行业协会政府与企业的润滑剂，本文主要内容关键词为：润滑剂论文,行业协会论文,政府论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从4月份始，国家经贸委原9个委管局开始陆续组建或变更为行业协会，新一轮政府机构改革就此迈出实质性步伐。
在发达的市场经济国家，行业协会作为中介组织被视为市场的润滑剂、协调器和保险阀。它发挥着维持公平竞争的市场秩序，降低经营者之间的交易费用，保护市场主体的合法权益，改进对市场的决策和管理，制定行业规范的作用。在我国的经济体制改革进程中，行业协会也一直在促进政企分开，转变政府职能上扮演着重要角色。改革开放以来，行业协会的发展就一直伴随着政府机构改革的探索。一批政府职能部门向行业协会的转化，为原有管理体制从部门管理走向行业管理，从行政性行业管理走向中介性行业管理做着有益的尝试，成为政府与企业间的纽带和桥梁。
不过在实践中，由于政府机构改革几起几伏，企业对政府的依附关系还没有彻底解除，行业协会作为一种民间中介组织的独立地位尚未得到完全确立，带有明显的官办色彩和行政性气息。定位不准、职能不明、体制不顺，直接影响了它在政府和企业之间充当桥梁和纽带作用的充分发挥。个别行政性行业组织在人们心目中甚至成了变相的“婆婆”，或以盈利为目的的“翻牌公司”。于是我们可以看到棉花大战、蚕茧大战、烟叶大战一度发生，各种违背市场意愿和侵犯消费者主权的价格同盟“你方唱罢我登场”，行业规范标准不一，专业市场常常出现欺诈和违规行为，而行业协会在这些市场调控环节并没有发挥有效的调节作用。
究其原因，这些现象的产生，是因为一些脱胎于行政管理部门的行业协会，往往难以摆脱旧有政企不分、官商不分的思维定势、从发号施令的政府官员角色完全转为市场和企业服务的中介角色。因此，人们多少有些担心：在社会主义市场经济体制初步建立之后，新组建的行业协会会不会穿了中介组织的“新鞋”，仍走行政管理的老路？
业界人士认为，今天的行业协会应在市场化程度已有较大发展的背景下，重新审视自己的角色，明确自己的职能。对政府，它不是附属物，而是独立的社团组织；对企业，它不是管理者，而是服务者；它要在许多政府部门不应管又不便管，或者政府部门管不了也管不好的行业内部事务上，充分发挥监督、协调和信息服务功能。
“脱胎”后的行业协会还要“换骨”——在内部架构上，不能继续套用原有政府机构来设置协会机构和配备管理人员，应该尽快更新管理模式；必须建立良好的组织网络，吸纳各方面专业人才，以适应指导企业经营管理、帮助政府制定产业政策的需要。
“发挥商会、行业协会等中介组织的作用”，作为推进行政管理体制和政府机构改革、规范市场经济秩序的重要措施，已被纳入在“十五”计划纲要中。借此东风，以政府机构改革为推动，辅之以一整套制度规范和法律规范的建立，我国行业协会的组建、整合和发展，当能跃上一个新的台阶。（炳兰）
行业协会的发展在国内已有近20年的历史，其间经历了几次反反覆覆，在市场经济体制框架已基本建立的今天，我们只有从理论层次上加以深入研究，才能最终促进其规范的发展，才能让它真正成为政府与企业间的桥梁与纽带。
行业协会的经济合理性
一般而言，行业协会在竞争性和市场分散化的产业部门，以及在最终消费品部门（如纺织品、药品和半导体产品等）尤为繁荣。工商协会在治理经济活动中的主要功能有以下几个方面：
——自律。通过其内部组织机制的运行，规范其成员的行为，实现其团体内的秩序，并使其团体内秩序与法律秩序相协调、相补充；
——发展。通过培育专门市场、建构市场规则、拓展业务范围和引导市场方向，有目的地发展团体及其成员的经济活动能力、经营业务规模和在社会经济结构中的竞争实力；
——协调。通过建立团体间和团体内部利益协调机制，协调其成员的经营业务活动，避免或解决社会经济团体间、本协会内部成员之间在竞争过程中的利益冲突，在不限制竞争的前提下，防止不正当竞争和抑制恶性竞争；
——互助。通过内部成员的互助行为（如设立专项互助基金、建立实现特定互助目的的专门机构、采取共同维护权益或抵卸风险行动）实现扶持弱小成员、抵御普遍侵权和抵抗市场风险；
——服务。通过培训人员、提供信息、促进商机和辅助商务等，为其成员提供与经济活动有关的服务，以提高成员的经济活动能力、增加成员的交易机会和促进成员的业务发展；
——交流。通过组织商情交流、经验交流和意愿交流，促进成员间的自主相互交流；
——调解。通过预设的调解机制，如调解机构、调解人员和调解程序，应特定成员的要求，调解解决特定成员之间在交易和竞争活动中的纠纷；
——制衡。通过表达团体意志，在遵守法律的前提下，制衡政府部门的不当干预和侵权。尤其在政府制定政策和法律时，就其可能影响协会及其成员利益的程度内，提出团体的利益诉求。
那么，行业组织的经济合理性是如何体现的？它作为一种经济制度是如何发生的？在何种环境下它的上述功能才能够有效发挥？从近20年来的文献上看，在这个领域，除了经济学家尤其是新制度经济学家们开始进行大量讨论外，同时代的社会学家、政治学家和管理学家们也做了许多细致的工作。经济学家的最新研究进展表明如下：
1.行业协会：作为一种组织化的“私序”的产生和运作
私序相对于“公序”而言。它基本指的是社会个体基于自动形成的个人关系资源或自愿加入的组织化团体，在长期交往博弈中而达成的自我约束机制。当然，在一个国家里，私序可以上升为普适性的正式法律制度（即公序），但在此之前，它们是在国家法律制度（如果有的话）的约束下，作为公序的补充或替代局部地发生作用的。交易主体在私序和公序之间的选择，以及在各私序（如上述“国家”之外的各种经济治理机制）之间的选择，基本上是由各种秩序或制度下的交易成本（泛指信息收寻成本、谈判和决策成本、政策制定成本以及合约的监督执行成本）所决定的。
2.协会组织的功能优势
信息提供、协调行动是协会组织两大理论上可分而现实中不可分的功能。上述八大功能其实都可归结为这两大功能。
就信息提供方面而言，协会组织主要有三种功能：第一，信息库功能。当协会中的某一个买（卖）者准备与某一新的卖（买）者做生意时，他可以从协会的信息库中查询该卖（买）者历史上是否有不良之前科。当然一个管理优良的协会组织所收集的信息远不止于此。其次，一个信誉良好的协会组织可以受委托去调查违约投诉的真实性，以免冤枉“好人”。这时的协会组织扮演的是一个信誉评价中介和投诉甄别中介的角色。再次，协会组织可利用其专业化职员或共同使用外部知识资源，为本行业整体的发展前景提供预测，当然也可以为成员或成员群体提供个性化的信息服务。这三种功能所提供的正式交流渠道，都能够在很大程度上克服信息在个体间传递过程中的失真问题，从而节约协会成员和其潜在交易者的信息收寻成本。
就协调功能而言，它包括两种更加密不可分的机制即协调对外行动和实施内部惩罚。经济个体之所以加入协会，说到底是为了分享协会组织这种正式网络的规模效应和外部经济，即除了享受上述信息服务和成员身份特有的信用声誉外，成员们还能从协会所组织的一致性集体行动（如政策游说、抵制不正当竞争、联合诉讼等）得到直接和间接的好处，如降低交易成本、其享税收优惠和政府补贴以及共渡经济萧条等。
开展集体行动，除了拥有充分的信息，更重要的是协会组织在培养成员诚实意识和克服搭便车方面具有一种天然的优势。一方面，重复博弈有着双重均衡，一种是建立在社群惩罚威胁之上的长期合作，另一种是建立在自增性预期（即每一方都料定其他方会使诈，因而自己也行骗）上的不合作均衡。因此长期稳定的合作首先将面临一个障碍：除非你相信其他所有的人都诚实行商，否则你也不会诚实行商。因此为了规避不诚实均衡，就要求每一个人都改变对他人的看法，同时也改变自身的行为。这种协调性变化是无法自动发生的，除非是孤立的交易，否则就要有人将相互交叉的贸易网络组织起来，在组织内培养和强化相互信任的意识。此外，组织化的关系网络所建立的正式仲裁程序，还有助于解决合作收益在成员间分配时可能产生的纷争。
另一方面，当缺乏一种法律外的惩罚机制时，合作或集体行动有时会因某些成员的搭便车行为（如明知某买者人欺骗了一个卖者，而依然与其进行交易）而削弱或失败。协会组织通过制定规约和处罚程序（罚款、停工或开除），能够对那些过于软弱的成员实施处罚，从而避免那些只顾及短期利益的机会主义行为造成行业整体利益的损失，如中世纪欧洲著名的商人“基尔特”。
在讨论协会组织的经济合理性的同时，我们当然不能忽略它的负面作用。
与其他私序机制一样，行业组织也有其负面的作用，主要表现在由共谋和排他性的限制竞争和不正当竞争行为引起的经济低效率，以及实施犯罪性暴力所导致的社会成本。
如上所言，协会组织不但拥有供需双方的信息，而且还掌握惩罚性的协调能力，一旦行业处于激烈的市场竞争，单边性的或区域垄断性的行业协会就很容易把天然的协调能力转化为共谋的能力，实施有损于竞争者、客户、消费者以及协会内弱小企业的利益的行为。这些行为在限制竞争方面的表现有统一定价、数量限制、划分市场、共同抵制和拒绝同行非成员进入已有市场的竞争等；在鼓励不正当竞争方面的表现有拒绝交易、价格和交易条件歧视、内部利益团体的歧视等；此外还有对会员之职能和活动的限制。
上述各种违竞行为的严重程度取决于协会组织的性质，如全国性同业公会容纳了行业内大多数上下游企业，它的立场就较为中立；有的同业性公会不具备全国性的垄断性，还面临着其他同业公会的竞争，这时它的行为会受到相应的制约；还有的行业协会没加入全国性同业公会但却在某产品市场或某地域性市场上拥有组织垄断权，它们最容易达成垄断性合谋。
在运用其协调功能的时候，有的行业协会会使用触犯国家法律（如果有的话）的危及成员和非成员财产和人身安全的暴力行为，从而有损于社会秩序，增加社会成本。
总之，国家规制行业协会组织行为的法律及其执行体系较为完善的情况下，行业协会对经济治理是可以做到功大于过的。因此，不能因为它有一定程度的负面作用，而抹杀其经济合理性。这一点，在制度转型期“公序”较不完善的条件下，显得犹为重要。
行业协会的社会合法性
行业组织长期发展起来的信息能力和协调能力所形成的组织性关系网络的规模经济和外部经济是一柄“双刃剑”：它既有节约成员交易成本、降低市场不确定性和增强行业整体竞争力的优势，又有阻碍竞争和增加社会成本的劣势。因此探讨其权力资源的来源和边界，也是研究其生发机制不可或缺的重要工作。只不过这项工作必须超出经济学而进入社会学和法学的领域。如果说经济学提供的是行业组织存在的合理性理由，则社会学和法学则可提供行业组织的合法性理由。而只有同时具备经济合理性及社会和法律的合法性，现代国家中的一个社团性的行业组织才可能存在并健康地发展。
合法性概念的实质是“由于被判断或被相信符合某种规则而被承认或被接受”。从理论上说，社会现象由于具有合法性而得到承认，但从社会学研究来看，社会现象恰恰是由于得到了承认，才见证它具有合法性。以这种“承认”为指标来分析社团的合法性时，可以把表达承认的主体界定为国家、政府部门及其代表人物、各种单位、社会团体以及社会上的个人。国家和政府部门的承认是与同意、授权社团开展活动联系在一起的，单位和其他社会团体的承认是与合作、提供资源联系在一起的。个人的承认则是与个人的参与联系在一起的。社团活动是一种群体的或组织的公共活动，这三种主体赋予它的合法性是它开展活动的基础。我国社会学家高丙中先生，针对我国的社会团体在近20年的发展中所表现出的与社会秩序的复杂关系，从韦伯和哈贝马斯等人关于合法性的理论引申出了一组分析社团兴起和运作的操作概念。并讨论了我国特定制度背景下的“行政合法性”（指社团的合法性主要来源于主管行政机构及其领导的同意和参与）或“政治合法性”（指某一社团及其活动必须符合某种政治规范，即做到“政治上正确”，才具备实质的合法性）。
那么社会合法性指什么呢？
任何一个民间社团的建立，首先必须具备社会合法性，社会合法性产生的基础可以是传统、可以是共同的利益，也可以是有共识的规则。作为一种历史悠久的民间组织，无论在欧洲还是在我国，以“商人基尔特”、“手工业行会”、“同业公会”、“行帮”、“商务会馆”、“行会”以及“商会”等形式出现过的民间行业组织，都以一种有效的工商业活动管理方式沉淀在各国的商业文化传统中。
以欧洲中世纪的基尔特为例，它就是在欧洲商人在开展海外贸易的过程中形成的。由于海外贸易充满了风险，商人们为了保护自身的生命财产安全，往往结伴而行，并组织起自己的武装力量，推举商队的首领，同时建立起相应的义务和贸易收入分配规则。当他们在某一港口或城堡周围逐步定居下来以后，更进一步地开始自治性的管理商业和公共生活的活动。由此商人基尔特就成为代表某国海外商人和新兴市民阶级共同利益的自治性社会团体，其内外规则都是商人们在长期交往中逐步形成的，集体活动所需要的资源也来源于会员的自愿交纳。尽管随着封建社会向资本主义社会的过渡以及现代国家的逐步壮大，基尔特组织逐渐被手工业行会及同业公会取代，它作为民间组织存在的社会合法性却一脉相承的被延续下来，以至于它所承载的市民社会文化最终成为构筑欧洲现代政治文明的基石，使社会和国家在公共事物的管理中，一直保持相互补充和制衡的关系。
因此，即便在现代社会，尽管民族国家对强力手段和符号的垄断使社会只具有相对的自治性，而民间会社的社会合法性降低为有限的合法性，但只要某一个行业或职业的从业者在竞争中存在着共同的利益，对调整其自身行为的规则能够达成共识，并且相信合作行动能够带来自身的发展和经济效益，那么由他们自愿建立的协会组织，就具备了最基本合法性，这个组织也就具备了最本质的生命力和最强烈的发展动力。它甚至可以仅凭借这单一的合法性在国家权力未及之处长期在社会上进行活动。
从社会合法性概念的分析，我们可以引申出行业协会的某些重要性质：
——民间组织性，即应当具有强烈的非官方色彩或民间色彩。主要体现于成立的自发性、地位的独立性、管理的自主性、活动的民主性、规约的契约性以及经费的自筹性。
——利益公共性，即所要实现的不是通过营利活动而取得的表现为利润的团体经济利益。它主要包括团体一般利益和成员共同利益。一般利益又有两种形式，即作为各成员主体获取自己利益的前提、基础或保障的具有环境外部性的规则利益和秩序利益，和蕴涵于团体所涉范围内各主体个别利益中的合理的内部性利益；共同利益则是指不直接归属于各成员，但最终可以在各成员间分解的利益（如团体经费、办公设施和服务机构等），以及归属于参加特定活动的部分成员的共同利益。
——互益性。即通过成员间互益、团体间互益和与消费者的互益所体现出来的，与纯粹自益的传统行会显著区别的当代行业协会的一种重要价值目标。
——开放性。即必须以开放的态度广泛吸收成员。主要体现在广容性、非排斥性和进退自由性（强制入会制例外）。
——平等性。即团体各成员之间和各团体之间相互关系上的明显平等性。
这些性质，加上行业协会的非营利性等性质，是组织和管理行业协会过程中不容忽视的重要因素。
同时，法律合法性也十分重要。
社会合法性仅仅为行业协会这种民间社团发挥其组织性网络的经济功能提供了一个合法化的基础。而要使得协会组织在更大范围的社会博弈中不致陷入新的囚徒困境，以及使得它在与其他公共治理机制竞争中保持优势以防止组织的内部瓦解，就必须使其取得与其他社会规则相兼容的法律合法性。也就是说，协会组织来源于成员认可的权力还必须得到统治者或国家法律的承认或追加以及制约，使得这种权力既具备足够的权威，而又不致被滥用。
行业协会最早期的法律合法性形式是欧洲中世纪由封建领主或国王颁布的特许权状。还以基尔特为例。早在1173年，英国国王亨利二世在授予纽卡斯尔安德莱恩市市民的一份特许状中，就赋予后者拥有一个GildaMercatoria的特权。当然，这一特权确认的是商人行会对其所在城市的商业活动拥有垄断权（其相应条款为：“除非得到全体市民的允诺，否则除商人行会成员外，任何人不得在该市进行买卖活动”）。而这正是商人行会得以管理城市商业活动的基本前提，因为凭借这一特权，商人行会不仅可以对外来商人和本市的非行会成员施加影响，而且也迫使行会成员在分享权利的同时，必须严格遵守行会制定的规章制度，否则将面临各种惩罚，直至开除会籍。这说明，在有限的市场范围内，商人行会虽然具备前所分析的社会合法性，但要使其权力更具权威性，还必须得到统治者的法律性支持，尽管这种支持是有代价的。而且这种特权在欧洲大陆一直维持到资本主义现代国家的出现。
最早通过法律形式确认现代商会法律合法性的国家是法国，它于1858年就颁布了有关商会的法律，将商会置于政府的监督和保护之下，并规定了商会的职能。日本也于1890年颁布《商业会议所条例》，又于1902年正式颁布《商业会议所法》。当代，有关规制社会经济团体的法律已经成为经济法体系的一个有机部分。除了制定专门的商会法律外，各国还在有关管理市场的法律，如《反垄断法》和《反不正当竞争法》中，对行业协会的反竞争行为作了相应的规定。
世界各国对社团的法律合法性规制一般采用“预防制”和“追惩制”两种制度。前者要求公民在成立社团前先向政府申请，得到批准和特许后方能合法化；后者没有事先申请的程序，但在成立后，政府可根据社团的违法行为对其实施处罚或禁止其活动直至将其解散。但即使在采用后一种制度的国家，许多社会团体一般都事先主动申请政府的认证，因为它们认为，非经政府认证的社团很难得到社会的广泛认同并形成影响。
对社团组织来说，法律合法性实际上是对社会合法性的追认和界定。主要包括：对社团性质的规定，如自治性、非营利性、是否区域或行业垄断性等；对社团功能的界定，如信息提供、行动协调、参与政府政策制订等；对社团功能实现方式的规定，如议事程序、制定内部规约、仲裁程序、处罚成员违规行为的强制程度等；对社团组织机制的规定，如经费的来源、领导人员及专职雇员的选聘、总分会之间的关系等；对社团违法行为的判定和处罚规定，如反竞争行为的受理和调查、对内部成员的越权管制行为的纠正等。有时，政府还通过颁布法律将原先属于自己的权力授予社团组织。
由上述分析不难发现，在经济法体系中，行业协会的存在和活动，既不是实施国家干预的政府机构及其机能的简单替代，也不是承受国家干预的企业经营主体的过渡中介，而是在经济法实现机制中独立存在并发挥作用的处于配角地位的第三级。在很大程度上，行业协会所要实现的自律秩序可以被视为经济法秩序的延伸。因为尽管自律秩序与经济法秩序在规范依据、实现机制、作用范围等方面存在着明显区别，但它们之间又是相互衔接的，自律秩序是经济法秩序在特定经济领域或特定行业中的细析化和具体化。在经济法秩序尚未形成的领域，它甚至可以弥补经济法秩序在时间上的滞后和空间上的欠缺。
转型期行业协会的发展状况
要全面而准确地描述中国经济转型过程中行业组织的产生背景状况是相当困难的。一方面，政府行业主管部门（如国家经贸委）和社团行政管制机构（民政部）本身就无法（或不愿）提供综合分析所需的相关信息；另一方面，现有可查阅的研究文献，或者大都将行业协会混杂在其他社团组织中一并讨论，或者只对行业协会进行了分行业和分地域的讨论。因此，笔者经过大量的案例研究成果，以及笔者对政府有关部门和一些行业协会的口头访问记录。进行了归纳，从而粗线条的得出我国行业协会的总量和结构，以及转型期行业协会的几种生成途径。往后的三期还将介绍转型期行业协会的“合法性获得和领导的产生”、“协会经费的筹集和协会功能的实现机制”及其“面临的困境”。
目前，我国行业协会的总量与结构有以下几个特点：
1.全国性行业协会
从总量上看，“截至1997年底，经民政部登记的全国各工业部门（包括部、委、局、总会、总公司）所主管的一级全国性社团组织有406家，除去学会、研究会、基金会和管理性质的协会外，属于行业协会性质的有208家。”根据笔者近期对国家经贸委行业协会管理部门的咨询，得知全国性的行业协会在1999年底已经增至292家。另一种说法是：“从80年代初国家经委组建包装技术、印刷设备、食品、饲料四个跨部门的全国性行业协会以来，工商领域全国性行业协会（包括行业协会和商会等社会中介组织）已达480多家，其中国家经贸委和委管国家局作为业务主管单位的行业协会325家，占2/3。”。但这些行业协会目前的官民属性、行业分布、会员数量及其构成情况（如分会组织、会员的“三跨”情况）均无法获悉。以下举两个由部门管理转制为“行业管理”的例子。
其一是机械工业。“从1984年成立中国模具协会进行试点，到1986年开始有计划、有组织推动行业协会的组建工作，现已经形成了一个由27个全国性行业协会组成的，几乎覆盖了原机械部归口管理的所有小行业的协会工作体系”。
其二是轻工业。在1983-1995年13年间，原轻工部归口管理的22个大类行业与产品已经先后组建了43个行业协会，其中35%（15个）是在1988年以前建立的；在1988年精简机构后改革的5年里成立的占37%（16个）；1993年轻工部改为轻工总会后的3年里成立的占28%（12个），1998年又改为国家轻工业局后没有新增。这些行业协会在其管理范围上，多数仍停留在系统内部，虽然有一定程度的延伸，但由于全国轻工业中80%的企业属于非国有性质，估计这些由官转民的行业协会的全国性行为覆盖面不会超过30%。
总的说来，传统工业部门所管理的主要是其系统内部的国有企业，覆盖面狭小，一般都不超过全社会各该行业的企业总数的40%。
2.地方性行业协会
以上仅仅是由传统行业主管部门改制而形成的全国性行业协会的大致情况，至于改革20年来全国各地行业协会的建设情况则更加难以掌握。地方的情况大约有三种：一种是由地方各级政府原行业主管部门转制而来的半官半民性的行业协会；一种则是由乡镇集体和私营企业自愿组织起来的地域性很强的行业协会；还有一种已经实行了“三跨”整合的行业协会。以下分别以行业协会发展程度较高的上海和温州的情况为例。
上海市经委系统目前各类社团组织（行业协会、专业协会和综合性协会）共有70家，其中行业协会61家，共有会员9000多家，行业覆盖面为55%。有的行业协会通过积极吸纳非原系统的企业入会，使覆盖面基本扩及全行业。如上海医药行业协会和中药行业协会的会员覆盖率均达到了95%以上。
温州市共有市级行业协会（包括同业公会、商会、行业联合会）76家，其中经委系统15家，工商联系统14家，科协5家，建设局7家，其余分别归口交通、邮电、商业、农办等24个部门；此外市区的鹿城区、瓯海区、龙湾区分别有11家、7家和6家行业协会。其中较著名的行业协会，如烟具、灯具、鞋革、服装等行业协会的会员覆盖率均接近100%，并都由私营企业组成。
这些行业协会生成的方式又是怎么样的呢？
我国行业协会的生长途径，按照企业的需要和政府机构改革的需要，大体有体制外和体制内两种：体制外的乃由民营企业自发形成，以期通过行业协会的自律管理和自我服务，求得公平的竞争环境，促进企业的发展。体制内的乃政府转变职能，由政府行业主管部门组建行业协会，在政府的授权或委托下，承担部分行业管理职能。其实还有另两种生成途径，一种是体制内外结合型的，一种是应法律规定而建立的。这样，在我国的经济转型期，行业协会就大约有四种生成途径。
——体制内途径生成的行业协会
通过分解和剥离政府行业主管部门，自上而下地培育行业协会，是政府近20年来从未放弃过的努力。这种努力主要来源于两种需要。一是从计划经济下的部门管理转向市场经济下全行业管理的需要，一是政府机构改革和转变职能的需要。
传统计划经济体制对行业的管理是条块分割格局下的部门管理，即各级政府都建立专业经济部门，直接拥有和管理自身系统或“条条”内的国有和集体工业企业。这种管理体制的最显著特征是部门和地方之间缺乏横向的联系，给资源的横向重组造成极大的障碍。随着市场化改革的深入，地方非公有制经济的发展逐步壮大，但却始终游离在部门系统之外，政府的产业政策难以向系统外企业扩散。而由于系统所管辖的企业在全行业中的覆盖面逐步缩小，使得传统的主管部门不但无法对全行业进行管理，而且还可能成为原系统内企业利益的代言人，使产业内的市场竞争环境扭曲。尤其是“投资饥渴症”的作用，造成了产业内大量的重复建设和无序竞争在竞争性产业领域，部门管理体制已经走到了它的尽头。因此进入90年代以来，需要建立一种新的行业管理或治理机制，以适应发生了本质变化的微观经济运行结构。
但由于利益主体的多元化和资本投资的市场化，重建部门管理体制已不可能。因此转变政府职能，缩小和重新划分政府直接管理竞争性产业的权限就成为政府决策层的理性选择。借助国外的成功经验，组建行业协会，转移政府部分管理职能和分流政府官员，并通过行业协会协调各种利益主体，重建行业内部以及政府与企业间的信息交流系统就成为一种可行的制度选择。而且这种选择，到了90年代末，已经成为一种必然的不可逆的趋势。从国家经贸委于1997年印发的《关于选择若干城市进行行业协会试点的方案》和1999年印发的《关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见》（试行）中，我们不难看出政府实现这种选择的努力。
——体制外途径生成的行业协会
体制外途径生成的行业协会具有较强的区域性。以温州为例，灯具商会、鞋革工业协会、服装商会、烟具协会和眼镜商会等都是由行业内企业自发自愿组建并根据《社会团体登记管理条例》取得社团法人资格的民办协会。
企业成立这些行业协会的目的主要为了克服原先的无序竞争状态。如烟具行业在成立协会之前，一些企业偷工减料、粗制滥造、互相杀价，甚至产品仿冒之风盛行。1991年协会成立之后，经市政府同意，协会可行使企业审批、产品质量检测、制订最低保护价以及新产品维权等权利。目前协会共拥有260家会员，其中鹿城区会员占了70%。协会真正发挥作用是从1993年开始。10年来，随着公平竞争环境的形成，温州烟具（主要品种为防风打火机）业进入了高速发展的轨道。现在，年产值已近20亿元，其中出口占70%，占世界打火机市场份额75%，占国内市场份额约90%。已经发展成为继日本、韩国、台湾后世界又一个打火机生产基地，并迫使前三者日趋衰落，使其由最大的打火机输出国转为进口国。在产品质量上，国家级质量抽测合格率由1994年的59%上升到1998年的83%。
根据国家经贸委于1997年印发的《关于选择若干城市进行行业协会试点的方案》的通知，上述四家协会都被温州市政府列入该市的试点协会（共7家）。可见，体制外生成的行业协会已经得到各级政府的广泛承认。
——体制内外结合型的行业协会
这一类型的行业协会既是在政府的直接倡导和大力培育，又是在各类相关经济主体的自愿加入的基础上产生的。由于同时具备了行政合法性和社会合法性，这类协会组织在建立公平竞争环境、维护经济个体利益和促进区域经济发展中发挥了极大的作用。
我们这里给出一个调研成果，享誉中外的浙江省义乌市“中国小商品城”作为一个综合性大型工业小商品批发市场，具有交易商品种类繁多且低值易耗、交易客商众多分散并常年交易、单次交易规模不大但反复频繁交易等基本运行特点。显而易见，这样一些运行特点决定了在市场发育成长过程中，商业信誉必须处于最为优先的地位，对商品价格、质量和品牌的要求成为关系义乌市场生死存亡的关键。但是与此同时，上述市场特点又决定了对这三者的管理难度极大。针对市场培育、成长中的难题，义乌市政府及有关职能部门，尤其是工商行政管理部门制定了各种政策，采取了种种措施，其中，重要的一条就是在市场组织和管理方面大力培育和发展自律性社会中介组织，通过发挥这些专业或行业组织的相应职能，紧紧围绕价格、质量和品牌三者规范市场活动微观主体的行为，取得了较为理想的效果。在这些社会中介自律性组织中，行为最为典型，影响和作用也最大的是“义乌市个体劳动者协会”和“义乌市保护名牌产品联合会”。
义乌市个体劳动者协会（以下简称个体劳协）早在1985年义乌小商品市场还处于导入成长期时就应运而生，市场中的个体劳动者纷纷参加。后经1991年底召开的代表大会并修改章程，个体劳协在工商管理部门的指导下，逐步在组织建设、制度建设、工作职责和会风会貌等方面实现了规范化。
义乌市保护名牌产品联合会成立于1995年，联合会的宗旨是：联络企业、沟通信息、联手打假、共同扶优护牌，促进市场繁荣和竞争有序。联合会会员由个人会员和团体会员组成，会员队伍不断扩大。至今，企业团体会员已达146家。
——法律授权产生的行业协会
通过立法途径产生或事后确认的行业（职业）协会，在我国为数不多。目前主要有“注册会计师协会”、“律师协会”、各类体育运动协会以及“中国证券业协会”等等。
行业协会发展中存在的问题
尽管行业协会在我国近20年来的转型时期取得了一定程度的发展，但必须看到，这种发展是在政府患得患失的推动下和民间小规模探索的艰难实践中取得的。因此总体而言，还没有取得实质性的制度创新，“大政府小社会”的传统权力格局依然得以维持。综合第二部分的实证研究，我们不难发现转型期行业协会的发展不足主要有以下几种特征。
1.行业覆盖面过窄而产生的社会合法性不足
社会合法性不足，是我国目前大多数体制内“脱胎”而产生的官民不分的行业协会，作为一种治理机制缺乏有效需求的根本原因所在。之所以说大部分体制内产生的行业协会缺乏社会合法性，主要理由是它们的覆盖面过窄，其会员企业一般不超过全行业企业总数的40%。这些协会的会员单位大多局限在原部门系统内，而且会员企业又绝大多数是国有企业。有一项统计资料表明，全国性行业协会中，非国有企业会员不超过50%的占79%。即便在行业协会发展势头良好的上海，协会会员企业在行业中的覆盖面也才平均50.7%，其中只有50%的行业协会的行业覆盖面达到80%。这种局面通常造成以下几个问题：
第一、覆盖面窄，意味着协会所能掌握的企业和行业的信息不充分，难以发挥综合性的协调功能。
第二、如果行业协会由原有行政性公司转制而来，则它们基本上由行业内少数大型国有企业操纵，而且由于这些大企业与政府部门依然保持各种密切的关系，它们往往与政府单线联系，就可直接从政府获得好处。在竞争性的产品市场上，这种好处是很难通过行业协会向所有会员单位扩散的，更不用说惠及大量的非成员单位的非国有企业了。不但如此，这些行业协会仗恃有政府部门的支持，往往公开实施市场垄断行为，扰乱市场竞争秩序（如1998年的所谓“行业自律价”逆流）。
第三、由于覆盖面小，且非主流会员企业缺乏动力，而国家的财政补贴又很有限，一般而言，协会的管理资源都极为紧缺，很难提供充分的信息服务和开展集体性的协调活动。还以上海为例，在49家工业行业协会中，会费收缴不足50%的有13家，收缴率在50～80%的有25家，平均收缴率仅为61.2%。
2.社会合法性不足产生的协会组织缺陷
由于体制内产生的行业协会大都延伸了部分政府的管理职能，而且协会领导又无例外的由政府主管部门“任命”，这就使得绝大多数行业协会难以形成一个面向全行业所有企业的组织结构。一方面，协会领导大都缺乏企业家式的创新激励，难以在保持其行政合法性的同时，努力扩大其社会合法性，并通过提供有效的功能供给，使其会员企业或潜在的会员企业增加对协会的信任；另一方面，协会职员中专业人员不足，尤其缺乏年轻的专业人员。如上海，54家工业行业协会总共只有专职人员372人，平均不到7人，而且其中超过60岁以上的占43.3%，其余大多数是50～60岁的企业借调干部。由于行业协会是政府机构改革和分流冗员的一个重要渠道，尽管有事业编制的保留，但很难保证有高素质的年轻人才充实过来，他们的激励甚至比协会领导还要低。再一方面，作为一个社团法人，许多行业协会甚至连自己的办公场地都没有，例如，目前上海90%的行业协会乃借用控股（集团）公司、企业和研究所等的办公场地。
3.发展的不平衡
行业协会的发展状况，一般而言，从纵向的角度看与各行业本身的市场结构有关，它的发达程度从“完全竞争”、“垄断竞争”、“寡头垄断”到“垄断”虽现出由强到弱的趋势，在消费可分性的最终消费品产销市场上最为发达；从横向角度看则与各地区的市场经济的发展水平有关，区域市场经济越发达，区域内竞争越激烈，该地区的行业协会也就相应的发达。如果一个地区的市场经济很发达，而且市场结构以完全竞争为主，那么该地的市场竞争主体组成行业协会的愿望也就越强烈。
我国转型期行业协会发展的不平衡状况，目前从行业纵向的角度还很难观察到。如果仅仅从数量方面考察，我们只有国家经贸委10家（完全竞争和垄断竞争为主的行业）直管协会及其代替协会的结构数据，具体排序如下：中国轻工业协会联合会，49家；中国商业联合会，40家；中国机械工业联合会，40家；中国石油和化学工业协会，38家；中国物资流动协会，27家；中国建筑材料工业协会，23家；中国纺织工业协会，18家；中国钢铁工业协会，10家；中国煤炭工业协会，6家；以及中国有色金属工业协会，5家（国家经贸委，2001）。显然这种数量结构分布很难体现行业协会纵向不平衡发展的一般趋势。
行业协会横向发展的不平衡状况虽然同样缺乏全国性的详实数据，但相对容易观察一些。我国转型期市场经济的发展，在区域格局上大致体现为由东向西、由难向北的梯度减弱趋势。东南沿海无疑是市场经济最为发达的区域，相应地其行业协会也应有较大程度的发展。所以，1997年国家经贸委进行行业协会的城市试点，所选择的四个试点城市——上海、温州、广州、厦门——都分布在这一区域。试点城市被选择的条件，一是政府经济职能和经济体制改革的步子较大，二是本地区有一定数量和相当发展的经济类行业协会。但通过阅读四城市的试点方案和试点经验总结材料后，我们惊讶的发现，即便在这四个城市，行业协会的发展也呈现出高度的不平衡状况。
通过比较发现，土地面积最小的温州市行业协会的发展反而最发达。作为我国主要工业城市的上海，近十几年来行业协会的也得到了富有创新意义的长足发展。而改革以来经济发展速度较快的广州、厦门两地，行业协会的发展程度却如此惊人的不足，确实让人难以理解。东南地区尚且如此，行业协会在我国其他地区的发展不足和彼此差异，也就不难想象了。
4.功能的不完善
笔者在调研中，听到过一个未经实证的判断，即目前的行业协会，在生存状况上大致为三三开：有1/3难以维持，有1/3勉强维持，只有1/3发展的比较好。第一类行业协会既无信息功能，要谈不上协调会员间的集体行动；第二类则功能比较单一，以提供简单的信息服务为主，同时承办政府委托的一些“寻租”机会较少的工作；第三类或者延伸了政府的可寻租的管制功能，或者通过自身的功能创新，在信息提供和协调组织方面都赢得了会员企业的信任，正朝着自治性组织的方向发展。但总的来说，现存的行业协会大都更习惯于依赖政府的支持，难以真正成为会员企业的利益代表。
正确处理好政府与行业协会之间的关系
从表面看来，目前影响行业协会发展不足的主要因素是行业协会的地位不明确、作用空间有限以及有关立法的滞后。
地位的不明确主要表现在，一方面政府希望行业协会作为行业管理的辅助工具，并通过部分转移其原有职能，使自己对行业管理的权利得到“合法”延伸；另一方面，大多数行业协会也极愿意成为“二政府”，去组织和管理其会员企业，而忽视了它应该首先代表企业的利益，更加注意当政府行为影响到企业利益时，或行业内外竞争环境有损于企业利益时，作为企业的代理者，为维护企业利益积极协调与行业内外利益团体以及与政府的关系。
作用空间的有限，主要体现在政府目前依然掌握着大量控制行业发展和直接管制企业行为的政策和行政手段，如大量的行政审批和行政认可。这就使得企业不得不通过直接影响政府谋求生存和发展的机会，从而致行业协会为可有可无的境地，甚至怀疑行业协会不但无助于自己的利益诉求，反而徒然增加自己的交易成本。
立法滞后，指的是目前尚未出台有关行业协会的专门法。政府和民间虽然都意识到行业协会的治理意义，但通过制定经济类社团法，把它们的性质、功能及其实现方式、它们的组织机制和结构，政府对它们的授权范围，以及对它们的违法行为的规制结构等加以法定明确，目前的机会似乎还不够成熟。因此，目前我国对行业协会的管理，依然是通过一部社团管理条例以及诸多党政机关的法律性文件，将它们混同其他各类社团组织一并实现的。可以说，这种混合的多重管理结构确实不利于行业协会的发展，使政府、行业协会和企业都处于一种两难困境。
但如果对行业协会发展不足的阻因的分析，仅仅停留在这些表层因素上，是远远不够的。我们还必须进一步揭示隐藏在这些表层因素之下的深层次障碍。
1.历史发展的先天不足
历史所遗留下来的强政府、弱社会的权力格局，作为一种政治、社会和经济文化，必将对当今国人的权力意识发生重大的影响。毕竟，社会自治对他们而言太过陌生了。
2.公有制为主体的微观产权结构
有学者把计划经济体制下的社会结构定义为一种“一元二层或一元区隔”的结构，而把现代工商社会的社会结构定义为“多元三层”结构。前一种结构中的“一元”指经济成分基本为单一的公有制经济，一切重要资源基本为一元化的国家独占，并运用行政性计划进行配置。“二层”指高层结构的全能国家及其各级政府，以及各种作为政府基层代理和延伸的低层结构的全功能单位（包括所谓的“企业”）。在这种结构下，通过行政性计划，高层机构和低层单位一体贯通，管理者和被管理者没有间隙，社会靠系统力量整合，不可能出现社会的自治；而且庞大的公有资源被分层次的条块分割，阻碍了任何社会化的大行业管理的可能。
在现代市场经济社会里，则必然出现“多元三层”结构，即高层是以政府为中枢的公共权力机构，低层是各类工商企业和其他产权主体，而中层则是介于政府与公众之间的各种社会团体、社会中介组织。作为底层结构的经营性组织和个人，是以自身功利最大化为目标的行动者，它们自我发展、自负盈亏，与其他行动者是一种利益、竞争和契约的关系，因而其活动领域又被定义为分散性的“私域”；国家和政府通过对公权力和公共资源的掌握，肩负着维持全社会基本秩序和改善公共福利的责任，因而被称为“公域”；而作为一种“类组织”的社团，则以社群利益为导向，发掘和运用分散的社会资源，自律性地参与社会管理，作为公权力的补充和制衡，沟通、协调和整合个人与群体、群体与群体以及群体与政府间的关系，因此被称为“第三域”或“志愿域”。
由此可知，计划经济向市场经济的转型，实际上就是社会从一元二层结构向多元三层结构的过渡。私域的出现和扩大，虽然主要表现为公域的主动收缩，但它必然要反过来要求公共权力的重新调整，使其作用范围超越原有的国有经济，而从新生的非国有经济获得其合法性；不仅如此，私域的出现和扩大，伴随着市场竞争环境的逐步形成，出于局部公共利益的诉求，社会经济主体在承认国家公共治理权力的同时，也必然将自身的部分私权让渡给自治性社会组织，以保障其私利的最大化。这样，自治性社团组织，在公权调整和私权转让的交互过程中，会逐步形成其自身的权力结构。
因此，转型期行业协会的发展程度，在其他条件不变的情况下，即其与公域之间是一种此消彼长的负相关，而与私域之间是一种此长彼长的正相关。因此国有经济在微观基础中的比例，就成为决定行业协会类社会自治组织发展状况的一个重要因素。只要国有经济在微观产权基础中依然占据主要的地位，政府公共权力就无法得到实质的调整，有限的私权也只能在较小的范围类实现其转让，而作为一种新生的私序组织也只能维持低度和缓慢的发展。
实际情况是，到目前为止，国有企业的资本总量占社会总资本的比例仍然超过60%。而据国家统计局对全国2000余家已完成改制的国有企业的调查，1997年末国有独资公司占已改制企业的27.8%；在多元持股企业的注册资本中，国有资本占73.6%，集体资本占1.9%，法人资本占13.5%，个人资本占4.7%，外资占6.3%。同时，已经在证券交易所上市的750家公司中，第一大股东（通常为国家股）股权大于第二大股东（通常是法人股）股权5倍的有465家之多，占全部上市公司的62%。
这样一种微观产权结构，在政府调整和削弱其微观管理经济职能的决策中，必然产生重要的影响。我们看到的是，大量体制内生成的主要覆盖国有企业的行业协会，被要求继承政府原有的行业管理职能，至今难以转型为面向全行业各类所有制经济主体的社会自治组织，而且在政府现行的国有企业监管体制下，它们也难以真正发挥协调行业内国有企业的作用。
相反，在私营经济十分发达的某些地区，如我们多次提到过的温州地区，行业协会快速发展，并且已经开始取代政府在行业治理中发挥着日益重要的作用。
微观产权结构的状况对行业协会的发展至关重要的假说，目前虽然无法解释私有经济同样发达的广州等地区行业协会的发展不足，但一般而言，其理论逻辑本身应该是有效的。当然它需要进一步的实证。
3.政府对发展行业协会的矛盾态度
改革以来，尤其是进入深化改革阶段以来，我国政府对行业协会一直鼓励和努力培植的。中央政府从政府机构改革入手，通过体制内转型的方法，已经在组织上基本将政府对行业的直接部门管理转移到通过行业协会的间接管理；尤其是国家经贸委，不但一再制定鼓励行业协会的政策，而且还进行了行业协会改革的试点，以试验其全面推开的可行性；有的地方政府，如上海和温州，不但认真研究行业协会发展的重大意义，还积极以创新的精神，制定培植行业协会的具体措施，使行业协会在逐步增强其社会合法性的同时，确实开始对行业进行有效的服务和自律管理。
但从我们对转型期行业协会生发状况的描述与研究中不难看到，现有的指导思想和制度安排的确存在许多制约行业协会健康发展的因素。
首先，政府在鼓励行业协会发展时，更多的是强调行业协会对政府的辅助和保护国有企业利益的作用，而忽略了行业协会的生命之源乃行业内所有企业的共同利益。因此许多政府原有的不合理的管理（管制）职能向行业协会转移，而且利用行业协会维持行政性行业垄断，反而会引起广大企业的反感和抵触。
其次，现有的社团管理法规，把行业协会与其他社团组织混同管理，忽略了行业协会对建立新的市场秩序的独特作用，同时延缓了有关行业协会的专门立法进程。
第三，现有的双重管理体制，尤其是通过行业主管部门对行业协会行政合法性和政治合法性的严格限制，如成立审批制度和在行业协会内建立党的基层组织，目的在于防止社会组织的快速发展，从而危及政府的社会合法性，但这实际上严重否定了行业协会的自治性质，使行业协会无法履行其契约原则和民主原则，难以真正成为会员企业所信赖的组织。
第四，对行业协会课以税收和鼓励其经商办实体，实际上是混淆了行业协会的非营利性质，造成它的功能弥散，很可能使其由会员企业的利益代表转变成企业的竞争对象。这样的行业协会怎么可能持续生存呢？
第五，由直管行业协会代行政府主管部门对其代管的行业协会进行行政合法性和政治合法性的先期审查，无异于否定了社团法人的法律平等地位，而且还有可能造成对行业协会组织结构的行政性整合，使许多本来健康发展的体制内或体制外行业协会失去其已有的社会合法性，动摇其生存和发展的基础。
由此可知，如果政府对行业协会始终保持既鼓励又限制的态度，转型期的行业协会永远无法实现其向自治性民间组织的真正转型。
理论研究是抽象的，但当前，我们对我国行业协会的发展必须提到这一高度来加以认识，其根本目的就是要呼吁，政府与企业能高度重视行业协会在市场经济转轨过程中确时能起到不可替代的作用。行业协会越规范就越能起到市场调控的目的，市场经济秩序才有了规范基础，就越能够促进我们的社会主义市场经济向着良好的方向发展。