大家去办，推动了工作的顺利开展。村民代表会议保证了决策的正确、有效执行，过去即使决策正确，因为没有经过村民的讨论，得不到村民的理解和支持，执行起来也比较困难。村民代表会议建立后，对村中重大决策，代表们在充分征求群众意见的基础上，反复讨论，最后决定，不仅使决策民主化和科学化，而且群众参与了决策的制订，执行起来也较顺利。
（三）改善了农村干群关系，促进了农村社会的稳定。村民代表会议制度，把干部置于代表和群众的监督之下，既支持了干部，又约束了干部，干部既对上负责，又对下负责，增强了干部的服务意识和廉政意识。群众比较关心的是村里的财务开支情况，不少村规定，财务上超过一定数额的开支，要经过村民代表会议批准。这一规定制止了村干部使用集体款大手大脚的现象，促进了廉政建设，使过去干部的吃喝风、送礼风得到有效的遏制，进而促进了干群之间由过去的互不理解、互不信任，变为相互理解、相互信任。村民代表会议进行了移风易俗的改革，制定了村规民约，普遍加强了民调治保组织，不仅有效地刹住了婚丧嫁娶大操大办之风，而且及时调解了许多民间纠纷，并用村规民约的规范村民行为，使农村社会秩序稳定，刑事治安案件明显减少。
（四）促进了农村社会化服务体系的建立，发展了集体经济，壮大了集体实力。村民代表会议建立后，群众自己的事按照民主集中制原则，都由群众自己决定，使村民的意志得到体现，农村急需的社会化服务得到了很大发展。农村生产生活中的灌溉、用电、农药、大中型农具的购置都经过村民代表会议讨论决定，建立和健全了农业服务公司，完善了社会化服务体系，促进了农村经济的发展。村里的重大经营项目实行公议公决，村办集体企业的经营活动置于村民代表会议的监督之下，减少了决策失误。村民代表会议有权否决不合理的经营项目，从而避免了集体经济的损失，壮大了集体经济实力。美国教授欧博文博士在其《中国村委会组织法的贯彻执行》一文中，对村民代表会议的作用也给予了充分肯定，他认为：“在示范村中，村民代表会议在实现组织法的两个目标上起了带头作用。”
二、村民代表会议性质的论析
村民代表会议性质的确定，是涉及村民代表会议这一制度地位的关键，同时影响着其作用的发挥。村民代表会议是在村党支部领导下，在宪法和法律范围内实行自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织。这一方面的性质是共识的，几乎没有什么不同意见。但是，对村民代表会议是咨询机构，还是权力机构，在认识的起初阶段是存在分歧的。
一种意见为“咨询机构说”。这种意见认为：“可考虑恰当地确定村民代表会议的性质，不将其定为权力机关，而定为咨询机构。 ”〔4〕咨询机构也称为议事机构，有的认为村民代表会议的性质“是实行村民自治的议事机构。”〔5〕如果村民代表会议是个参谋咨询机构， 村民只有建议权，没有决策权，对村干部缺乏权威的约束性，那么，法律赋予村民当家作主的权利，并未真正交给群众。其结果：说不说是代表的权力，办不办是干部的权力，说和做脱节。尽管议事机构也有一定的作用。但是，村民只提意见不作主，村民自治和民主政治的问题也不可能从根本上解决。
第二种意见为“权利机构和议事机构说”。这种意见是将村民代表会议的性质定为“是实行自治的权利机构和议事机构；村民委员会则是村民代表会议的执行机构和工作机构。”〔6〕实际上， 村民代表会议在对村务实行公决前，必然要对所公决的内容征求意见，公开讨论村务并做出决策。实质上村民代表会议在决策的过程中就包含着议事，先有议事，后有决策。
第三种意见为“权力机构说”。这种意见认为：“村民代表会议是村民决策村中事务的权力机关，是村民民主决策的组织形式。”〔7〕“权力机关”，也就是“权力机构”。这种观点，逐渐被大多数人所赞同和肯定，有的从不同角度进行了描述：“在不便召开村民会议的情况下，村民代表会议就成为村民自治的权力机关，是村民实行自治的主要途径和形式。”〔8〕将村民代表会议确定为权力机构， 突出体现了村民代表会议的地位和作用。民主决策重大事项是村民代表会议的基本内容和职能，它保证村民当家作主的权力得以实现。村民代表会议是本村的决策机构，具有代表性和权威性，在村级组织中处于主导地位。参与村务大事的决策和管理，为农村经济建设的决策民主化、科学化奠定了坚实的基础。
为了确保村民代表会议的决策权力，河北省赵县依据村委会组织法和河北省村委会组织条例等法律法规，在《村民代表会议规则》中赋予村民代表会议五项权力：村内重大问题的决策权；村务工作的监督权；村委会成员的撤换补选权；村委会错误决定的否决权；村规民约的制定修改权。村民代表会议形成决议后，由村民委员会执行，村民代表监督，个人无权擅自更改决定。确实需要修改时，须待再次召开村民代表会议决定通过。这充分体现了村民代表会议的民主性和权威性。
村民代表会议的成立，大多是从村民议事会发展起来的。从河北的情况看，正定县南楼村1984年新选举的村委会，邀请村中老干部、老党员、老农民组织“智囊团”，帮助出主意，效果很好。后来他们将指定“三老”，改为村民选举代表，形成村民代表会议制度。辛集市彭六佐村1983年建立了“党员议事会”和“村民代表议事会”两项制度，本着“体现民主、尊重民意”的精神，议定村里大事。赵县杨家郭乡高庄村1986年建立了“村民议事会”，由群众推选出11名代表参政议政，改进了村委会的工作。但是，村民议事会只起参谋作用，无权决定全村重大事项，对村干部无监督职能，村民参政议政的积极性不高。于是，后来他们把村民议事会变成一个代表性强、职能健全并能及时发挥作用的村级权力机构——村民代表会议，通过试点并取得经验后在全县推广。浙江省丽水市富岭乡在1989年推开村民代表议事会制度，村民代表议事会既是决策了制订者，也是决策的执行者，从而使村委会在工作中提高了办事透明度，使村委会干部处于群众的有效监督之中。〔9〕河北省高邑县仓房村在1979年建立了“社员代表会”，他们按原5 个生产队每队选出5名代表，组成25名社员代表会， 来行使过去“生产队长会议”的职能。1983年更名为“村民代表会”，1987年推广到全县村庄。1988年县人大常委会通过了《关于进一步加强完善村民代表会制度的决定》，规定“村民代表会是决定全村大事的权力机构。”〔10〕
现已建立的村民表会议制度，也有其历史的渊源和基础，其性质相互比较，更易显出其特征。新民主主义革命时期存在的“农民协会”组织，毛泽东在《湖南农民运动考察报告》中给予高度赞扬：“地主权力既倒，农会便成了唯一的权力机关，真正办到了人们所谓‘一切权力归农会’。连两公婆吵架的小事，也要到农民协会去解决。”农民在农会说得到，做得到，真正成为行使自己权力的组织。建国初期，我国农村曾普遍实行村人民代表会制度，河北省人民政府1950年2月25 日颁布的《村人民代表会暂行组织通则》规定，村人代会是村级政权机关（闭会期间村政府是政权机关）。政务院1950年12月8日第62 次政务会议通过的《乡（行政村）人民政府组织通则》规定：乡、行政村行使政权的机关为人代会和人民政府。人代会的职权和行政村人代会的代表名额，都与现实的村民代表会议十分相似。因此，如果将现实的村民代表会议制度说成是农民的创造，那么更确切地说，应该是在继承村人民代表会发展基础上的创造。有一种意见认为村民代表会议制度不是创造，而是一种恢复。实质上不能简单地看成是一种恢复，这不仅体现在两者客观条件的不同以及主观素质的差异，而且在性质和内容上也不尽相同。村民代表会议制度是由村民选举代表组成的权力机关，代表村民行使民主权力的政治制度，是村民参与村务管理的有效组织形式。村民通过村民代表会议这种形式，行使村民的选举权、决策权、管理权和监督权，是村民依法进行自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织。
三、赵县村民代表会议制度的创造实践
河北省赵县县委、县人大常委会联合调查农村管理体制改革后出现的新情况、新问题，依据“一法一例”的有关规定，结合本县实际，在全体村民民主选举村委会的基础上，从1990年起在全县推行了村民代表会议制度。赵县几年中村民代表会议制度的创造性实践，引起了国内外的专家、学者和实际工作者的极大兴趣，也引起了有关领导部门的高度重视，很值得我们对其进行认真回顾与思考。
第一，村民代表会议制度是改变后进村面貌的推动力。改革开放后总得看，农村发生了巨大变化，这是有目共睹的。但是，仍有一些村改变不大，面貌依旧，社会经济发展缓慢。尤其对那些干群关系长期处于紧张的村，怎样改善关系？对那些集体经济始终薄弱的村，怎样改变面貌？一些干部是曾存有疑虑的。我国实行村民自治后，民主选举成立了村委会，但村民自治不单纯是村委会自治。在一些村，少数几个村委会干部面对农村中诸多难题，仍无回天之力。村务的管理，如果仅是少数人的参与，也不能算是广大村民的民主。北王村是七年换了六任村支书的老大难村，在建立村民代表会议前，干部公款吃喝每年超万元，村中家族和派性矛盾严重，偷盗集体财产时有发生，集体经济不但没有发展，还欠了外债。自1990年建立村民代表会议制度以后，充分调动了村民参政议政和当家作主的积极性，一改后进村为先进村，很快跨入了全县文明村、先进村的行列。实践证明，村民代表会议制度，确实是实现村民自治的好形式。一般地说，集体经济壮大、商品经济发展的村，村民的参政意识和民主意识较强，反之较弱。但是从赵县实行村民代表会议制度后的经验看，越是难村、乱村，村民代表会议建得越快，作用越大；即使集体经济薄弱，商品经济不发达的村，村民的参政意识和民主意识反而很强烈。这说明，任何事物的发展不是绝对的，是有条件的。
第二，农村工作困难只是现象，政治上不民主才是实质。这是赵县上下各级领导的共识，有极深刻的道理。而我们有少数干部对此道理熟视无睹，不为重视，从而很长时期难以改变干群关系紧张的局面。现在有一种偏见，认为农民素质低，我国国情不适宜搞基层民主政治，农民不适宜搞村民自治。历史和现实的实践都证明，民主空气越浓，群众热情就越高，胜利就越有把握。革命时期解放区的人民进行“豆选”式的民主选举，不是很好的证明吗？赵县村民代表会议制度的实践说明，在村民强烈参政议政愿望的民主意识问题上，主导方面却是领导落后于群众。有些领导对村民强烈要求民主选举村民代表，强烈要求清理本村财务、严查以权谋私的问题，迟迟下不了决心，表面上看是怕影响村干部情绪，怕搞乱了村，实质上是认为农民素质低，不相信群众的能力。实践证明，农村有条件实行自治，完全可以自治；现在不是要不要实行自治，是要找到一种好形式，更好地实现自治。赵县经验证明，村民代表会议制度，就是实现农村基层民主政治建设，搞好村民自治的有效形式，它使村民自治真正落到了实处。村民代表会议制度反对的只是借口农民素质低而不敢相信依靠群众，并不否定村民代表会议制度中始终不移地抓好农民素质的提高，而且要通过培训和实践达到提高农民素质的目的。
第三，村民代表会议制度内容的基本环节。村民代表会议制度的核心是村民当家作主，内容的基本环节是“四个民主”而不是“一个民主”。赵县村民代表会议制度，把民主选举、民主决策、民主管理、民主监督“四个民主”作为基本环节，而不仅是民主决策的“一个民主”来实行的。一是民主选举：设选区若干（多同村民小组为一选区），由符合选民条件的全体选民选出村民代表，由村民代表选出村委会成员和村民代表会议成员，前者为直接选举，后者为间接选举。村民代表会议主席多由村党支部副书记兼任，村民代表会议由主席、副主席召集并主持。为了避免村委会干部自己监督自己的弊端，村委会成员不担任村民代表会议任何职务。二是民主决策：决策重大事项，可由党支部或村委会提交，也可由十名代表联名提交。民主决策内容以经济决策为主，也有其他内容，如教育问题的决策等。村民代表会议决策后，只要不违背党的方针、政策和国家的法律、法规，就不允许随意改变，党支部要坚决支持，村委会认真执行，村民代表进行监督。三是民主管理：建立村务、财务公开制度，财务管理是关键，也是热点。制定各项管理制度，使民主管理规范化、科学化。尤为重要的是制定修改村规民约，或村民自治章程，做到民主管理公开、公平、公道，有章可依。四是民主监督：村民代表会议通过审议村委会工作报告，对村委会成员进行民主评议，对多数村民不信任的干部进行罢免或撤换。村民代表会议有罢免权，是防止村民代表会议流于形式的重要保障，是实行监督作用的有效措施。赵县村民代表会议不仅要监督村委会工作，而且还可以监督村党支部的工作。村民代表会议要接受党的领导，它与村党支部的关系是领导与被领导的关系。但村民代表可以向党支部提出自己对村中重大问题的建议，对党内的不正之风提出批评意见，这有利于党支部纠正自己的错误。当然村民代表会议的监督不是与党组织唱对台戏，目的不是脱离党的领导，而是为了改善和加强党的领导。正如党章规定党的领导人的活动处于党和人民的监督之下，毛泽东强调人民政府需要人民监督那样，善意的批评监督是有益无害的，也是我党全心全意为人民服务宗旨的体现。
第四，农村基层民主政治建设及民主管理的运行机制。赵县农村基层民主政治建设走出了一条新路，并在实践中创造出村级民主管理的运行机制，即党支部、村委会或十名以上村民代表提出议案——村民代表会议决策——村委会执行——村民代表监督。这一运行机制中的代表有其广泛性，不仅由各选区推选出代表，代表着各选区村民的利益，而且有县、乡人大代表为当然代表，妇女代表也有一定比例，党员有一定人数，还有不同意见的人也可当选代表，同样有其发言权。这样便于集中多数人的正确意见，避免决策的失误。这一运行机制中有直接选举与间接选举，有直接民主与间接民主。需要采用哪种形式，应从实际出发，做到实事求是。如在目前村级完全取消间接选举、间接民主的形式，不一定是适宜的，也不符合一些村的实际，有的用间接民主形式可以达到直接民主达不到的目的。在这一运行机制中，赵县领导不把眼睛仅仅盯在少数几个村干部身上，而是重视广大群众的作用，调动群众参政议政的积极性，使基层工作具有生机和活力，这是克服干部官僚主义、主观主义，以及腐败作风等顽症的有效办法。
赵县广大干部和群众对村民代表会议制度，给予极高的评价。认为“村民代表会议制度是党的利益和人民利益相一致的结合点，是体现党的全心全意为人民服务宗旨和人民当家作主国家性质的结合点，是坚持党的民主集中制原则和党的群众路线的结合点，是坚持党管干部原则和人民选择和监督公仆的结合点，是坚持党的领导和坚持村民自治原则的结合点，也是农村第二步改革的切入点。”“村民代表会议制度，是解决农村诸多矛盾和问题的治本之策，是农村继实行的家庭联产承包责任制为主要内容的经济体制改革后的政治体制改革，是进一步调动农民积极性，解放和发展农村生产力，巩固农村政权，保持长治久安的第二次重大改革。”〔10〕
村民代表会议制度这一村民自治的好形式，经过山东、辽宁、福建、河北等省、区、市的实践，取得了可贵的经验。示范村由点到面发展较快，仅福建省已有96%的村委会建立了村民代表会议制度。〔12〕各地人大常委会还制订了关于村民代表会议制度的法规。现在全国统一规范村民代表会议制度的条件已具备，应将村民代表会议的组成、性质、地位、人数、任期、权利、任务等项内容有一个明确的规定，并通过法律确定下来，这是一件有利当代，有功后人的大事情。
注释：
〔1〕崔维连：“村民代表会议制度刍议”， 《实践与思考》1989年12月，辽宁大学出版社，第185页。
〔2〕周莲华：“应肯定村民代表会议”，同上书，第191页。
〔3〕惠铭纹、张魁中：《浅议村民代表会议》，同上书，第198页。
〔4〕张国钧：“一种值得注意的农民自治形式”， 载《社会科学论坛》，1990年第1期。
〔5〕张定伟：“村民代表会议的若干思考”，《实践与思考》， 1992年3月，中国社会出版社，第245页。
〔6〕见崔维连文，第186页。
〔7〕李学举：“村民自治三年实践的思考”， 《实践与思考》1992年3月，中国社会出版社，第8页。
〔8〕雷振扬、唐鸣：《中国乡镇政权建设与社会发展》，1994 年3月，中国地质大学出版社，第187页。
〔9〕张月发等主编：《农村基层政权建设研究》，1991年3月，杭州大学出版社，第211页。
〔10〕杨爱民：《村级政治的改革与发展》，1993年4月，天马图书有限公司出版，第118页。
〔11〕李怀竹：《决策的实践与思考》1993年8月， 中国社会出版社，第32页。
〔12〕张孝敢、林跃强：“探索民主之路投身民主实践”，《乡镇论坛》1994年第1期第11页。