政府间分权能否改善地方治理：一个文献述评，本文主要内容关键词为：述评论文,文献论文,地方论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在对政府间分权进行文献梳理时，地方治理问题是中心议题，有关政府间分权的研究大多以解决地方治理问题而展开。在狭义上，政府间分权泛指高层级政府的权力、责任(或职责)、(人事、财政和物质)资源被不同步地下放、委托或分解给低层级的政府。因而，人们常常用下放、委托和转移等概念对权力、责任和资源在政府之间的分权进行区分。①不少学者对政府间分权进行过界定，在这些研究中，史黛丝·怀特(Stacey White)的定义具有代表性，她认为，权力下放“是指将中央政府提供某种公共服务的责任分派给其在地方上的各个分支机构，但不涉及权力的转移”；委托“是指中央政府将决策和公共行政的职能委托给地方政府”；转移“是指中央政府将决策、融资、行政管理等权力转交给半自治的地方政府”。②显然，这里的三种分权形式讨论的是纵向的政府间分权。基于既有文献的集中度，本文主要评述纵向的政府间分权对地方治理的影响。 一、公共服务提供的效率和公平 在一篇开创性的文章中，查尔斯·蒂伯特(Charles Tiebout)提出，地方政府在提供公共服务以满足地方居民的偏好方面比中央政府更有优势。他在这篇文章中指出，理解这一命题的窍门在于具有完全流动性的居民(同时也是投票者)更倾向于定居在这样一些地方，即，在那里，地方政府能够以最优的税收—服务比率满足其选民的偏好。③蒂伯特的洞见随后被以第一代财政联邦制为代表的政府间分权理论发展为分权定理：“对于一项公共产品来说，由地方政府在其辖区内进行个性化提供，会比中央政府在全国范围内进行统一提供更能达到帕累托最优状态。”④或者说，与公共服务的集权化提供相比，分权化提供更能“根据各个辖区的环境和居民偏好来提供适当数量的公共产品”。⑤考虑到各个辖区的环境和居民偏好各不相同，公共服务的分权化提供比集权化提供更有利于提高地方居民的福利水平，因为分权化提供可以根据税收—服务比率来满足地方居民的偏好。⑥进而言之，由于比中央政府在物理距离上更接近地方居民，地方政府更能了解和满足地方居民的偏好(或需求、兴趣、口味)，因此，如果采用分权化提供的方式，由地方居民采取用脚投票的方式来选择地方公共服务并对其进行融资决策，公共服务的生产和分配效率在行政、财政和政治上也就更容易实现。⑦ 然而，如果不能在地方居民、被选举的政治家和官僚主义者的偏好和行为等方面满足分权定理所需的前提条件，公共服务分权化提供的效率通常不会太高；同时，公共服务分权化提供的规模经济较小，这也使得(公共服务的)生产效率得不到提高。⑧当然，由于公共服务的供给和需求很难达到一致的状态，地方政府在提高(公共服务的)生产和分配效率上的失败并不必然意味着中央政府会做得更好。⑨ 为了支持分权定理，提高公共服务分权化提供的效率，研究者们通常求助于如下假设： (1)居民偏好在同一个辖区是同质的，且本辖区的公共服务没有溢出效应或外部性；⑩ (2)不同辖区之间的居民偏好和公共服务提供的成本各不相同；(11) (3)居民享有完全的流动性，这种流动性可以被看做是一种筛选机制，即，通过用脚投票的手段回应地方政府的公共绩效，(12)反过来，这种机制可以揭示出这些居民的偏好，并激励公共部门致力于优化公共资源的配置效率。(13) 上述假设在支持分权定理、提高公共服务分权化、优化效率的同时，却构建了一个辖区碎片化的情境。在这个情境中，一方面，公共服务的溢出效应和外部性受到抑制；另一方面，公共服务提供的规模经济得不到发挥。(14)同时，在这个情境中，公共服务的数量和质量在不同地区之间的差异会扩大。(15)在横向和纵向财政不平等的条件下，如果没有政府间补贴和再分配政策，不同地区的治理差距势必被拉大，(16)从而危及公共服务提供的公平性。原因在于如下机制，即：“越富裕的地区越能征集到更多的税收，因而也会提供更多的公共服务，或者以更低的税率提供相同的公共服务。”(17)分权定理的第三个假设似乎有利于解决公共服务提供的不公平问题。然而，正如有的学者所指出的那样，虽然居民具有完全流动性的假设强化了其传递机制，但是“作为一种有效的排序机制的用脚投票机制的应用空间极其有限”。(18) 二、财政分权与经济增长 尽管有人认为财政分权可能是经济增长的结果而非原因，(19)但是这一研究视角却应者寥寥，这或许与其理论和应用价值不大不无关系。相反，财政分权对经济增长的影响一度是政府间分权研究的热门话题之一，世界银行等国际机构的学者在此领域的研究尤为活跃。一项针对OECD国家的经验研究表明，尽管财政分权与经济增长之间的直接联系很难找到证据，但是其他衡量政府间分权的手段却与经济增长之间具有直接的联系。(20) 对于财政分权与经济增长之间的关系，当前存在两种截然相反的观点。一种观点认为，财政分权所带来的财政激励(例如，使地方政府拥有更多的支出自由度(21))，以及改善资源配置的效率，(22)为地方经济增长带来了积极的影响；另一种观点认为，中国的经验否定了政府(尤其是财政)分权对激发地方扩大税基和经济总量、硬化国有企业预算约束的经济效应。(23)一些经验主义研究验证了正方的观点，例如，林毅夫和刘志强认为，以省级政府所留存的边际预算收入来衡量的财政分权对地方经济增长有积极的贡献。(24)金和辉、钱颖一和温加斯特也认为，中国财政分权中的省级政府大大得益于促进地方发展后扩大的地方税收收入。(25)这一结论表明财政分权促进了经济增长，从而增加了地方税收。反方观点也有例证。例如，有学者认为，在财政包干制时期，从支出角度衡量的财政分权与省级经济增长之间呈负向关系；在分税制时期，在给定的支出分权水平下，更多的税收分权对经济增长具有积极的贡献。(26)如果以地方支出占全国总支出的比例来衡量财政分权，则它与发展中国家的平均增长率之间呈负向关系。综观财政分权与经济增长之间关系的研究文献，之所以会出现截然相反的观点，其实与不同学者采用不同的财政分权定义有关。因此，毫不令人奇怪的是，一份来自43个发展中国家超过20年的数据所支持的实证研究表明，尽管现金支出比例具有正的增长效应，但以资本形式衡量的公共支出与每单位资本增长之间的关系却是负的。(27) 除了发展中国家之外，从OECD国家选取样本进行比较研究也日益得到了学者们的追捧。同样，这些实证研究的结果也高度依赖于财政分权的度量方式，从收入角度度量和从支出角度度量财政分权有时会得出截然不同的结果。在现有的实证研究中，有三种不同的实证结果。通过使用高收入OECD国家的面板数据，有学者认为，以地方政府支出占政府总支出衡量的财政分权最终会抑制资本存量的增长和经济增长。(28)一项针对23个OECD国家在1975年至2008年的数据的实证研究也表明，以地方税收自主权衡量的财政分权对经济增长的影响系数为负。(29)相反，有的学者运用工具变量技术对1997年至2001年的跨国数据进行实证研究表明，以地方支出占政府总支出所衡量的财政分权与人均增长率之间呈正向关系。(30)一项针对23个OECD国家在1972年至2005年的面板数据的实证研究也显示，“支出分权会带来低的经济增长，而税收分权则会带来高的经济增长”。(31) 文献梳理还发现，实证研究的结果不一定是单调的，例如，有一项针对美国在1948年至1994年的数据的实证研究表明，地方和州政府的支出占全国总支出的份额与经济增长最大化是一致的，即财政分权一开始的确会促进经济增长，但分权度到达一定的数值以后，它可能会阻碍经济增长。(32)而一项针对21个OECD国家在1970年至2000年的面板数据的实证研究也揭示了这种倒U型关系，即，“公共部门的效率随着财政分权度的上升而增加，到达某个点后，它会随之而下降”。(33) 如前所述，财政分权度的度量指标多种多样，不同的指标选取会得到不同的实证检验结果。与单一测量指标不同，财政分权的复合指标也常常应用于相关的实证研究之中。通过分析美国州级截面数据，有学者发现，从收入、支出和财政自治度以及收入和支出组合的角度来衡量的财政分权有助于经济增长。(34)然而，当从支出和收入角度衡量OECD国家在1990年至2005年的财政分权时，有学者发现，“财政分权与经济绩效之间的关系为负值”。(35) 与确定的关系不同，如果考虑到各国不同的历史背景，财政分权促进或抑制经济增长的潜力可能更为复杂，更不清晰。(36)一份文献综述发现，“分权度和经济增长之间的关系是混合的”，“财政分权对经济增长的影响从理论上看是不确定的。”(37)这一发现从一项针对23个欠发达国家在1974年至1991年的数据的实证研究可以得到证实。在这项研究中，财政分权与全国性的经济增长率之间没有系统性的联系。(38)与欠发达国家的情况相似，使用19个OECD国家在1980年至2000年的数据，有一项实证研究发现，以税收自主权来衡量的财政分权对经济增长的影响在统计上也是不显著的。(39)有学者进一步指出，地方政府边际收入份额的增加减弱了中央政府的激励，使得财政激励处于不确定的状态。(40) 三、辖区间竞争及其结果 政府间分权所带来的辖区间竞争是分权治理研究的重要内容之一。在分权治理的支持者看来，为了培育一个有效的市场经济，关键在于设计出一套可行的制度，以便让政府做出保护市场的承诺。(41)作为最为重要的一项政治要素，政府所做出的保护市场的可置信承诺是第二代财政联邦制理论的核心。那么，第二代财政联邦制理论所指的可置信承诺究竟是什么呢？这个研究领域的代表性学者构想了一种一分为二的可置信承诺机制：一方面，它保证政府不至于剥夺市场经济主体创造的收入或财富，这是一种奖励机制；另一方面，它会硬化地方政府或国有企业的预算约束，这是一种惩罚机制。这种两分的承诺机制的作用表现在，如果政府承诺不会无故征敛私人机构或个人所创造的收入或财富，市场经济主体创造收入和财富的热情就会被点燃；如果政府承诺不补贴无效的项目，浪费性的投资和低生产率就会得到遏制。(42)问题是，如何确保政府的这些承诺是可置信的，以便有效的市场得以形成呢？分权治理的主张者相信，一种可取的办法是政府之间围绕具有完全流动性的要素而展开竞争。通过辖区之间围绕高素质的居民和经济实体而展开竞争，害怕失去当地发展动力的潜在威胁使得地方政府会倾向于保护当地的市场，而这种保护市场的行为对地方经济发展是有利的。(43)同时，通过辖区之间针对生产要素而展开的竞争，对于地方政府而言，救助失败企业的机会成本将会上升，救助的激励动机将会下降，这使得这些企业有必要硬化其自身的预算约束。(44) 与合意的可置信承诺机制会奖励成功而惩罚失败相反，乔纳森·罗丹(Jonathan Rodden)和苏珊·罗斯-阿克曼(Susan Rose-Ackerman)强烈质疑市场保护型联邦制(Market-preserving Federalism)通过辖区间竞争保护市场，从而提高地方经济福利的能力。(45)尽管他们的批评得到了第二代财政联邦制理论的支持者的辩护和发展(46)，但是这一理论的批评者蔡欣怡(Kellee S.Tsai)仍然认为，作为市场保护型联邦制的代表，中国式财政联邦制引致了一些意外的后果，例如，预算外资金的膨胀，非正式财政的兴起，地方保护主义等反市场行为的出现。(47)不仅如此，有人甚至认为，分权治理有助于滋生竞次(race-to-the-bottom)的政府间竞争，即地方政府争相“提供低税率而非高质量的服务，旨在吸引流动要素”(48)，这种做法使得公共服务在全国范围内供给不足，资本利用也缺乏效率。(49)这种辖区间竞争必然会干扰地方发展的秩序，扭曲资源配置。(50)尽管这种解释合情合理，但是竞次的政府间竞争是否会对公共产出带来消极的后果，目前尚不得而知。(51) 四、政府间分权对地方发展动力的影响 第一个主题是政府间分权对地方试验或创新的影响。有研究发现，地方发展动力可以被地方试验或创新所驱动，而地方试验或创新则需要被地方政府、非政府组织或个人从内部和外部进行激发。(52)地方试验或创新的频度可能会受到政府间分权的影响，例如，科尔曼·斯托鲁莫夫(Koleman S.Strumpf)运用数理逻辑证明了地方政策试验会随着政府间分权的增加而增多。(53)普兰纳布·巴德汉(Pranab Bardhan)也认为，政府间分权与标尺竞争(Yardstick Competition，即地方干部为提供更好的公共服务、促进地方经济发展而展开的竞争)的结合引致了中国市场化改革早期的试验。(54)然而，政府间分权与政策试验的这种促进关系受到了一项来自中国案例的证伪。(55)开展这项证伪工作的两位学者进一步认为，由于信息外部性、冒险效应和风险规避效应，集权比分权会导致更多的地方政策试验而非相反。(56) 第二个主题是政府间分权对公民参与的影响。在政府间分权驱动的选举活动和政策制定过程中，公民参与(或参与式治理，即，对地方干部充分了解的公众积极参与公共事务)有助于监督地方政府的行为，并使得官员对其自身行为负责。(57)为了实现这些目标，需要做如下工作：首先是使受益群体参与项目的遴选、运作和融资过程；其次是使受影响的群体能够充分地了解地方决策的成本和收益；再次是确保决策者能够完全承担地方决策的成本。(58)能够做好这些工作的前提条件是进行适度的分权。唯其如此，公民才能真正践行其公民权。 第三个主题是政府间分权对地方自主性的影响。政府间分权的支持者假定，拥有更多信息、激励、自由、影响、政策创新动力并对其自身行为负责的地方政府应该对地方需求更加具有回应性，这会通过重构地方政府结构和向市场与社会赋权来得以强化。(59)然而，正如地方政府服务的质量会受到低层级政府有限能力的制约一样(60)，除非拥有充分的财政资源，否则地方自主性不可能自动实现。 五、地方政府俘获与腐败 在地方政府俘获方面，《联邦党人文集》给出了一个著名的假说，即，层级越低的政府越容易被既得利益者所俘获，从而也就越不能保护少数者和贫困者的利益。(61)这一假说表明，地方政府及其官员本质上对地方精英的捕获是没有免疫力的。由于被地方精英或特定的选民所俘获，地方政府在提供公共服务方面通常偏向于一小撮利益群体。(62)地方政府被俘获的程度越大，公共服务提供的无效率和不平等程度就越大。(63)然而，关于地方政府在俘获问题上的脆弱性的假说与现实并不一定相符。这是因为，地方政府俘获还取决于一系列的前提条件，例如地区和选民的异质性(64)，利益群体的内聚力(65)，地方民主体制的紊乱程度，所有这些前提条件“使得分权对腐败和政府问责性的影响更加复杂”。(66) 受地方政府俘获假说的启发，许多研究者致力于探索政府间分权对地方官员腐败的影响。有学者提出，与中央官员相比，地方官员更容易屈服于地方利益集团的压力，因为他们比中央官员享有更多的自由裁量权，这使得他们更容易陷入腐败的陷阱。(67)此外，没有来自普通民众和非政府组织的制度化的参与和监督，地方官员滥用通过政府间分权取得的权力和资源可能会导致腐败、无效率、公共部门的膨胀、低回应性、宏观经济不稳定。(68)有意思的是，理论推测在实践中有时会得到截然相反的经验主义验证。例如，一项针对政府间分权与腐败之间关系的跨国研究表明，政府层级越多，地方官僚机构越庞大，地方官员获取收入的渠道越少，贿赂行为越严重。(69)而另一项跨国实证研究则发现：“在统计上，政府支出的财政分权度越大，腐败程度越小。”(70)其他研究者还发现，不同维度的政府间分权对腐败有不同的影响，具体来说，财政分权度越大，腐败程度越低；而宪法分权与腐败程度呈正相关关系。(71)根据一项综合经济学、政治学、社会人类学、法学的文献综述，学界认为政府间分权与腐败之间在理论和现实上不存在清晰的相关关系。 理想的设想是，政府间分权有助于理顺政府间关系，从而改善地方治理的状态。然而，理论和实证结果都不确切地支持这一设想。当政府间分权与地方治理联姻时，既有文献并没有令人信服地发现二者之间具有相互促进作用的确凿证据，答案似乎总是似是而非。这一点可以从对上述各个命题的梳理中看出来。在纵向效应方面，政府间分权并不必然带来公共服务提供效率和公平的同向增加；财政分权对经济增长是否有促进作用也众说纷纭。在横向效应方面，政府间分权对辖区间竞争、地方发展动力和地方官员腐败的影响同样是不确定的。这可能是因为：第一，让高层级政府与低层级政府的目标保持一致的理想制度很难给定，因而各级政府都具有各自的利益取向；第二，不同层级政府(甚至同层级政府)的政府官员是不同质的，现有的正式制度和非正式制度很难将他们的步调统一起来。基于对层级制政府及其官员行为的这两点认识，尽管现有的学术文献给出了理想的分权治理的前提条件、分权治理的困境及其超越措施，但是大可不必苛求一种固定的分权模式。 ①Richard M.Bird and
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