国际气候融资机制的最新发展与我国的对策_全球气候变化论文

国际气候资金机制的最新进展及中国对策，本文主要内容关键词为：中国论文,对策论文,气候论文,最新进展论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      2015年底，联合国气候变化框架公约第21次缔约方会议（COP21）将在巴黎召开，期待达成一个适用于所有缔约方、具有法律效力的协议，气候资金问题被认为是谈判的重要障碍之一。而中国也将于2016年担任二十国集团（G20）主席国，早在2011年，在法国等发达国家的推动下，G20于2011年起成了气候资金问题研究小组（G20 Climate Finance Study Group，CFSG），并在财金渠道就气候资金问题进行讨论。在此背景下，系统梳理气候资金的演化与发展及该领域的研究视角与核心问题有利于我国在新的全球财金形势下明确我国的战略定位和应对策略。

      1 气候资金概念与内涵的演变

      “气候资金”是一个全新的概念，产生于联合国气候变化框架公约（United Nations Framework Convention on Climate Change，UNFCCC，以下简称《公约》）缔约方大会（Conferences of the Parties，COP）关于资金机制的谈判。根据“共同但有区别的责任”，2009年哥本哈根会议上确定了发达国家对发展中国家提供资金支持的标准，即2010年至2012年，发达国家向发展中国家提供300亿美元的快速启动资金支持，到2020年这一数额将达到每年1000亿美元。在2010年坎昆会议之前，联合国气候变化融资高级顾问小组（Advisory Group on Climate Change Financing，AGF）公布了“气候变化融资”（Climate Change Financing）报告，提出了若干可能的支持发展中国家应对气候变化的融资工具和手段，以实现1000亿美元资金的筹集。

      1.1 气候资金的“额外性”与“增量成本”原则

      从气候正义的角度，气候资金指的是根据《公约》的“共同但有区别的责任”原则，发达国家向发展中国家转移公共资源（Public resources，公共资金流动）以应对气候变化的长期影响，支持发展中国家向低排放的发展路径转型，帮助其摆脱经济体工业化过程中对化石燃料的依赖[1]。

      《公约》对气候资金颇具技术性地划定了最基本的范畴，根据条款4.3，附件二所列的发达国家缔约方和其他发达缔约方应提供新的和额外的资金（New and additional financial resources），以支付经议定的发展中国家缔约方为履行第十二条第1款规定的义务而导致的全部新费用（Full incremental costs）。额外性（Additionality）指国际气候资金转移中不属于官方发展援助（Official Development Assistance，ODA）的新的援助资金流[2]。

      其次，增量成本（Incremental cost）是相对于资本投资（Investment capital）而言的，一般是指随着所考虑的可供选择的行动方案而带来的成本的改变，是行动方案的“纯影响”，在气候资金的语境下，指的是以一种成本较高，但更加环境友好或有气候弹性（Climate resilient）的方式取代成本低但污染高的方式，需要补偿的资金净差额。增量成本是一个差值，而不是全部的项目资金，代表了由于选择“全球利益方案”而非“本国利益方案”而出现的额外成本。增量成本对于资金接受方来说意味着补贴和奖励，而资本投资是需要投资回报的有形资本投入。二者都是气候资金的重要来源，但公共政策是否支持或者公共资金是否投向产生增量成本的项目也决定了私人部门是否会投资，因此最终往往是增量成本决定了项目是否能够达成投资意向。

      “额外性”和“增量成本”意味着《公约》所指的气候资金是指为支持发展中国家应对气候变化，来自发达国家新增的、稳定的援助资金[3]。

      1.2 气候资金的来源逐步泛化

      2011年10月，世界银行（World Bank，WB）等多边机构在一份递交给G20各国财政部长的《调动气候金融》报告中，将气候资金描述为促进低碳和气候抗御能力发展的所有资源，资金来源包括了来自国际的和国内的，公共的和私人的资金，明显超越了《公约》对资金的界定范围。气候政策行动（Climate Policy Initiative，CPI）在《气候金融概览》中也将气候资金的范围扩大化，认为气候资金是：①适应和减缓活动的资金支持，包括能力建设和研发，以及促进低碳和气候防御发展的转型；②从发达国家到发展中国家的资金流动（北—南）；③从发展中国家到发展中国家的资金流动（南—南）；④发达国家和发展中国家的国内气候资金流动；⑤公共、私人和公私混合资金的流动。据此，资金来源有可能是非额外性的（比如资金来源于国家发展援助资金），也可能并非是额外的私人资本或资本投资（有可能无法覆盖增量成本）[4]。因此，G20的《调动气候金融》可视为“气候资金”概念在《公约》框架基础上的第一次泛化。这一界定的支持者认为在《公约》基础上对资金来源的扩大更有利于激励或撬动私人部门的资金。反对者则认为这模糊了气候资金谈判的关键原则和焦点问题，而且将资本投资计入气候资金流意味着，资金若为符合市场利率的贷款和股权投资，有可能过分强调私人资本工具对于盈利性公司投资的决策作用，也容易使得气候资源配置过程中排斥最不发达国家（Least Developed Country，LDC）、最不发达地区以及适应领域。

      面对日益加剧的气候资金缺口，国际社会越来越多地倡导各个资金组成之间并非是此消彼长的替代关系，而是重要的有机组合和高效补充，GCF下开设私人部门机制（Private Sector Facility，PSF）即成为意图撬动更多的私人资本进入气候资金领域的明确信号。然而随之而来的则是，在资金渠道多元化、运营规则多样化的气候资金体系中，如何避免UNFCCC下气候资金基础制度继续边缘化；如何通过加强对运营实体的引导，避免各实体逐底竞争，资源运用失衡；如何通过资金实体治理机构、设计准则和操作规则的调整，进一步提升资金渠道的总体效率等一系列问题，都需要在不断发展、变化的国际气候资金机制格局下逐步解决。

      2 国际气候资金制度的演化

      2.1 UNFCCC框架下多资金机制并行

      UNFCCC下的气候资金机制由一系列资金主体，运行机构及其资金实体（基金）构成。其资金渠道主要包括：全球环境基金（Global Environmental Facility，GEF）（资金来自于公共资源），适应基金（Adaptation Fund，AF）（来自于私营部门的CDM资金以及政府的直接捐助），GCF（设计将由公共和私人资金共同构成）。资金体系也在不断的变化和发展（见图1）[5]。

      2.1.1 全球环境基金

      

      GEF成立于1991年，是最早运营的国际环境资金机构，其核心优势在于其同时担当包括《联合国气候变化框架公约》在内的六个国际环境公约的多边资金机制。GEF以提供赠款为主。提供气候资金是其自有资金的重要业务，同时，GEF也负责运营公约体系下的特别气候变化基金（LDCF）和最不发达国家基金（SCCF）。

      自1991年成立开始，GEF为全球167个发展中国家和转型国家应对气候变化提供了超过45亿美元的资金（截至2014年7月），并通过各种渠道撬动了290亿美元的联合融资，联合融资比例达到6.5（主要是通过其信托基金支持减缓领域）。在GEF的第五个增资期（2011-2014年），GEF信托基金、LDCF，SCCF各完成了28.8亿美元，4.8亿美元和1.36亿美元投资[6]。GEF第六个增资期，参与方最终达成的增资规模为44.33亿美元，资金规模与上个增资期基本持平。其中气候变化领域的增资目标为12.6亿美元，占总增资量的28.44%。

      GEF于2014年5月发布了《GEF2020——全球环境基金发展战略》，确定了其未来主要的战略优先事项主要包括：进一步关注环境退化的核心驱动因素，为环境退化提供综合性解决方案，增强复原和适应，确保气候资金的互补性和协调性以及选择适当的影响模式等五个方面。GEF未来将进一步发挥其综合性基金的优势，与新成立的绿色气候基金（GCF）错位发展。GEF在第六个增资期将进一步推动覆盖多个环境保护目标的综合方法试点项目（The Integrated Approach Pilots，IAPs），主要目的是产生协同效应，实现范围更大的可持续影响，且将通过跨境、跨区域以及全球范围的行动补充国家级规划[7]。

      中国是世界上使用国际赠款开展环境保护最有效率和效果的国家之一，也是少数几个向GEF捐资的发展中国家之一。截止到2014年，GEF向141个中国项目提供了约10.62亿美元的赠款支持。此外，中国还参与了41个区域和全球项目。我国通过向GEF捐资，在深度参与国际多边资金机制的规则制定，争取用款权等方面积累了重要的经验（数据来源：http://www.gefchina.org.cn/qqhjjj/zz/201412/t20141215_22812.html）。

      2.1.2 气候变化特别基金和最不发达国家基金

      2001年举行的《公约》第7次缔约方会议决定成立SCCF和LDCF作为《公约》资金机制运营实体。

      气候变化特别基金（SCCF）建立的初衷是补充GEF重点领域和其他双边和多边资金的不足，适应是其优先资助领域。SCCF为57个适应项目提供了2.4亿美元资金，撬动联合融资17.3亿美元，次优先领域为技术转移，共为10个工程，提供了5548万美元资金，撬动的联合融资2.82亿美元。

      最不发达国家基金（LDCF）的设立是为了支持最不发达国家通过国家适应行动计划确定最迫切的适应需求项目。LDCF共融资8.36亿美元，撬动联合融资37.9亿美元。LDCF资助的项目规模在逐渐增加，由最初的平均规模为328万美元增加到目前的656万美元。

      SCCF和LDCF还没有形成长期稳定的捐款机制，主要依靠发达国家不定期自愿认捐，SCCF的认捐总和达到2.24亿美元，LDCF资金认捐额为9.06亿，其中8.72亿已兑现。但是其持续增长的资金需求还远远高于资金供给[6]。

      2.1.3 适应基金

      适应基金于2009年正式运营，其资金来源为《京都议定书》下清洁发展机制（CDM）项目产生的经核证减排量的2%的收益，发达国家自愿捐资及少量投资收入。目前通过CER项目获得资金1.9亿美元，截至2014年12月，获得捐赠额为2.8亿美元。AF支持项目的平均规模为660万美元以上[8]。

      国际碳价格走低使得AF的资金无法获得稳定保障。且在基金运营过程中，其资源分配在实际运营中基本遵循“先到先得”原则，对脆弱国家优先的初衷并没有在项目审批流程及项目融资标准中得到贯彻[9]。

      随着《京都议定书》第二个承诺期的临近以及GCF的设立，AF的发展前景及与GCF的关系颇受关注。AF的优势在于通过在用款国指定国家操作实体（NIEs）或区域操作实体（RIEs）的方式，为用款国直接提供符合国家所有权以及国家需求的资助（而不是通过联合国机构或多边发展银行），且能够对小型的、为地方量身定制的适应项目提供目标化的支持。目前在GCF较为灵活和开放的治理框架下，能够与GEF和AF指定的国内实体进行合作。未来很有可能AF通过从GCF获得部分资金的方式，继续发挥其在适应项目执行方面的优势，以签订合作备忘录或法律协议的形式获得授权运作GCF的部分适应资金[10]。

      2.1.4 绿色气候基金

      2010年底在墨西哥坎昆举行的第16次《公约》缔约方会议决定建立绿色气候基金，并确定基金为《公约》资金机制的运营实体之一，主要为发展中国家应对气候变化领域的项目、规划、政策及其他活动提供资金支持。GCF的运作在缔约方大会的权威性和指导下运行，并全面向缔约方大会负责；基金委员会在代表方面，要体现所有缔约方平等且地域平衡的概念，并具有透明和高效的系统治理，使受援国可以拥有直接获取资金的渠道。

      GCF在2020年将成为UNFCCC框架下资金机制的主渠道。GCF的设计使其同时兼有资金操作实体和资金媒介的功能。从设计之初就在引入发展中国家参与为基础的制度下进行合作设计，也能够与GEF和AF指定的国内实体进行合作。且GCF建立了较为灵活的风险管理框架，设有“资本安全垫”（Capital cushion），为投资者投资于风险相对较高的项目提供了激励。缓冲资本的水平需要根据基金的风险预测进行调整，且受到基金董事会风险管理委员会以及秘书处风险管理员的监督[11]。

      相比其他气候资金机制仅能从公共部门筹资，GCF最大的特色即为专门处理私营部门资金的运作设立了私营部门机制（Private Sector Facility，PSF）。且GCF将运用金融工具，对包括能力建设、制度建设在内的项目进行支持，从而吸引更多的国家以及利益相关者的参与。目前，GCF的国家项目部门（Country programming division）已经开始支持对国家进程与制度能力进行前期投资的准备项目[12]。

      在金融工具方面，基金理事会同意基金建立初期仅提供赠款和优惠贷款，其具体的期限和使用条件还没有最终确定。但GCF将授予指定中介机构将GCF资助资金作为风险担保和股权投资的选择权。委员会还将评估其他金融工具的可行性，并且推荐其经董事会批准。发展中国家则担心引入更多更加复杂的金融工具仍然是试图将基金发展成银行的业务结构，会影响其作为UNFCCC下金融机制实施实体的主要任务，认为应该将核心的业务放在通过优惠贷款为应对气候变化行动的额外成本提供支持。

      在资金的分配方面，董事会有责任在减缓与适应领域平衡分配资金，但如何平衡资金配比2011年资金建立时在UNFCCC缔约方大会的决议中并没有清晰的界定，且在GCF的治理工具中也没有得到体现。最初，董事会决定在减缓、适应及PSF三个主题之间进行分配。在巴厘举行的第六次会议上确定基金从长期（over time）目标是在减缓与适应领域实现50:50的配比，并保证将50%适应资金提供给最不发达国家，小岛屿发展中国家及非洲国家。且没有为每个国家设定资金使用量的上限。PSF将会得到一个不确定的，极高的配比（Unspecified “significant allocation”）。

      2014年利马的气候金融部长会议之后，GCF的承诺捐赠额达到101.4亿美元。预期未来GCF有可能每年引导百亿规模的气候资金。这一数额已经显著高于目前运行中最高的多边气候资金气候投资基金（CIFs），年平均额度则是GEF资金的近十倍。2015年5月21日，GCF认捐额超过了总额50%，标志着可以正式开展具体业务（数据来源：http://www.rtcc.org/2015/05/21/green-climate-fund-says-itsfunded-and-open-for-business/）。

      2.1.5 资金常设委员会与技术机制

      在坎昆协定中，缔约方通过了建立资金常设委员会（SCF），作为公约附属机构直接向缔约方大会报告的决定；SCF通过开展独立评估报告等形式协助缔约方大会对公约资金机制进行监管，主要功能包括协调公约内外资金渠道、完善公约资金机制、“衡量、报告、核查”向发展中国家提供的资金支持等；委员会成员来自联合国各大区及小岛国和最不发达国家，除发展中国家和发达国家代表外，还包括公民社会和私营部门代表。而发达国家提出常设委员会仅为咨询性质机构并向公约附属履行机构报告；委员会工作以研究为主，不具政治约束力。

      另外，与资金机制息息相关的是技术机制，2010年的坎昆气候变化大会决定在COP指导下建立一个技术机制，机制的机构依托一个技术执行委员会（TEC）和气候技术中心与网络（CTCN）。TEC由20位通过COP任命的专家组成，具体职能包括提供技术需求信息及政策问题分析，提供政策和优先项目建议，提出解决技术开发和转让障碍的行动建议以及推动拟定技术路线图或行动计划等。CTCN与TEC共同组成技术机制，旨在建立一个全球技术组织的网络，帮助提供信息、技术和资金支持。技术机制和资金机制（尤其是资金常设委员会）的工作已经开始链接，2014年3月，技术执行委员会同意将其与资金机制相关工作内容进行总结，并且组织有关气候技术融资的主题对话。

      2.2 UNFCCC框架外资金机制逐步繁荣

      在UNFCCC框架之外，已经有越来越多的全球性、区域性的资金机制发展起来（见表1）。截至目前，最具影响力的为气候投资基金（CIF），CIF成立于2008年，由14个国家出资设立（其中包括8个欧洲国家、美国、加拿大、日本、韩国、澳大利亚、西班牙），世界银行托管，资金总额76亿美元。在GCF方案提出之前，CIFs是最大规模的气候基金，CIFs的建立也标志着气候资金受到最具影响力国家决策部门的战略关注，成为其经济和发展决策及投资战略的重要组成部分。

      

      CIFs发展了四个关键项目：清洁技术基金（CTF），气候适应试点项目（PPCR），森林投资项目（FIP），扩大可再生能源项目（SPER），旨在大规模支持48个国家的气候变化和适应活动。其中最重要的是CTF，资金规模达到53亿美元，主要是为中等收入国家提供低息贷款支持其在清洁能源、能效以及可持续交通领域的技术示范、发展和转移[13]。

      在公约外，很多新的多边、双边的资金机制也已经投入运营。例如，欧盟在2008建立了全球能源效率和可持续能源基金（Global Energy Efficiency and Renewable Energy Fund，GEEREF），资金总额1亿欧元，主要来自于欧盟、德国和挪威，GEEREF计划通过公私合作伙伴关系吸引私人资本2亿欧元，预期在新能源领域将撬动95亿欧元的投资。在适应领域，非洲发展了非洲风险能力（the African Risk Capacity，ARC）项目，ARC主要是作为泛非洲干旱风险机制，该机制下，参与的非洲国家每年缴付保费，也有一部分资金来自捐款。如果某年的卫星气候指数（Satellite eather indexes）表明会出现对抗严重的干旱，ARC就会为投保的政府支付保费[14-15]。

      以上基金所合作的中介机构和实施机构也从原有的GEF、世界银行和UNDP，UNEP扩展到包括40余个机构，包括了多个区域发展银行、伙伴组织、发展中国家相关部门、信托基金以及NGOs等等。

      3 气候资金的效率标准尚在形成之中

      自全球金融与经济危机爆发以来，经合组织发展援助委员会传统援助国的经济发展受到打击，对来源于官方预算的国际资金产生了影响，鉴于许多援助国实施的财政紧缩政策，这一趋势在可预见的未来可能会持续下去。而随着气候资金流日益复杂化，为了加强对气候资金运用效率的引导，很多用款国、供给组织也开始注重对气候资金有效性加强研究。ODI的援助有效性原则提供的分析框架是第一个进行国家气候金融研究可供借鉴的框架，然而气候资金领域运用这些原则的适用性仍然是一个持续争论的问题，但很多的援助国已经开始积极进行这类研究和对以往援助效率进行再评估。例如，在ECD2020气候变化伙伴项目的支持下，ODI与发展研究所（Institute for Development Studies，IDS）以及德国发展研究所（German Development Institute，DIE）对欧盟委员会（European Commission，EC）的全球气候变化联盟（Global Climate Change Alliance，GCCA）及其成员国德国的ICI均进行了评估，这一评估也基本上成为UNFCCC谈判中气候资金运用的基本原则。

      然而，气候资金涉及的利益相关方非常广泛，对气候资金及其效率的诉求也不尽相同（见图2）。对于ODA中气候相关的援助资金，根据ODA的原则，需要促进发展中国家经济与福利的可持续发展，并且ODA目前的效率评价准则已经发展的较为成熟。而对于私营部门来说，若要投资于气候相关行动，气候相关投资需要达到有吸引力的风险投资收益比率。私人气候资金也存在特定的需求和风险控制准则。

      

      3.1 ODA效率标准从“援助有效性”向“发展有效性”转变

      根据经济合作与发展组织（Organization for Economic Cooperation and Development，OECD）DAC报告，2010-2011年气候相关的援助承诺平均每年为128亿-211亿美元，占到ODA总量的16%。ODA援助效率的共识也适用于其中用于应对气候变化的资金。在2005年ODA的第二次高级别会议上达成的《巴黎发展援助宣言》中，提出了援助效率“五原则”：自主性原则（Ownership），即受援国须自行制定发展战略，改进体制和惩治腐败，承担发展责任；联系原则（Alignment），即援助须与受援国的发展战略相关联，优先考虑受援国发展的重点领域；协调原则（Harmonisation），即援助国之间应协调其援助计划和行动以避免重复和资源浪费；注重成果原则（Management for results），即受援国和援助国都应重视对援助实效和成果的衡量与管理；相互问责制原则（Mutual Accountability）即受援国和援助国都应对其国民、政府负责，对发展成果负责。

      2011年通过的《釜山宣言》正式提出国际援助政策应当从关注“援助有效性”转换为关注“发展有效性”，即推进以发展中国家为主的援助，并提出打造多样捐赠主体（发达国家和新兴国家）和新合作关系。《釜山宣言》的主要内容包括推动发展中国家对开发的优先顺序产生自主意识，成果重于过程，建立广泛的合作伙伴关系，提高透明度及责任感等。为实现以上目标，宣言提出了四大行动计划：深化和扩大有关开发政策和进程的受援国主导意识，努力取得具体和可持续的发展成果，加强和扩大对南南合作（发展中国家—发展中国家）和三角合作（发展中国家—发展中国家—发达国家）的援助，加强开发合作活动对援助的催化剂作用等[16]。

      3.2 应对气候变化国际框架下的效率标准尚在发展中

      随着公约下基金机制的发展，效率准则重心和核心原则也在逐步发生变化，最初，GEF的效率标准主要包括决策程序的透明化，为发展中国家的活动提供足够的、可预计的按时拨付的资金额度，GEF项目周期和加速程序的响应能力和效率（包括执行效率），对发展中国家集团提供的资源的总量（包括对技术援助的投资和项目投资），能撬动的资金总量以及资助项目的可持续性。GEF建立的规则早于巴黎宣言，因此，其标准偏向于从援助方的角度对效率进行的单方面要求，而且虽然基本的效率原则已经确定，但如何在具体资金运用过程中进行监管和其他具体的管理操作，还没有明确的指南，因此，在气候资金的具体运作过程中，实质上遵循的是其依托的多边或双边金融机构（Bilateral Financial Institutions，BFIs）等资金渠道的业务标准。

      成立于2001年的AF在后来的发展过程中融入了ODA的援助效率标准，例如，基金董事会提到要将受援国的国家战略以及双方共同的利益考虑其中。而且AF也根据ODA标准突出强调了基金的监管和评估。在起草GCF文件时，GCF董事会也提出其职责是发展透明的，“无目的的”（No-objective），富有效率的直接和间接的公共与私人部门融资。且在GCF的监管和评估过程中，要包括一个进行结果检验的框架，并且要明确操作指南和合适的指标。在2013年7月的会议上，进一步指出评估指标的选择要在工程、项目以及“转型”的层面上，集中关注GCF活动在气候减缓与适应上的收益，目前还没有确定指标中是否涵盖应对气候变化过程中的连带收益，比如健康改进，减少地方空气污染，以及新的企业发展和减少贫困等效应。

      然而，建立以结果为导向的效率评估框架存在着很多的现实障碍。首先仍然是对气候资金率概念的界定目前还没有形成一个各方都比较认可的定义和框架。其次，气候变化的响应活动涵盖的类别非常广泛，且很多项目或活动需要因地制宜的根据具体情况开展，因此研发一套有针对性的，且可测量可跟踪的指标体系并非易事，况且有很多干预活动的结果还缺乏可靠的方法学基础和数量指标进行量化。因此目前主要的工作还停留在改进不同气候资金干预活动的效率和效果指标，增加不同结果评估框架的可比性和相容性等方面[17]。

      3.3 私人投资效率标准对市场的影响会逐步加强

      气候领域已经有大量的私人投资机构参与其中，近期一些私营部门的投资联盟也在讨论如何在气候领域发展类似“赤道原则”的风险控制与投资准则。

      赤道原则适用于超过一千万美元融资额的大型基础设施项目与工业工程，截至2011年，有70%的新兴市场项目投资都采用了该原则。根据赤道原则中的条款，需要在可合理预见的天气/气候模式变化以及存在适应机会的情况下评估项目的可行性，从而在项目设计阶段避免气候变化的负面影响。例如，对于水电站建设（减缓）或海岸线基础设施建设（适应）项目，需要评估在可预见的暴雨、海平面上升的情况下，在其设计的使用寿命之内是否还能有效运转，即预估在存在气候风险的情况下，私人投资是否能够达成预期的效率和目标效果[18]。

      气候变化全球投资宣言（Institutional Investors Group on Climate Change，IIGCC）是由代理20万亿元资产额的养老基金和资产管理公司共同签署的协议，签署机构达到了285个。IIGCC的签署机构设计适宜的政策以吸引私人部门投资气候领域。2011年，IIGCC盘点了清洁能源部门，使项目可以达到私人投资级别，吸引大规模私人资本的必须的气候和能源政策要素，比如在本国形成碳价格，提高市场化程度，提高气候相关风险的透明度，将气候目标与国际或本国发展与关键领域相契合等等。由于IIGCC等机构投资者汇集的资金额度远高于UNFCCC框架下的资金额度，可预见，如IIGCC一样的投资联盟或平台对气候资金效率的把控、度量标准将更多的影响实质发生的应对气候变化活动[19]。

      4 气候资金机制研究的总体趋势及我国的对策

      目前《公约》谈判进入以“国家自定贡献预案”（Intended Nationally Determined Contribution，INDC）为关键词的阶段，发达国家借INDCs进程忽视和回避其在《公约》法律框架下应当承担的在适应、资金等议题上的责任。谈判围绕一个个具体的资金机制展开，矛盾落实在一项一项治理规则和运营模式设计上进行攻守进退，国际减排责任对于资金利益的保障作用，已经微乎其微。在现有格局下，我国气候资金未来面临的主要障碍表现在以下几个方面：

      第一，公约框架内外资金体系在不断演化，实质是多个渠道竞争发达国家有限的公共资源，公约内资金机制的规模受到越来愈多的资金机制和渠道的挤压。随着气候资金机制与多个国家的金融战略和投资布局息息相关，出资国对于资金流向和运用领域有更加详细的规划和要求。除了应对气候变化、加快推进清洁技术的运用等，出资方一般都同时抱有其他目标，最典型的是带动用款国的政府资金投入、民间资本投资，乃至用款国的制度改革。且资金的使用机制更加分散多元，将多个资金统筹组合，形成能够体现“新增的”“额外性”原则的单一资金机制的初衷短期较难实现。

      第二，用款国在资金性质及资金运用上依然缺乏决定权。发达国家一方面通过选择资金运营实体，资金转移渠道并向其供资的行为过程，实质上决定了资金性质的定位；另一方面在向公约机构提交履约报告的同时，用于履约的资金构成，也是对气候资金性质的主张和印证。包括我国在内的发展中国家一般是在国家信息通报中列举本国需要资助的计划、项目编制，并向经营实体递交基金申请文件，接受其审查，而这些资金需求通过哪些运营实体获得则不是发展中国家自己可以决定的，因此发展中国家在确定资金性质问题上仍然是被动的。

      第三，多资金渠道使得运营规则多样化，气候资金基础制度被“边缘化”。公约体系之外的其他双边、区域、多边组织或机构，都有自己独立运行的治理规则。受资国需要服从和履行所获资金的信托责任，否则将失去与其他组织竞争资金源的能力。而这些组织往往缺乏对气候资金整体的关注，对“气候资金”的理解可能无法完全匹配公约的规则和意图，往往会选择资助多目标项目。因此，一般运营的资金追求的效果是以资金的保值增值、实现利润最大化为主导，气候变化适应与减缓效应并不是首要追求的目标。因此，这一过程中，京都议定书和公约框架下的资金机制的很多诉求，在主流的气候资金运营网络中被逐渐边缘化。

      随着人民币海外影响力的崛起，以及对利率市场化和人民币成功纳入特别提款权的期待，中国在国际资金流中的角色与位置正在发生变化。中国的战略利益将与大国责任、全球版图更密切地联系在一起。除了气候变化科学问题，气候议题已经是一个国际资金流的平台。在新的局势和背景下，对未来我国气候资金机制的参与和部署提出以下建议：

      第一，国际气候资金与其他环保资金、ODA、碳信用机制等并存的格局下，我国应当反对“气候资金”与ODA相混同，坚持融资渠道特定性，主张国际气候资金的提供要实现独立、专门化，坚持发挥公约体系下基金机制在提供国际资金中的主要作用，推动将供资的实施权统一于一定范围的运营实体。

      第二，《公约》缔结时“发达国家vs.发展中国家”的二元结构模式发生显著变化，各个利益板块都在重构的过程中不断与不同层面的利益联合，新的双边和多边机制不断涌现。在GEF供资有限，新的多边、双边机制不断涌现的现实情况下，我国应进一步开辟其他多边和双边渠道，以获得更多气候变化应对资金和技术支持，在确定受资计划和项目时，力争以我国自身应对行动规划和方案为主。

      第三，积极影响国际气候资金机制运营规则和技术规则的制定，避免发达国家以及代表其利益的国际组织制定的标准片面地成为国际规则。气候资金中相关技术规则是气候资金性质在资金实体运行的重要体现。坚持气候资金独立性、使用效果与持续长期资助挂钩的基础上，技术标准成为实际影响发展中国家能够获得何种气候资金及其数量的规则。我国应积极参与规则制定，并坚持此类技术标准要体现发展中国家的普遍意志，保证特定资金与发展中国家用资产生的特定气候效应相匹配。

      第四，积极推动国内资金机制与国际接轨。我国国内制度的国际化问题既要立基于南北国家的资金关系，也要着眼于南南国家资金关系的发展，这需要坚持两个基本的发展方向。一是坚持不断完善国内碳价格信号的建设，努力形成稳定合理的国内碳价格的发现机制。碳减排具备了价格驱动因素才能将排放问题植入于企业的日常经营活动中，才有能够吸引国际私人资金特别是机构投资者的平台。二是要建立专门的气候基金，用于对外吸收、提供气候资金的统一渠道，它不仅能根据我国自身的减缓、适应行动规划、行动方案，来开发各类吸引国际气候资金的项目，确定受资对象范围、类型的主动权大为增加，也能将进出我国的国际气候资金信息集中起来，进而发展出我国对“气候资金”的界定、认证以及效率标准。

标签：全球气候变化论文;  发展中国家论文;  投资资本论文;  国家部门论文;  融资论文;  发达国家论文;