新中国历次重大科技规划与国家创新体系构建——创新体系理论视角的演化分析，本文主要内容关键词为：体系论文,历次论文,新中国论文,视角论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
科技规划作为科技政策的重要部分，是政府推动国家科技进步、实现相关战略意图的重要手段。新中国成立以来，中央政府根据不同时期经济社会发展的需要，先后制定和颁布了八次重大科技规划。在第八次规划《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》(以下简称“中长期规划纲要”)中，建设创新型国家、实现创新驱动发展作为一项战略性目标被首次正式提出，而形成完善的中国特色国家创新体系则被列为其中的主要内容之一。完善国家创新体系、建设创新型国家既是国家重大战略，更是一项庞大的系统工程，需要中央政府自上而下的强力推动和协调组织，而科技规划的制订和实施无疑是一种极为重要且行之有效的具体形式。 纵观包括中长期规划纲要在内的所有八次重大科技规划，其制订和实施似乎都与国家创新体系有着密切关联。一方面，构建和完善特定时代背景下的中国特色国家创新体系都是规划制订和实施的重要目标之一。因此，科技规划在构建完善国家创新体系过程中无疑发挥着引领性和指导性作用。另一方面，每项重大科技规划的内容都较为全面地涵盖了科技活动的不同主体、不同环节和相应的体制机制，正好与国家创新体系的基本架构相吻合。从某种意义上讲，国家创新体系又可以看作是科技规划制订的重要依据之一。 新的历史时期，面对资源环境、国际竞争等各种压力，中国完善国家创新体系、加快创新型国家建设的内在需求愈发迫切。党的十八大报告不仅强调要实施创新驱动战略和加快创新体系建设，更明确提出生态文明建设的目标，为未来的科技发展、创新体系完善和创新型国家建设指明了新的思路和方向。如何规划好未来的科技事业和创新活动，为实现上述各项目标提供更为坚实的基础，显得尤为迫切。 一、文献回顾与研究思路 (一)国外文献梳理 国外从国家创新体系角度探讨科技政策、科技规划相关问题的文献至少可以追溯到20世纪90年代中期。这与当时国家创新体系理论(National Innovation System Approach，NIS Approach)在发达国家，特别是OECD国家政策部门以及学术界的影响迅速扩大有着直接关联。[1][2][3][4][5] Metcalfe(1995)从创新演化的视角分析了技术政策制订过程中最优政策制订者与适应性政策制订者(Optimizing and Adaptive Policy-Maker)的区别；在此基础上专门分析了技术范式、技术体系，并将它们纳入到国家创新体系中。[6]Teubal(2002)则直接将创新及科技政策看作是创新体系的组成部分，并从创新体系和动态演化的角度分析了创新及科技政策的实施如何引导企业行为，促进各主体、要素以及外部环境之间形成良性循环，推动创新体系的不断演进。[7]Albert等(2004)指出，创新体系理论可以用于指导科技政策的制订，为科技政策/科技规划的制订提供一个分析框架；而通过科技规划制订和科技政策的实施，又可以建立国家创新体系的基本架构，促进国家创新体系的不断完善；而且制订新的科技规划，还需要继续以创新体系理论作为指导，着眼于完善国家创新体系，进行系统的布局和规划，最终形成动态良性循环格局。[8] 还有很多文献侧重于对各国科技政策(规划)制订和国家创新体系建设的具体实践进行实证分析。 Chudnovsky(1999)在国家创新体系框架下对阿根廷1998-2000年科技规划中所涉及相关政策的优势和劣势进行了分析。Chudnovsky(1999)认为，科技规划旨在通过各主体的共同努力和各项制度的共同作用，改变公共资源向科技研发领域的配置规则，更好地引导企业和私人资本自愿投入研发活动。[9]Ekboir(2003)以巴西农业免耕技术的推广为例，从创新体系的角度分析了科技政策的定位。Ekboir(2003)指出，科技政策应致力于：(1)培育和强化各主体之间的联系；(2)提高公共资助研究机构的效率；(3)在科研立项方面给予研究人员充分的自由；(4)对研究活动的质量进行监督。[10] Yukon(2001)、Yim(2004)等则更多是通过历史回顾和演化分析，展示国家创新体系与科技政策/科技规划之间的动态关系。 Yukon(2001)对二战后日本科技政策演化历史进行回顾，着重介绍了1949年的技术白皮书、1966年的大规模研究开发体系(Large Scale Industrial Research and Development System)、1996年开始实施的科技基础计划(The Science and Technology Basic Plan)以及与之配套的科技基本法(Science and Technology Basic Law)。技术白皮书、大规模研究开发体系和科技基础计划，在本质上都属于由日本政府主导制订的科技发展规划。这些文件的陆续出台契合了日本科技、经济发展的需要，既是构建日本国家创新体系的指导性文件，也是日本国家创新体系不断演化的结果。1980年以前，日本无论在科技还是经济方面，都定位于跟随者；科技发展的主要目的是为了改善日本产业发展状况，提高竞争力和促进经济增长。到20世纪80年代，随着科技实力的增强，日本开始进入后赶超时代，处于没有现成模式可以追随的局面，于是，日本的科技发展战略逐步转变为建设“以科技创造为基础的国家”(Nation Based on Creation of Science and Technology)，并于20世纪90年代中期出台科技基本法和科技基础计划。[11]日本科技规划文件的制订，始终以促进产业发展为目标，强调科学技术的商业转化和大规模应用，而这恰恰也是构建国家创新体系的终极目标。[11] Yim(2004)认为，韩国的科技政策是适应经济和产业变化而不断调整的；而韩国国家创新体系的形成又是韩国政府科技政策不断演化的结果。在国家创新体系构建中，韩国政府通过制订科技政策和实施科技规划发挥着引导作用。在构建科技体制的基础上，韩国政府从1982年开始实施了一系列国家R&D专项计划(National R&D Program)，旨在提高韩国的科技竞争力。[12] (二)国内学者研究 国内学者针对新中国成立以来的科技规划、科技政策开展了不少专题研究。胡维佳(2006)对新中国成立后第一个科技规划的制订过程进行了详细回顾，分析了此次规划的各种得失，并总结其对后续其他规划的制订和实施所带来的启示。[13]郑天天(2007)全面梳理了新中国成立以来的七次重大科技规划，并从历史演化的角度分析重大科技规划背后政治、经济、科学技术条件、思想意识形态等因素及其内在逻辑关系，从中总结出科技发展规划的历史演变规律。[14]此前，杨柯(1997)针对1996年以前出台的六个重大科技规划进行了回顾和总结。[15]李正风(2009)以经济社会体制变迁为主线，从科技规划、科技体制等多个角度，全面回顾了新中国成立以来不同时期的科技政策及其演变过程，并对不同时期的科技政策进行了反思。[16]杨文利(2007)梳理了科技发展战略方面的大部分重要文献，并从历史的角度系统研究了新中国成立以来科技发展战略制订、实施、评估、调整的演化过程。[17]Zhong和Yang(2007)主要回顾了改革开放以来的科技政策改革，专门梳理了包括“星火计划”、“863计划”、“火炬计划”在内的各项具体的科技计划(规划)。[18]Handberg和Liu(1992)从政治体制的角度对新中国成立到20世纪90年代初期的科技政策进行了回顾。[19]此外，张利华、徐晓新(2005)还着重研究科技发展规划的理论基础问题，并主张，在科技发展规划制订过程中要综合运用开放的复杂巨系统理论、公共政策学理论以及科学技术哲学与技术经济学的理论与方法，以保证科技发展规划的科学性和可行性。[20] 在科技规划/科技政策与国家创新体系关系方面，国内学者对此进行专门研究的文献并不多见。当然，也有一些文献在回顾科技规划/科技政策历史的同时，或多或少涉及了相关内容。万劲波等(2003)、黄军英(2003)等专门探讨了中长期规划制订相关问题，都主张将加快完善国家创新体系作为中长期科技发展规划的重要目标。[21][22]胡维佳(2006)指出，应通过规划的实施来调试和完善国家创新体系。[13]Zhong和Yang(2007)也分析了科技体制改革对国家创新体系的影响[18]。Handberg和Liu(1992)则在政策回顾基础上着重分析了20世纪90年代初期影响我国技术创新的四项主要因素，即政治体制、科技人才、投资不足和科技体制。[19]Handberg和Liu(1992)还特别指出，这些因素之间相互作用，共同推进中国科技现代化进程，这与创新体系理论动态演化的思路也是不谋而合的。[19] 二、概念辨析与关系梳理 根据第一部分对国内外相关文献的梳理不难看出，科技规划/科技政策与国家创新体系之间存在着千丝万缕的联系。一方面，国家创新体系既是科技规划/科技政策实施的目标，也是科技规划/科技政策制订的重要依据；另一方面，科技规划/科技政策既是完善国家创新体系的手段和工具，本身又是国家创新体系的重要组成部分。为了更加清晰地展示各种关联，有必要在相关概念辨析的基础上对上述关系进行细致梳理。 (一)国家创新体系及创新体系理论 关于国家创新体系的表述并没有统一的标准，弗里曼、纳尔逊、伦德瓦尔等创新经济学家早期给出过不同的定义。 弗里曼、纳尔逊等从制度体系的角度给出了各自的定义。Freeman(1987)主张，国家创新体系是公共和私人部门创造、引进、改进和扩散新技术的行为，以及相互作用形成的一种制度性网络。[1]Nelson和Rosenberg(1993)将国家创新体系定义为，决定一国企业创新绩效的一套相互作用的制度体系。[3]Metcalfe(1995)也持有类似观点，认为国家创新体系是一套相互关联的，共同作用于新知识、新技能、新工艺的创造、保存和转移的制度体系。[6]Patel和Pavitt(1994)则认为，国家创新体系是决定一国技术进步速度和方向的国家制度、激励结构及能力。伦德瓦尔等则从要素、主体及其相互关联的角度给出了相关界定。[23]Lundvall(1992)、Edquist和Lundvall(1993)认为，国家创新体系是存在或根植于一国内部的，作用于新知识生产、扩散及商业化应用的要素和关系总和；它由各种制度和经济结构共同构成，并影响到全社会技术变化的速度和方向。[2][4]Niosi等(1993)将国家创新体系定义为：以促进本土科学技术创造为目标，由企业、大学、政府机关等主体相互作用构成的一个体系；各主体间的相互作用可以是技术的、商业的、法律的、社会的、金融的，相互作用的目标在于对新的科学技术进行开发、保护、提供融资及进行规制。[5] 我国2006年出台的“中长期规划纲要”将国家创新体系界定为，以政府为主导、充分发挥市场配置资源的基础性作用、各类科技创新主体紧密联系和有效互动的社会系统。 从上述定义中可以看出，尽管具体表述存在较大差异，但都基本将国家创新体系定位为由各种制度和不同主体共同构成的、通过动态互动促进技术创新的复杂社会系统。而着眼于国家创新体系，从系统论角度研究创新活动开展以及创新能力影响因素，便形成了一种新的创新理论框架，即“国家创新体系理论”(National Innovation System Approach，NIS理论)。 (二)科技政策与科技规划 科技政策是各级政府为推动科技进步、支撑产业发展和经济增长而采取的宏观调控和管理手段，通常会涉及各类资源向科技领域的配置[24]。根据联合国教科文组织(UNESCO)的界定，科技政策包括一系列原则、声明、指南、决定、工具以及机制，旨在促进科学技术的中长期发展。科技政策作为政府重要的宏观调控工具，其终极目标是为了提高科技水平和创新能力，强化科技进步对经济发展的支撑作用。科技水平和创新能力的提高是一项系统工程，涵盖基础研究、应用研究、人才培养、模式创新等诸多因素和环节，需要企业、大学、研究机构、政府职能部门等各方主体的协调配合；这些因素和主体作为一个整体相互作用便构成了一个经济体的创新体系，也即通常所说的国家创新体系；而出台各种科技政策的目的在某种意义上可以归结为不断完善国家创新体系。在现实中，每项具体的科技政策往往只能针对有限的因素和主体，解决特定的问题，对于完善国家创新体系的作用也非常有限。而且，如果政策之间缺乏协调，还可能出现相互掣肘的情况，并对国家创新体系的完善产生负面影响，因此，科技政策之间的衔接和协调显得至关重要。 根据前述对科技政策的界定，科技规划作为指导科技中长期发展的纲领性文件和行动指南，显然属于科技政策的范畴。[13][14]与此同时，通过科技规划的方式进行顶层设计，确立特定阶段科技发展的方针、原则、目标，不仅能够为制订和实施各项具体(科技)政策措施提供依据，而且有利于政策之间的协调配合，有利于国家创新体系的不断完善。 (三)关系梳理 从上述概念的界定和辨析中可以发现，科技规划及科技政策与国家创新体系之间的关系相互交织、密不可分，具体来说可以归纳为以下方面： 第一，科技规划作为纲领性文件，勾勒出国家创新体系的总体框架，对未来健全体制机制、推动科技发展给出了方向性的指导，在构建和完善国家创新体系方面发挥着重要作用。 第二，科技规划作为推动科技进步、完善国家创新体系的重要手段，其制订和实施又受到国家重大战略实施和国家创新体系构建完善的影响，在相互关系中处于从属地位。 第三，科技规划以及整个科技政策体系都可以看作是国家创新体系的子系统和组成部分。根据著名创新经济学家伦德瓦尔的定义，广义的国家创新体系是涵盖创新活动不同环节、不同主体、相关制度、政策环境等各种因素的复杂系统[2]；而狭义的国家创新体系则是由影响技术创新速度和方向的政策制度和经济结构所构成[4][6]。因此，无论从狭义的制度层面还是从广义的创新影响因素角度来说，科技规划及科技政策本身都属于国家创新体系的重要组成部分。 第四，科技规划的制订需要在充分认识和掌握科技发展规律基础上，结合国家(或地区)特定阶段经济社会发展战略目标和国家创新体系建设要求，对国家创新体系建设相关方面做出相应的安排。因此，科技规划本身的结构和内容也会与国家创新体系架构相契合。 另外，构建并完善国家创新体系是一个循序渐进的过程，在经济社会发展的不同阶段有着不同的关注重点和具体目标；科技规划科技政策的制订和出台，也需要根据时代背景和创新体系建设要求的变化而不断调整。在上述调整过程中，科技规划与国家创新体系之间形成动态良性循环。 三、不同历史条件下的历次重大科技规划回顾 新中国成立60多年来，中国的经济社会体制大致可以划分为社会主义计划经济体制(1949-1978)、经济社会体制改革和转型(1978-1992)、社会主义市场经济体制(1992-)三个历史阶段。[16][17]在不同历史阶段，根据国内外形势的变化，经济社会发展的主要目标经历了多次重大调整。为配合经济社会总体目标的实现，科技发展战略和科技政策也进行了适时调整，并先后制订了8次重大科技规划。每一次重大科技规划的制订都是在特定历史背景下进行的，规划编制的原则和确立的科技发展目标体现了经济社会发展的时代要求，同时也是当时国家科技发展战略的具体体现。 (一)计划经济体制时期的三次规划 新中国成立后，我国所处的国际政治形势紧张而复杂。国际共产主义事业蓬勃发展的同时，西方主要资本主义国家也进入了战后经济恢复和发展的黄金时期，以美国为首的资本主义国家更加强调了对共产主义世界的“冷战”。在政治上实现独立自主后的新中国依然面临战争的威胁，急需尽快建立完备的工业体系和强大的国防工业，摆脱贫困落后的局面。实施赶超战略、迅速增强国力、摆脱发达国家的控制与威胁成为当时的必然选择。与此同时，国民经济恢复和社会主义改造的提前完成也为赶超战略的最终确立奠定了较为坚实的经济基础，赶超战略也于一五计划期间正式确立。要在缺乏人力、物力条件下实现赶超，就必须充分利用好现有资源，有组织、有计划地推进科技工作成为当时历史条件下的必然选择。十二年规划正是在赶超战略大背景下着手制订和出台的，因此，十二年规划确立的科技发展的基本定位、指导方针和主要目标都必然要反映并符合赶超战略的要求。首先，在科技发展定位上，十二年规划的制订和实施旨在配合第二个和第三个五年计划的社会主义建设，对国民经济各部门进行技术改造。其次，在发展方针上，十二年规划强调，“我国发展科学必须执行‘重点发展，迎头赶上’的方针……确定国家的重要科学技术任务……集中必要的力量，大力开展研究，并带动其他有关部门的发展”。第三，在发展目标上，十二年规划提出的基本任务是，“迅速壮大我国的科学技术力量，力求某些重要的和急需的部门在十二年内接近或赶上世界先进水平，使我国建设中许多复杂的科学和技术问题能够逐步地依靠自己的力量加以解决”。 1958年至1960年的“大跃进”运动以及严重自然灾害给国民经济造成严重困难局面，十二年规划也因此而未能彻底执行。在国际关系方面，中苏关系从1960年开始恶化，加剧了国民经济的困难局面。中央于1961年1月正式确立“调整、巩固、充实、提高”八字方针，对国民经济进行调整；到1962年，经济调整工作开始取得了明显的效果，度过了国民经济最困难的时期。在上述经济和政治背景下着手制订的十年规划，也充分反映了当时的国家战略和社会主义建设需要。一是科学发展的指导方针调整为“自力更生，迎头赶上”，既体现了赶超战略的要求，也符合当时面临的国际环境；二是在发展目标上提出，“自力更生地解决我国社会主义建设中的关键科学技术问题……在重要的急需的方面，掌握六十年代的科学技术”；三是科技工作被定位为经济建设和国防建设的基础和关键。 “文革”十年，科学发展受到严重干扰，十年规划的执行基本陷入停滞状态，同世界先进水平之间的差距也进一步拉大。粉碎“四人帮”以后，科技领域也开始拨乱反正。1977年8月，在科学和教育工作座谈会上，邓小平同志指出：“我们国家要赶上世界先进水平，须从科学和教育着手。科学和教育目前的状况不行，需要有一个机构，统一规划，统一协调，统一安排，统一指导协作。”根据该指示精神，1977年12月，在北京召开全国科学技术规划会议，动员了1000多名专家、学者开始着手八年规划的研究制订。八年规划是粉碎“四人帮”之后、十一届三中全会之前这段过渡时期的产物，很多方面都是十年规划、十二年规划的延续。一是科技发展目标的主题词仍是赶超，明确提出“使我国部分重要的科学技术领域接近或达到七十年代的世界先进水平，使差距缩小到十年左右”；二是科学技术现代化被定位为四个现代化的关键，并明确提出科学技术是生产力；三是提出了“全面安排、突出重点”的科技发展原则，并确立了108个项目作为全国科学技术研究的重点。另外，诸如“我们一定要切实做到阶级斗争、生产斗争和科学实验三大革命运动一起抓”等口号也反映了过渡时期的特点。 (二)经济社会体制改革转型时期的两次规划 十一届三中全会后，全党全国的工作重心转移到经济建设上来，为科技发展指出新的方向。此后制订出台的十五年规划明确提出“科学技术必须面向经济建设，经济建设必须依靠科学技术(简称‘面向、依靠’)”的基本方针。与此同时，规划确立的科技发展目标也不再片面追求“赶超”，而是强调实事求是，根据我国的实际情况，发展具有我国特色的科学技术体系。 随着经济建设的不断推进和科技水平的快速提高，国家对十五年规划的目标和内容进行了充实和调整，并于20世纪90年代初着手制订并发布八五计划纲要。八五计划纲要将科技发展定位为经济增长的重要支撑，坚持“科学技术是第一生产力”；在“面向、依靠”方针基础上提出“发展高科技，实现产业化”的战略部署。 (三)社会主义市场经济体制确立后的三次规划 1992年年初，邓小平南方谈话；同年10月，党的十四大报告明确提出建立社会主义市场经济体制的改革目标。此后，1993年、1994年，我国先后实施了粮食流通体制、金融体制、外贸体制、财税体制等一系列重大改革，为科技发展创造了更为有利的制度环境和条件，也对科技进步提出新的、更高的要求。与此同时，苏联东欧剧变后的世界政治格局使支撑经济竞争力的科学技术越来越成为国际竞争的新焦点和决定性因素；掌握和运用科学技术特别是高技术的能力，已成为衡量一个国家综合国力的重要标志。在上述背景下着手制订的九五计划纲要进一步强调了“科学技术是第一生产力”和“科技与经济相结合”的指导思想，在确立“面向、依靠、攀高峰”方针的基础上提出了“科教兴国”战略。九五计划纲要将科技进步定位为未来经济建设和社会发展的依靠和支撑，并提出到2000年、2010年的科技发展目标。由于种种原因，1998年经国家科教领导小组讨论后该规划最终并未对外正式发布。 20世纪末，我国已经提前实现社会主义现代化建设第二步战略目标，经济、社会和科技发展开始步入新阶段。国际上，经济全球化进程明显加快，科学技术发展迅猛，知识经济已见端倪，世界经济正在发生重大而深刻的变革，国际分工大规模重组，资源配置进一步在全球范围内展开，科技创新能力已成为国际竞争的主导因素。世界主要发达国家都在凭借其科技优势，利用科技创新即将出现重大突破的历史机遇，迅速抢占21世纪的科技制高点；发展中国家也在积极调整战略，加速科技发展，力争在未来国际政治经济格局中处于主动地位。在上述背景下制订和出台的十五科教规划将科技竞争力看作是推动经济发展、促进社会进步和维护国家安全的关键所在与决定国家前途和命运的重要因素。十五科技规划确定的科技发展基本方针是，有所为、有所不为，总体跟进、重点突破，发展高科技、实现产业化，提高科技持续创新能力、实现技术跨越式发展(简称“创新、产业化”)。力争在主要领域跟住世界先进水平，缩小差距；在有相对优势的部分领域，达到世界先进水平；在局部可跨越领域，实现突破；推动经济结构战略性调整和实现社会生产力质的飞跃。 2002年11月，党的十六大报告提出了全面建设小康社会的构想，也对科技发展提出了新的要求和挑战；国际上，发达国家在经济、科技等方面的优势使我国面临着日趋激烈的国际竞争环境；“我们比以往任何时候都更加需要紧紧依靠科技进步和创新，带动生产力质的飞跃，推动经济社会的全面、协调、可持续发展”。为此，国家以前所未有的领导规格、研究队伍规模及时间跨度，开展中长期规划纲要的编制工作。中长期规划纲要确定了“自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来”的科技发展方针，要求把提高自主创新能力摆在全部科技工作的突出位置，并提出到2020年：自主创新能力显著增强，科技促进经济社会发展和保障国家安全的能力显著增强；基础科学和前沿技术研究综合实力显著增强，取得一批在世界具有重大影响的科学技术成果，进入创新型国家行列。 四、经济体制变迁下的科技规划与创新体系互动演化