审计问责的学理界说与制度构建，本文主要内容关键词为：学理论文,制度论文,界说论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
美国学者塞缪尔·亨廷顿曾经在《变化社会中的政治秩序》一书中写道：“在现代有着广泛社会动员与复杂经济体系的环境下，实现稳定政治统治的效能最终取决于组织化的问责体系。”党的十八大报告明确提出了“建立决策问责和纠错制度”，习李新政以来频频发声、高调问责，问责已经成为我国政治生活和主流话语中的一个强大符号。国家审计作为职责法定的制度安排和社会公允的价值规范，具有天然的问责属性和独特视角。尤其是数年来的理论渲染和自发实践，昭示了审计问责的价值，必然会加快催生审计问责制度的顶层设计与施行。
一、审计问责的法理演绎
审计问责是指审计部门依据相关法律法规制度对政府审计中涉及的受托个人或组织受托经营绩效与依法履职程度的一种“权责对等”式的公允评价和责任追究。探究审计问责的法理依据，主要体现在：
（一）国家善治政治理想的功能需求。“善治”就是在国家治理中实现公共利益需求最大化的公共管理活动和过程，其本质特征是一个政治国家与公民社会长期的良性互动和共同治理的社会管理过程，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。国家治理的有效性取决于是否具备一种强大的、能自律的、有内聚力的政治体制和高效的、有免疫力的治理机制。国家审计是基于一种对积极权力的消极控制的功能需求，是一种维护公共利益的政治工具，与国家治理是相伴相生、相互依存、相互促进。
（二）现代宪政理论的制度安排。现代宪政理念是行政问责的根源性学理和法理依据，核心思想是“权为民所授”。我国宪法规定，人民是国家的主人，国家权力属于人民，人民是国家财富的所有者。但人民不可能全部亲自参与管理国家具体事务，而是委托经选举产生的政府机关及其官员负责。在这种授权机制下，官员要对人民及其政府负责，政府则通过官员对人民负责。由于代理人天生的理性自利特征，委托人必须选择有效的机制进行监督和约束，并按照权责一致的原则向拥有公共权力的政府或官员问责，确保政府部门及其官员履责的有效性。我国宪法对国家审计做出了明确规定，审计权力是受宪法保护的，具有超然独立的地位。通过审计，公民公正地对政府及官员履行公共受托经济责任作出评价，进而对其不作为或不当作为进行问责。可见，审计问责便是委托人对代理人进行监督的一种桥梁式的制度安排。
（三）依法行政的价值诉求。依法行政是行政与法的关系的发展形态，其基本逻辑是：权源于法，法高于权。即，政府的一切权力来源，政府运行和政府行为，都受制于法律。依法行政的根本目的就在于改良行政活动中的无责任状态，并把全部行政活动置于一种法律责任的基础上，最终建立责任政府。而建立责任政府的关键是要建立起相应的规范与纠偏机制，即推行“政府问责制”。现代审计是国家民主与法治的产物，是推动国家民主和法治的重要工具。通过强化审计监督，有利于促进政府部门依法行使自己的权力，依法履行自己的职责，使政府行为更加有效、透明。特别是审计问责机制的建立，可以有效地加大对政府及其官员失信行为的惩戒力度，自觉把权力限制在法律允许的范围内，确保依法行政价值的充分表现。
（四）净化官场生态的体制选择。目前，我国改革处在攻坚期，社会转型处在深化期，经济发展处在关键期，社会矛盾处在凸显期，各种利益格局进入艰难调整阶段，新的社会利益整合机制尚未完全形成，官场生态问题较为严峻。必须从体制机制入手，把权力关进制度的笼子，强化对行政权力的授予、运行和收回的全过程监督。而政府审计是实现对“权力的制约和监督”的重要监督手段。加快构建审计问责制，形成审计监督闭环效应，是现行体制下净化官场生态的最优选择。
二、审计问责的环境困局
任何一项新制度的出台，无不深深烙上特定环境的印记。当前，审计问责面临的环境困局，实际上是现有政治权力结构及其他各种社会安排的一个必然反映。
一是政府职能边界模糊，行政透明度不高。实施审计问责制需要许多前提条件，其中，拥有清晰的权、责、利是其重要的前提条件。而目前，我国政府职能尚未完全转变，上下级政府职能边界模糊、行政机关职能幅度与权力半径交叉重叠。单位内部的职位分类制度不完善，行政官员的权力和责任不对等，尤其是责任主体不明确，责任归属不清晰，是目前制约审计问责发展的要害之一。另外，政府信息公开步伐滞后，行政信息缺乏透明性和完整性，特别是涉及工作中的失误、违法以及腐败等“敏感问题”时，大都为维护自身的形象，极力隐瞒或淡化，力求大事化小，小事化了，针对事件的问责也自然浅尝辄止，更不愿大众传媒在其中横加指责。这更容易导致政府的责任问题陷于隐患当中，严重制约了审计问责的发展。
二是传统文化束缚，“官本位”习惯难以冲破。我国是一个农耕文化积淀、封建传统影响和计划经济色彩很重的国家，一些历史积淀下来的传统文化影响和阻碍着审计问责实践。人治观念根深蒂固，法治意识淡薄，“权法合一”、“政法不分”、“权即是法”的传统很有市场。对失职官员的处罚重教轻罚的观念盛行，带有“人情味式”的责任追究和处罚方式还占较大比重。“官本位”思想严重，官员道德自律意识弱化，责任行政观念缺乏，尤其是级别较高的官员，“权力至上”思想严重，没有建立起被问责的意识，仍然认为法律是“治民”的手段，而不是用来约束自己的工具。而且，政府机关已经形成了一套固定的运行模式和行政习惯，审计问责对许多机关和许多人来讲还比较陌生，难以挣脱官本位、潜规则和文牍主义的行为惯性，本能地抵触审计问责。
三是权力构架错置，国家审计独立性的实质丧失。我国现行审计体制是双重管理体制，而在实际工作中，审计干部任免由本级政府负责，审计经费由本级财政供给，审计机关实际上处于同级政府部门的全方位管辖之下。这就决定了审计机关依附于政府，政府的利益倾向、执政理念和政绩观都会深刻而且具体地影响着审计工作。反映在现实中，每当审计工作涉及到地方和部门利益时，往往遭遇同级党政部门的干预，审计执法时往往依照双重标准和不同的利益取向，根据特定的审计环境在两者间寻找平衡，许多方面不得不或被迫做出偏向同级政府政治与经济利益的行为选择，查出的违规、违纪问题不能依法进行正常处理，导致许多政府部门和垄断企业、利益集团对审计执法和审计结果的软性抵触。正是领导权力构架体制的错置，导致审计独立性实质的丧失和履行宪法责任的迷失。
四是审计问责制度堕距存在，操作标准范式缺乏。审计问责提出以来，我国许多地方实践非常活跃，但多是一种消极被动的问责，“运动性问责”、“政策性问责”、“权力问责”，临时性、工具性、善后性特征明显，远没有走上“程序性问责”的轨道。虽然近年来中央和地方出台了许多审计问责的制度或办法，但都散见于各种政策文件中，法律位阶相对很低，规定过于原则、笼统和抽象，法律层效有待考量。所以，审计问责仍处于一种无序的状态，缺乏科学合理、积极有效的制度体系，缺乏一个操作标准范式，存在诸多理论结点、制度缺陷和操作空间，导致在制度设计及制度实施中的制度文本要义、执行状况、改进目标等各种状态之间的制度堕距广泛存在。
五是公民法律意识不强，社会问责参与程度不高。审计问责的推行离不开公民的品格和权利意识的支撑。审计问责的推行需要自下而上的公民自觉，需要民众淋漓尽致地展现“公民品格”，才能凝成推动审计问责的压力和合力。在我国当前的公共管理体制中，政府是公共管理的主导者和实施者，公众对政府的决策、管理、执行等行政行为的参与程度不够，作为权力的终极主体尚未占主导地位。公民在很大程度上还是处于一种被动的接受状态，并对其产生畸形依赖，权利和法律意识仍然很淡薄。公民不发挥参与政治的权力，就有可能出现公众监督的主体被虚化，公众作为最不可轻视的问责主体也就不可能发挥其应有的作用，审计问责社会化参与程度亟须提升，社会环境有待进一步优化。
三、审计问责制度创设假想
科学审计问责制度是审计问责普遍推行的基础和前提。多年的审计风暴，唤起了公众对审计问责的诘问，公众更期待“问责风暴”。审计问责已经步入了从期望走向作为，从个案走向制度的进程，加快审计问责制度的创设已成为历史使然和现实之需。
（一）本土自创和模仿移植优势集成。本土自创和模仿移植是两种最基本的制度设计思路。在制定审计问责制度时，要在自创和移植之间进行谨慎的考量和权衡，集成本土自创和模仿移植的双重优势，走一条具有中国特色的道路。一方面，要积极模仿移植国外行政问责的经验和做法，降低制度设计的成本。要借鉴国外重视法律和制度建设，将问责纳入法制轨道的经验做法；借鉴国外重视监督机制建设，建立专门机构监督保证问责制实施的经验做法；借鉴国外加强问责体系建设的经验做法；借鉴国外实行政务公开、发挥公众和传媒监督作用的经验做法等。另一方面，要坚持本土自创，寻求和设计符合我国国情的审计问责规制。要进一步研究审计问责制度的要素构成、运作条件和外部环境等，坚持系统化设计的路径选择，从责任设定到责任履行、责任监督、责任考核、责任追究形成了一个有机整体和完整的闭环系统；坚持整体化推进的策略安排，注重配套制度措施的同步跟进，形成制度群，构建一套比较完整的审计问责法规制度体系。
（二）法律法规和制度规范双管齐下。依法问责的前提是有法可依。要加快审计问责制度的构建，应从法律法规和制度规范两方面入手，构筑科学、完备、有效的法律制度保障，确保审计问责制度价值功能的全面实现。要从顶层设计开始，由中央自上而下统一制定审计问责法律法规。同时，在审计问责法律法规尚未完善之前，其他一些相应的制度规范也会对审计问责实践起到积极的推动作用，并且为最终制定全国统一的审计问责法律法规积累经验、创造条件。
（三）激进思维和渐进过程相得益彰。博弈论中的“囚徒困境”模式充分揭示制度安排向合理设计的变迁之于预期实现的重要性。制度不可能达到绝对完美，制度的形成与完善要有一个过程，甚至是相当长的一个过程。尤其在我国具有浓厚传统行政文化的背景下，任何全新的制度理念被普遍接受并真正得以实施，都不是一蹴而就的。推进审计问责制也是一个渐进的过程。在一定意义上讲，实施审计问责制的关键在于，通过长期的制度安排，通过“接力棒”式的激进演化、依次渐进、不断积累，形成一个问责领域逐步拓展、内容逐步深化、力度逐步加大、作用逐步增强的长效机制，与时俱进地推进和深化审计问责制实践。
（四）流程再造和业务转型两轮驱动。审计问责的推行，势必对现行审计制度带来巨大冲击。要按照BPR（即Business process reengineering）的基本思想，对审计业务流程进行再思考和再设计，把审计问责作为审计业务流程的重要环节。要突破部门间的界限，将分散的在纪检、组织、监察、人事等部门有关审计问责职能重构整合，建立起运转有序、信息通畅、灵活高效、反应迅速的审计问责机制。要加快审计工作转型，走出“账簿”的本位观，实行审计业务重心转移。不仅仅考虑财政财务信息真实性的评价，更应看到本质上的“受托责任”。要从财政财务责任评价，发展到对行政责任的评价，“服务吏治”将成为审计领域最耀眼的“亮点”。
（五）政府主导和公众参与同频共振。审计问责制不是单个的、具体的制度问题，涉及各个方面，需要全社会参与。首要的是以政府为主导，合理划分各级政府的职责权限，明确各级政府在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的管理责权。结合机构改革，对政府部门职能进行全面梳理，合理划分部门之间的职责权限，减少职能交叉、责任不清、事权分离等现象。健全岗位责任制，将政府各部门的职责和工作任务、工作目标分解落实到内设机构、各个岗位及人员，明确界定相应的政治责任、行政责任和法律责任，形成完整的责任链条。其次，要唤醒公民的主体意识，健全公民的人格，强化公民的政治参与，消除公民的政治惰性，为审计问责制度的实施提供一种自下而上的动力。再次，要给予新闻媒体更多的话语权，加大舆论监督力度，促成信息公开，充分发挥其对政府部门及其公务员的舆论监督功能，对政府行为进行多元化有效监督，营造我国问责制运行的良好的社会环境和舆论氛围。