义务教育学校校车免费的应然与实然，本文主要内容关键词为：校车论文,义务教育论文,学校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，我国各种校车(主要是不合格的所谓“校车”)事故接连发生。据统计，我国仅2011年就发生17起校车事故，造成54名学生死亡，200多名学生受伤。[1]为了防止校车事故的发生，更好地保护学生在上下学过程中的人身安全，一些地区已经提供了校车服务，《校车安全管理条例》也已经颁布。然而，无论从各地区发展校车的实践来看，还是从人们关于《校车安全管理条例(征求意见稿)》规定内容的争论来看，校车是否免费都是一个重要的问题。虽然提供校车服务是学生乘坐校车的前提，但正是校车是否免费决定着学生家长是否有能力让学生乘坐校车。已有研究主要从校车是否属于公共服务的视角讨论校车是否应该免费，并且将幼儿园和义务教育学校校车服务都纳入免费的范畴。本文从义务教育的免费性出发，专门讨论义务教育学校学生乘坐校车是否应该免费。无论在其他国家还是在我国，义务教育免费主要指义务教育公立学校免收学生的相关费用，而义务教育民办学校虽然可以获得政府资助，但其通常可以向学生收取一定费用，因此本文的“义务教育学校”仅指义务教育公立学校。
需要指出的是，在其他国家，用于接送学生上下学的车辆包括专用校车和公交车、出租车等，被统称为学生交通(student transportation)，为了与我国校车现状相一致，本文中的“校车”既包括专用校车，也包括用于接送学生的公交车和按照规定接送学生的其他正规车辆。
一、义务教育学校校车应该免费
(一)义务教育学校校车免费有助于义务教育的普及
对于社会底层家庭而言，即使义务教育具有强制性，如果义务教育学校校车不免费，社会底层家庭的子女也可能因为无力承担校车费用而无法入学。实行校车免费制度，没有增加社会底层家庭的经济负担，从而有利于保证社会底层家庭的子女接受义务教育，促进义务教育的普及。
从校车免费的历史来看，校车免费对于促进偏远地区适龄儿童和社会底层家庭子女接受义务教育发挥着积极作用，正因如此，一些国家优先保障在偏远地区和对贫困家庭子女免费提供校车。
(二)义务教育学校校车免费是保障受教育权的必然要求
以是否为发展义务教育所必需为标准，与发展义务教育相关的费用可以划分为直接费用和间接费用，前者是发展义务教育必须花费的费用，后者是发展义务教育非必须花费的费用。根据联合国受教育权问题特别报告员提交的2004年报告，从世界范围来看，义务教育免费范围的直接费用包括教科书费、学习材料(各种练习本和笔)、校车费、食物费和校服费。[2]也就是说，校车费用是发展义务教育必须花费的费用。可见，校车费用的免除是保障公民受教育权在义务教育阶段实现的必然要求。
(三)义务教育学校校车免费顺应义务教育免费范围不断扩大的趋势
从义务教育免费的演进历程来看，义务教育实行初期并不必然免费，后来免收学费，再后来免费的范围逐渐扩大到学费、教科书费用、午餐费用、校车费用等与义务教育相关的费用，免费的范围呈逐渐扩大的趋势。义务教育学校校车费用的免除就是在义务教育免费范围不断扩大的过程中实现的，这也表明义务教育学校校车费用的免除顺应了义务教育免费范围不断扩大的趋势。
二、国外义务教育学校校车免费的实践与启示
(一)国外义务教育学校校车免费的实践
虽然义务教育学校校车应该免费，但是从世界范围内来看，不同国家和地区对义务教育学校校车是否免费存在不同的实践。根据学生乘坐校车是否需要交费以及所交费用占校车运行成本的比例，不同国家和地区校车免费的实践可以被划分为三种类型。
1.义务教育学校校车完全免费
义务教育学校校车完全免费指学生只要符合特定条件则乘坐校车不需要交纳任何费用。特定条件一般包括学生居住地与学校之间达到一定距离、学生残疾和学生到达学校的路线比较危险等。实行义务教育学校校车完全免费的主要是发达的工业化国家或者国家的一些地区，例如德国、加拿大、新西兰、瑞典、瑞士、芬兰和美国、法国的绝大部分地区。不同国家和地区对校车完全免费的方式存在一定差别，通常情况之下，学生乘坐专用校车是直接完全免费的，学生乘坐公交车或者出租车，在一些国家和地区是直接完全免费的，而在一些国家和地区则通过为学生家长提供交通补贴来实现完全免费。
2.义务教育学校校车部分免费
义务教育学校校车部分免费指符合乘坐校车条件的学生在乘坐校车时需要交纳相当于校车运行成本一定比例的校车费用。随着一些国家提供公共服务的范围越来越大，政府的财政压力也逐渐增大，一些国家的部分地区开始对乘坐校车的学生收取相当于校车运行成本一定比例的校车费用。在澳大利亚，由于之前提供完全免费的校车服务使政府承担了提供该项服务的巨大财政开支，因此澳大利亚政府自1995年开始向学生收取相当于校车运行成本10%的费用。[3]在法国的一些地区，学生家长也需要承担校车运行成本一定比例的校车费用。在美国唯一的一个涉及公立学校使用费的最高法院判决中，法院于1988年支持北达科他州的法规，该法规允许被选定的学区收取校车费用，但是收取的费用不能超过学区提供校车服务预算的成本。当处于争议中的学区提供公交车服务的时候，它收取相当于成本大约11%的费用，剩余的部分由州和地方税收负担。[4]
3.义务教育学校校车不免费
义务教育学校校车不免费指学生乘坐校车需要自己承担校车运行的全部成本。义务教育学校校车不免费主要存在三种情况。一是一些国家虽然实行了义务教育，但是尚未规定义务教育免费，因此学生乘坐校车当然不能免费，例如中美洲的萨尔瓦多共和国。二是一些国家虽然规定了义务教育免费，但是由于受到经济实力和财政能力的限制，仍然向学生收取校车费用。例如，多哥、尼泊尔、塞尔维亚、土耳其和菲律宾。三是虽然一些国家和地区已经实现了义务教育免费，并且免费的范围包括校车费用，但是由于一些乘坐校车的学生具有某些特殊条件而需要交纳相当于校车运行成本的费用。这个特殊条件主要是学生在自己居住地所在地区之外的其他地区就学。例如，美国一些州的法院已经支持学生在自己居住地之外的学区上学，需要交纳学费，同样学生乘坐校车也需要交纳费用。与美国相似，在法国，如果一个家长将自己的子女送到居住地之外的地区上学，则家长需要自己承担子女乘坐校车的费用。
(二)国外义务教育学校校车免费实践的启示
从其他国家和地区实行义务教育学校校车免费的实践中，我们可以获得如下启示。
第一，义务教育学校校车是否免费与一个国家或地区的经济实力和政府的财政能力密切相关。
第二，义务教育学校校车免费需要优先保证特殊地区学生和特殊群体学生乘坐校车完全免费。例如，德国、澳大利亚等国家尚未在全国范围内实现校车完全免费时，首先在偏远的农村和牧区实现校车完全免费。而美国一些州的法院虽然认定可以向学生收取一定的校车费用，但是承认残疾学生乘坐校车仍然需要完全免费。
第三，在实行校车免费的过程中，对没有合理理由跨地区就学的学生乘坐校车不应该免费。为了保证教育公平，大多数国家均规定义务教育阶段学生需要到距离居住地最近的学校就学，对于没有合理理由而不到距离居住地最近的学校就学或者跨地区就学的学生，其乘坐校车不予免费。
三、我国义务教育学校校车免费的现状与问题
(一)我国义务教育学校校车免费的现状
在中小学校布局调整之后，相当多的地区对校车存在刚性需求，加之近几年校车事故频繁发生，我国一些地区已经开始了提供校车服务的探索。但是由于我国尚未出台校车是否免费的统一规定，各个地区对义务教育学校校车是否免费存在不同的做法，基本上可以归纳为以下几种类型。
1.尚未提供校车服务，校车免费缺乏载体
2.已经提供校车服务，收费情况复杂
在已经提供校车服务的地区，根据学生乘坐校车是否需要交纳费用和交纳费用占校车运行成本的比例，义务教育学校校车免费的情况又可以划分为三种类型。
第一，完全免费。根据校车免费对象需要符合条件的不同，校车完全免费又可以区分为两种类型：凡是居住地与学校之间达到特定距离的学生即可以完全免费乘坐校车，不但居住地与学校之间需要达到特定距离，而且家庭经济状况比较差的学生才可以完全免费乘坐校车。前者主要存在于少数经济比较发达的城市或者城市的某些行政区。例如，江苏省苏州市在市区推行“校车公交化”，市区义务教育学校学生均可以凭借教育E卡通免费乘坐公交车辆上下学[5]；在山东省烟台市的部分行政区，校车费用由区财政和街道办事处共同分担，义务教育学校学生乘坐校车完全免费[6]。后者主要存在于教育部实行校车试点的部分地区。例如，作为教育部六个校车试点之一的浙江省德清县，普通家庭学生乘坐校车每人每天需要交纳两元钱，而困难家庭学生乘坐校车则完全免费。[7]
第二，部分免费。根据是所有乘坐校车的学生还是部分乘坐校车的学生需要交纳费用，义务教育学校校车部分免费又可以区分为两种类型：(1)所有乘坐校车的学生均需要交纳一定的费用，采用该种模式的多数地区要求学生交纳的费用仅占校车运行成本的次要部分，少数地区要求学生交纳的费用占校车运行成本的主要部分。(2)对家庭困难的学生乘坐校车完全免费，除此之外的学生乘坐校车需要交纳低于校车运行成本的费用。
第三，不免费。例如，在校车试点结束之后，北京市朝阳区政府自2011年下学期开始不再对学生乘坐校车提供财政补贴，也就是说，学生乘坐校车交纳的费用相当于校车运行的全部成本。[8]
(二)我国义务教育学校校车免费存在的问题
从我国义务教育学校校车免费的现状可以发现，我国义务教育学校校车免费主要存在以下问题。
第一，在我国大部分地区，尤其是在经济不发达的农村地区，校车服务尚未被提供，从而义务教育学校校车免费缺少现实载体。
第二，在已经提供校车服务的地区，绝大多数地区义务教育学校的学生，包括家庭困难的学生和残疾学生，乘坐校车均不能完全免费。而随着校车运行成本的不断上升，上述地区学生乘坐校车需要交纳的费用也在不断提高，一些地区已经出现了校车费用疯涨的现象，从而给学生家长造成了一定的经济压力，威胁着义务教育普及的巩固。
四、改进我国义务教育学校校车免费的对策
我国不但已经实现了义务教育的普及，而且实现了义务教育学费和杂费的免除，理应顺应义务教育学校校车免费的发展趋势，将义务教育学校校车免费作为义务教育发展中一个新的追求目标。但是义务教育学校校车免费不但受到中央财政和地方财政能力的制约，而且受到如何对地区和学生进行类型化、如何评价择校行为等的制约，内容相当复杂。在借鉴其他国家和地区义务教育学校校车免费实践经验的基础上，立足于我国的现实，为了实现我国义务教育学校校车免费，特提出如下策略。
(一)优先保证特殊地区学生和具有特殊条件的学生乘坐义务教育学校校车完全免费
一个国家实行义务教育学校校车免费依赖于政府的财政能力，我国目前尚没有能力保证义务教育阶段学生乘坐校车完全免费。为了保障适龄儿童拥有平等的接受义务教育的机会，必须优先保证特殊地区和具有特殊条件的学生乘坐校车完全免费。
政府保证在农村地区开通校车的同时，可以以地域为标准，优先对农村地区的校车服务实行完全免费。在非农村地区提供校车服务，则需要优先保证具有特殊条件的学生乘坐义务教育学校校车完全免费，这些特殊条件主要包括家庭贫困和身体残疾。实行贫困家庭学生和残疾学生乘坐校车完全免费，可以减少因家庭经济条件和身体差别而产生的教育机会不均等。
(二)义务教育学校校车免费，免费对象需要排除择校生
我国在义务教育阶段实行“就近入学”制度，即适龄儿童、少年要到距离家庭最近的户籍所在地或者法定监护人工作地或居住地的学校就学，这是为了保证所有适龄儿童、少年都享有平等接受义务教育的权利。择校行为违反了“就近入学”的规定，如果让择校生乘坐校车免费，就会在一定程度上变相鼓励择校行为，从而损害适龄儿童、少年平等接受义务教育的权利。因此，义务教育学校校车免费的对象不应该包括择校生。
(三)收取义务教育学校校车费用的地区，需要明确规定校车费用占校车运行成本的比例
由于我国实行义务教育经费投入由国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担的体制，各地区需要根据本地区政府的财政能力决定义务教育学校校车是否完全免费。一些经济不发达、政府财政能力比较弱的地区暂时没有能力做到义务教育阶段学生乘坐校车完全免费，可以向学生收取一定的校车费用。在此前提之下，这些地区需要规定学生交纳的校车费用占校车运行成本的合理比例。这不但有利于避免使学生家庭承担过高的校车费用，减轻学生家庭的经济负担，而且可以有效防止学校假借校车收费的教育乱收费现象。
(四)制定位阶较高的关于义务教育学校校车免费的行政法规或者法律，保障义务教育学校校车免费
1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》第十条第一款规定，“国家对接受义务教育的学生免收学费”，但是由于当时政府的财政能力比较弱，为了补充义务教育学校公用经费的不足，1992年制定的《中华人民共和国义务教育法实施细则》第十七条规定，“实施义务教育的学校可收取杂费”。在我国，学费指学生向学校或者教育举办者缴纳的培养费，杂费是为了补充学校公用经费的不足，向学生收取的按照学生在校学习期间必须开支的公用经费的一定比例来确定的费用。杂费收入只能用于补充学校公用经费的不足，而不能作为其他用途。可见，无论是学费还是杂费都不包括校车费。2006年修订的《中华人民共和国义务教育法》第二条第三款规定，“实施义务教育，不收学费、杂费”，我国义务教育免费的范围得以明确规定，免费范围并不包括校车费。同时，行政法规和部门规章也没有对义务教育学校校车免费做出规定。当前，义务教育学校校车免费的实践在少数地区依据地方规定，而在大部分地区并没有可以依据的相关规定。这就是为什么义务教育学校校车是否免费以及收取多少费用在各个地区的实践中存在很大差别的制度原因。
为了实现义务教育学校校车免费，当前亟须完成的工作是：(1)《校车安全管理条例》只是泛泛地规定：国家建立多渠道筹措校车经费的机制，并通过财政资助、税收优惠、鼓励社会捐赠等多种方式，按照规定支持使用校车接送学生的服务。因此需要尽快出台细化的操作规则。(2)从长远发展来看，实现义务教育学校校车免费需要在再次修订的《中华人民共和国义务教育法》中规定义务教育免费的范围包括校车费，从而为义务教育学校校车免费提供法律层面的保障。