公共行政道德化：一个时代的课题——评张康之教授的新书《寻找公共行政的伦理视角》，本文主要内容关键词为：行政论文,伦理论文,视角论文,新书论文,课题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在我国，公共行政学的研究只有十多年的历史，对于一个学科的发展来说，这个时间跨度是极其短暂的。但是，这个学科所取得的成就是不能用时间的长短来衡量的，它在短短的十多年的时间里，已经迈出了巨大的一步。中国的行政学学科成长如此之快，已经从一个“婴儿”走向成熟。中国公共行政学从恢复重建到发展，再到创见性地把握中国当代公共行政以及世界性的主题，是一个飞速进步的过程，在短短十多年的时间里，我们从学习和模仿西方的行政学到独立地进行科学研究，说明了中国的公共行政学也是与时俱进的科学，特别是在读了张康之教授的新作《寻找公共行政的伦理视角》（中国人民大学出版社2002年8月出版，以下简称《视角》）之后，我们深深地感受到，中国人已经有了属于自己的“公共行政学”，因为这本书所寻找到了的正是中国特色的公共行政学的坐标。
行政学作为一门科学，同一切科学一样，有着东西方互通的地方，在科学和技术的层面上，西方公共行政学研究的一切积极成果都应当无条件地加以借鉴。但是，行政学又是一门非常特殊的社会科学，它有着一些不可通约的因素，对这些因素的研究和考察，不仅需要从特定的社会出发，而且要站在时代的浪尖上。《视角》就是这样一本书，它对公共行政发展的历史和理论作出了纵横交融的分析和考察，着力去发现民族的和时代的主题，试图从一个全新的理论视角出发去重建公共行政学。在全球化时代，民族的也就是世界的。因此，这本书提出的观点，所取得的理论成就，可能就不仅仅是属于中国的了，而是属于世界的，可以看作是中国学者为世界公共行政学研究作出的一点贡献。我们这样说，可能有些夸大这本书所取得的成就，但是，这种夸大可能是必要的，因为我们希望这本书能够引起大家的注意，先去读它，然后再“点头”或“摇头”。
《视角》不是一部宏篇巨制，它的规模约三十余万字，分上下两篇。上篇回顾了20世纪公共行政理论发展的历史，并对这些理论以及在这些理论指导下的实践进行了深刻的剖析。下篇主要在上篇反思的基础上，提出了公共行政道德化的制度方案，即提出了服务行政新模式的构想。这是对未来行政发展作出的学术理论畅想。
一、上篇的反思
从20世纪公共行政理论发展的历史看，大致可以归结为三类思想倾向。一是以威尔逊、韦伯等人为代表的主流行政学，它是以政治——行政二分原则为前提，以现代官僚制理论为主导的行政管理学派，强调公共行政管理的科学化、技术化，探讨公共行政运行的机制建设。这一理论学派由于回避公共行政的价值考量而变得工具化和实用化，并且随着现代社会科技经济的不断发展而暴露出了诸多缺陷和弊端，并日益走向末路。二是以韦伯、哈贝马斯等人为代表的围绕政府的政治合法性建设问题而展开的理论思考，这样一条追求政治合法性的思路，将政府的公共政策以及行政行为引向了权谋化的方向。三是60年代以来，以布坎南为代表的公共选择理论的出现，将经济学中“经济人”的假设推广应用到了政治的和公共行政领域，主张政府以及整个公共领域，都按照市场经济的模式来加以改造。比如把成本——收益分析引进政府工作的评价体系，在政府机构内部建立竞争机制等等。这一理论试图克服现代官僚制理论的弊端，并超越之。但是，毕竟公共领域与私人领域存在着质的不同，公共领域的职能在于保障社会公正，“公共人”的使命在于保障社会正义；公共人首先是社会人，他既有“经济人”的一面，也有“道德人”的一面，好的理论应该重在激活公共人身上潜在的善质，而不是强化其自利性的一面。在“公共选择”理论指导下的“重塑政府”改革，仍然是价值缺位的改革，结果必定是要失败的。作者认为，以上三条思路都不可取。公共行政理论发展的惟一一条正确的思路是将价值理念引入政府及其公共行政中，走公共行政道德化的路子。
二、下篇的畅想
公共行政的道德化是当代公共行政研究中一个极其重要的问题，也是行政改革和构建新型公共行政模式的一个重要突破口。在下篇中，作者着力构建了公共行政道德化的理论框架。这一理论框架大致可以概括为以下五点。
（一）公共行政道德化的两个基本向度。一是制度和体制层面的道德化，即在制度安排上有着道德化的合理规范，包含着道德实现的保障机制，同时已经确立的机制又有利于道德因素的生成和成长，能够对行政人员道德修养的提高有着激励作用。二是行政人员个体层面的道德化，即要求行政人员以道德主体的面目出现，在他的行政行为中从道德的原则出发，贯穿着道德精神，时时处处坚持道德的价值取向，公正地处理行政人员与政府的关系、与同事的关系和与公众的关系。这两个层面的道德化是相互联系、相互贯通和相互作用的，共同推动着公共行政道德化实践的发展。在张康之教授看来，没有制度的道德化，行政人员个体的道德是不稳定的，但如果没有行政人员的道德化，那么制度道德就会因失去微观层次上的坚实基础而成为空洞的教条。
（二）道德化的公共行政特别强调自身所承担的道德责任。当前，我们所处的是一个由交换关系占主导地位的社会，这个社会中的正义也就是交换正义，交换的正义是以一切交换主体的平等和自由为基本内容的。近代以来，平等和自由是人们长期追求的目标，但由于长期以来人们仅仅把它当成一种政治学上的追求，失去了伦理价值的内容，并且日益走上歧途。在张康之教授看来，自启蒙思想家以降所强调的平等和自由不仅仅是一个政治问题，更主要的是一个伦理问题，只有对平等和自由作出伦理学的理解，才能在与政治学理解的综合统一中实现真正的平等和自由。长期以来，公共行政由于没有获得对平等和自由的伦理学理解，所以它并没有在其政治职能和经济职能之外找到其道德责任。公共行政若要保证其公共性的话，仅在政治和经济职能的实现中是不可能做到的，只有同时承担起道德责任，才能保证自己是真正公正的行政。而在公共行政所有的道德责任中，维护和提供交换正义又是它的基本内容。所以说，当前健全公共行政的正确道路是要实现公共行政对平等和自由的道德自觉，促进公共行政道德化，以保证它在维护和提供社会正义的过程中担负其道德责任。
（三）道德化的公共行政分析框架为未来的服务型公共行政模式提供了理论依据。张康之教授认为，迄今为止，人类发明了两种基本的行政模式，即统治行政模式和管理行政模式。统治型的行政模式与传统社会相对应，它附属于阶级统治，具有显著的强制性特征。近代以来，随着资产阶级产业革命的完成，传统的统治型行政逐渐被管理型行政模式所取代。这种模式趋向于采用民主和参与等方式，因而具有更多的公共性，它追求的是行政管理相对于政治统治的独立性，把传统的凌驾于社会之上的管理模式转化为深入到社会之中的和渗透到社会生活一切领域的无所不在的相容性管理模式。马克斯·韦伯的理性官僚制是这种管理模式的集中体现。今天，随着信息时代的到来，管理型行政与经济社会发展的要求相比暴露出诸多的缺陷和不足，对环境的适应能力越来越低，需要一种新的行政模式加以替代。这种新的行政模式将使政府走出对秩序的终级追求，让政府活动和政府工作人员的行为成为政府的存在目标，这种活动和行为在性质上是服务的，是以道德化为特征和以服务为内容的，这就是我们所期冀的服务型行政。与统治型行政的单一统治的目标指向不同，服务型行政承载着诸多的社会伦理价值内容，是以人为本位的新型行政，其目标和宗旨的实现需要比较深厚的道德基础和有力的道德支撑。道德化公共行政的分析框架，可以为服务型行政的研究奠定理论基础。
（四）公共行政道德化的分析框架，具有两个比较明显的优势。第一，它可以为从根本上提升政府能力指出正确的道路。应当说，当机构精简、职能转变和权力结构调整为政府能力的提升提供了基本框架之后，政府能力在何种程度上才能得以进一步的提升，就取决于行政道德。行政道德可以实现对行政关系的充分整合，消除行政关系中的各种各样的冲突和不和谐因素，促成统一和谐的行政关系，使整个行政体系成为具有充满活力的对一切社会要求都能作出及时反映的有机整体。这样以来，政府能力也就会达到最佳状态。第二，它能够为社会秩序的供给指出合理的方式。政府存在的要义首先在于社会秩序的供给。从历史的纵向视角来看，政府的社会秩序供给大致有三条途径，即专制集权型、法律制度化和伦理道德化的途径。专制集权的秩序供给所获得的是封闭僵化了的秩序，而在这种秩序下，社会的活力受到压制，社会的发展趋于停滞。法律制度化的社会秩序供给所获得的是一种形式化的秩序，这种形式化的秩序由于具有科学技术化的可操作性，有着社会矛盾和冲突程序化的解决机制，有着社会压力的舒缓机制和社会动荡的减压防震机制，因而成了人们较为推崇的社会秩序供给途径。但是，法律制度化的社会秩序供给由于过分注重形式化和程式化而大大降低了政府在社会整合中的实质作用。在这种程式化的背后，行政人员在具体的应用权力的过程中，除了按照制度的要求而执行权力的功能外，也在权力应用中表现出了严重的官僚主义，甚至对法律制度阳奉阴违，用权力谋取个人私利，这样一来，权力的滥用和腐败反过来成为破坏社会秩序的潜在因素。所以，政府社会秩序供给的理想形式是在法律制度的框架下实现伦理道德化的供给。如果政府能够真正成为社会公平和正义实现的主体，就必然会带动整个社会道德水平的大幅度提升，就会实现社会的道德整合，并获得稳定的社会秩序。
（五）公共行政道德化的分析框架能够为当前中国的行政改革提出正确的方向。按照这一框架，中国行政体制改革与发展应当走“以德治国”的道路，这也是对中华民族优秀德治传统的回归与超越。一是在中国传统文化中包含着一个值得注意的伦理假设，那就是“人皆可以为圣人”，即人具有“善”的道德本性。正是有了这一伦理设定，才为“德治”提供了理论根据，才能够设计出“内圣”与“外王”的治国理念，即以圣人之德施王者之政。二是在国家治理的问题上，中国传统的治国理论称作民本思想，把国家安危和社稷兴衰看作是民心向背的结果，而民心向背又取决于仁政和德政，即君以仁施政，臣以德治国。当然，中国传统政治文化中的德治就其实质来讲，只不过是统治行政的德治，除了其“德”的标准与现代意义的道德标准大不相同以外，它在强调“治”者道德的时候，并没有考虑相应的制度保障，所以最终必然走上不道德的“人治”之路。今天，我们搞行政体制改革，应该在继承传统政治文化中的积极因素的基础上，根据现代公共行政的特殊性加以创造性地转换。我们所倡导的“以德治国”应该是在制度、程序和行政人员这三方面相互作用的总体化进程中得以实现的。
张康之教授认为，“以德治国”的关键是以德行政，以德行政是一个长远目标，需要从公共行政领域的道德建设开始。首先，要突出制度道德的内容，即在制度设计、体制转型和政府再造的过程中，充分体现道德的因素，使制度和体制包含道德化的内容，为行政人员道德意识的成长提供充分的空间。其次，要加强对行政人员道德素质的培养和督察，在行政人员的选拔、使用、晋升等各个环节上都引进道德评价的手段，建立起一整套行政道德评价体系，以求通过几年的努力，使行政人员的总体道德素质实现全面的提升。最后，把法制建设与道德建设有机地结合起来，通过行政法制来促进行政道德的生成，同时让行政道德促进法制的完善和有效地发挥其功能。“以德治国”代表了人类文明的发展方向，同时也必将是一个漫漫长途。但是，只要我们不懈地追求，就必定能够争取这个时代的尽快到来。