美国联邦政府的反腐监督机制，本文主要内容关键词为：联邦政府论文,美国论文,监督机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D521 ［文献标识码］A ［文章编号］1008－1747(2014)07－0069－04 监督和制约是有效约束权力的两种方式，合理的制度设计是制度反腐的内在要求和逻辑必然。在“透明国际”每年公布的“全球清廉指数”排名中，美国之所以能进入相对清廉国家行列，与美国政府建立的一套多管齐下、各自独立、相互监督、法律为准、高效有力的反腐败监督机制密切相关。从政府内部的行政监督、新闻媒体的舆论监督、公民参与的社会监督到行业部门的自律监督，一整套内外结合、科学完备的监督体系成为美国联邦政府制度反腐执行中的核心保障和实现路径。探索美国严苛而全面的反腐监督机制，有利于构建我国以多层监督网络为支持的制度反腐技术基础。 一、以权力制衡为特色，构建相互制约的政府廉政监督体系 美国自1776年建国以来，基于“分权制衡”的理念，联邦政府以惩治典型腐败案例为契机，强调权力的接受者必须对权力的来源负责，政府有必要建立由内而外的防止公权力过分集中及滥用的监督体制和法律保障。因此，在反腐败的制度设计和构建上，联邦的行政、立法、司法三大权力机关各自都设立了严厉的内部自我约束的廉政制度和监察机构，三者既是监督的主体，又是被监督的客体。在作为立法机构的国会中设立有参议院道德委员会、众议院道德委员会，以保证国会议员内部腐败问题能在第一时间内被“自我”发现。同时，国会通过行使宪法所赋予的权利进行对外反腐。在对行政机关的监督中，国会通过设立首席财务长官办公室、特别联合委员会、防止舞弊渎职小组等监察机构，通过运用财政审批权、官员任免权、总统弹劾权、听证调查权和反腐立法权等对行政机关和总统进行全方位的监督和规范。在对司法机关的监督中，国会通过使用对法官的任命弹劾权以及财政拨款的批准和审查，担当外部监督的职责。由联邦最高法院11个上诉法院、91个地方法院以及联邦司法中心等机构组成的司法机关，通过设立美国司法会议、巡回司法委员会、监察长办公室等监督机构开展反腐工作。在对行政机关和国会的反腐监督中，司法机关通过设立检察官、独立检察官、联邦调查局、公共诚实处、最高法院的司法审查等廉政监察机构对腐败犯罪事件进行调查和起诉。联邦行政机关通过设立政府道德办公室、监察长办公室、信息公开办公室等机构进行内部廉政监督，对于立法和司法机构主要是通过行使总统否决权和法官检察官的任命权等对立法、司法腐败进行有效制衡和良好监督。尤其是根据《监察长法》建立的监察长制度，则是彰显美国反腐系统权力制衡特色和有效廉政监督的典型机制。监察长办公室开展监察的方式有：制定审计计划、跟踪审计，如发现有滥用权力、违反道德准则及法律之处，则交给调查处。监察长将涉嫌触犯道德标准的案件转给部门行政长官处理；触犯法律的案件便转交给司法部或联邦调查局；对于特别严重的问题或明显破坏道德标准的重大案件，监察长有权及时向国会提交特别报告。由此可见，监察长制度是美国国会有效监督政府及其政府机关行使内部监察调查权的平台。为保持监察长办公室的独立性、权威性和有效性，其办公经费由国会单独开列，工作人员由监察长自行聘用，行政部门领导无权干预。 分权制衡的原则保证了美国联邦政府系统复杂、机构众多的反腐体制有效运行。反腐权力被分散到不同的权力主体机关，并相互监督制约。如在腐败案件的审查过程中，联邦调查局只负责腐败案件的调查取证工作，司法部负责起诉工作，法院负责审判工作。这种反腐权力的层层分散，有利于保证反腐权力的独立行使，互不干扰并互相牵制，避免出现集体不作为或互推责任的现象，也是美国政府制度反腐有效运作的重要保障。 二、以新闻舆论监督为阵地，建立公开透明的阳光行政监督体系 在国内外反腐败监督体系中，新闻舆论监督是一种来自外部的制衡权力，是预防腐败的重要力量来源。通过新闻监督，不仅可以及时发现腐败，还可以扩大行政行为的透明度，对政治权力机构起着“防腐剂”的作用。与行政和法律的直接监督不同的是，它属于间接式的信息型监督形式。但在当今美国，作为特殊政治力量的新闻媒体已被公认为堪与行政、立法和司法这“三权”并列的“第四权力”，成为一种更持久、更强大、更具威慑力的反腐动力，在一定程度上维护和改良着美国的政治生态环境。在美国历史上，针对内战后泛滥的钱权交易和拜金主义现象，美国新闻界曾掀起了一场轰轰烈烈的“扒粪运动”，也称黑幕揭露运动。“扒粪运动”的参与主体是新闻记者，运动的桥头堡和阵地是创办于1893年的《麦克卢尔》杂志。该杂志在1903年至1912年期间刊登了揭露挪用公款、内幕交易、垄断资本破坏公平竞争、损害公众利益等政治界和实业界腐败现象的调查性文章2000多篇，开辟了新闻界揭露贪污腐化和要求社会正义的揭丑报导历程，促成了美国公民意识的觉醒，使得舆论监督的观念深入人心。媒体的揭丑曝光常常迫使一些政府官员自我约束，客观上减少了官员“边腐边升”的机率。 作为相对独立于政府之外的监督力量，新闻媒体之所以能够担当社会运动和重大事件的“催化剂”并成为监督政府和遏制腐败一个重要力量，一方面是新闻自由受到了美国联邦宪法的法律保障。1791年，美国国会制定的宪法第一修正案规定：“国会不准制定有关下列事项的法律，即确立一种宗教或禁止信仰自由；限制言论自由或者新闻自由；”美国联邦宪法第一修正案成为言论和新闻自由的基石，也成为各州开展新闻自由立法的依据和基础。1974年经国会修改的《信息自由法》明确规定，新闻界有权揭露政府官员个人的违法失职行为和贪污、受贿、以权谋私等问题，行政部门有义务向新闻界提供政府活动的相关信息以保证新闻界的监督，使媒体在一定程度上能够成为超越政治派别来约束公职人员从政行为的一支独立的社会力量。另一方面，政府信息公开和透明行政也是新闻媒体能实现快捷、高效、及时舆论监督的重要客观条件。美国是世界上政府信息公开制度比较发达的国家，也是最早开展信息公开立法的国家。美国著名政治家伍德鲁·威尔逊认为：“阳光是清新我们的政治气氛、把政治的秘密公之于众的唯一法宝。”①1966年美国国会在全世界率先制定了《信息自由法》(Freedom of Information Act)，该法第一次在成文法中保障了公众获取政府信息的权利，建立了公众有权向联邦政府机关索取任何材料的制度，明确列举了应当主动公开的政府决策、机构职能、办事程序、政策法规、行政开支等各种政府信息的范围。 政府信息公开是原则，不公开是例外。如果行政机关拒绝提供信息，当事人可以提起诉讼，请求法院命令行政机关提供当事人所需要的信息，而且诉讼费用由政府负担。对违法拒绝提供信息的官员进行处分，任何政府决定都可以被提起复议和司法审查。公众有权接触政府档案，试图拒绝提供信息的政府官员负有举证责任。美国总统约翰逊当年在签署《信息自由法》时宣称：“这个法律源于我们所信仰的一个重要原则，在国家安全许可的范围内，人民能够得到全部新信息时，民主政治才能最好地运行。任何人不可能对可以公开的决定蒙上秘密的屏幕而不损害公共利益——美国是一个开放的社会，在这个社会，人民的知情的权利受到重视和保护。”②1976年通过的《阳光下的政府法》(Government Under Sunshine Act or Open Meetings Act)是美国信息公开制度的又一重要法律。依据该法，联邦政府50多个机构的一切行政会议除法定的例外，一律公开举行，会议至少提前一周向公众发出会议通知，公众可以旁听观察政府会议的进程，并取得会议的文件和信息。该法的要点是将行政行为的过程公开，它成为公共行政活动对公众负责、接受公众监督的法律依据。 随着20世纪70年代末兴起和飞速发展的电子计算机和互联网技术的影响，政府角色向高效、责任、廉洁、服务、廉价模式转变，也促使了电子化行政立法时代的到来。电子化行政立法一方面很大程度地减少了行政机构内部的隔阂和信息壁垒，另一方面最大程度地增强了“以公民为中心”和“以结果为导向”行政透明度。2002年布什总统签署了《2002电子政府法案》，旨在实行“电子政府”计划，要求联邦政府致力于有效利用信息技术来促进联邦政府机构业务，制定了关于“联邦政府管理和促进电子政府公共服务”的相关条款。该法案对政府信息构建标准作了规定，包括信息的采用标准、政府信息分类目录、目录实施的优先权和发展顺序等。③同时，该法案要求各级政府机构要制定政策和程序，保证政府信息和其他电子文献在互联网发布，并对政府网站标准、公众网站导航等内容做了规定。该法的实施可以保证公民更加快捷地在线获得政府信息和相关服务。美国政府随之依法建立了联邦政府公务员管理事务网、全国雇主税务管理系统、联邦政府全国采购系统和转账系统等网络，不仅节省了大量的人财物，而且提高了政务透明度和行政效率，堵住了徇私舞弊、暗箱操作的渠道。 由此可见，政务的高度透明化与相关的法律支持，为新闻媒体充分有效行使舆论监督权提供了客观基础，也为合法、公开、完备的美国反腐败监督机制的建立提供了有利条件。 三、以选民问责为基础，形成多层级、全方位的社会监督体系 社会监督是来自行政系统外部的人民群众和社团组织对政府部门和工作人员的一种自下而上的监察督促，它是公民对政府行为问责的表现形式之一。西方选举制度强化了政府的责任意识和选民的问责意识。发轫于近代英国的行政问责制是西方政党政治和宪政体制的产物，美国的行政问责体系主要由司法问责、国会问责、行政部门内部问责和选民问责组成，形成一套多层次、全方位、循环式监督系统。行政问责制的基本内涵是：政府及行政官员的行为和业绩都要受到公众的监督，政府雇员必须对自己的言行举止和工作绩效负责，并接受来自上级和选民的评判，乃至罢免和起诉。美国选民问责的一个主要行为是罢免选举。受联邦宪法相关条款的影响，许多州的宪法规定，选民们如果对政府官员的行为不满意，可以采取行动让他们下台，可以对官员进行问讯和罢免。罢免程序为：选民提出罢免申请并得到批准；发起者为请愿书征集支持者签名并达到规定数量；全体选民进行直接投票以决定特定官员是否应当免职。目前，美国至少有36个州的选民可罢免地方政府官员。由此可见，多元的问责主体、透明的问责程序和深入人心的问责文化有助于公民与社会对公共权力及行政官员进行更为严密的监督和制约。 除了保障选民等群众力量对行政机构的依法监督外，美国反腐败监督机制还充分调动了来自民间的研究机构、中介机构、咨询机构等非政府、非营利性专业监督机构的作用，将公务员从政道德及政府行为置于更广泛的社会监督之下。美国各州、市、县成立了由离职或退休的政府官员以及社会知名人士组成的非营利性组织，对立法、司法和行政部门给予密切严格的监督。这些组织或揭发、批评政府雇员的失职、渎职及腐败行为，或向媒体披露他们所掌握的实情，他们的行动对监督对象产生很大的压力。例如，1984年由企业家格雷斯和专栏作家安德逊发起并成立于华盛顿的私人监察机构“公民反对政府浪费”，是无党派的非营利性组织，它自称是“美国政府的看门狗”(Government Watchdog)，该组织在全美有超过100万名的成员和支持者，组织的使命是试图通过公共教育、游说、电子邮件和写信动员等活动消除政府中浪费、欺诈、腐败和管理不善等现象。另一个创立于1983年并位于华盛顿市的非营利政府监督组织“监视管理和预算办公室”，其使命是促进更公开、更负责的政府和公民参与社会管理。该组织对政府的监督主要体现在四个方面：联邦政府的预算编制、税收情况和工作表现；联邦政府信息向公众开放的程度；非营利组织对公共政策的参与程度以及基层社会团体的合作。此外，华盛顿市的“公仆廉政中心”、“关于政府行为的私人调查机构”以及总部设在丹佛的“卡门考草根游说组织”等机构，以调查和揭露政府官员的贪污、腐败和不公正行为、维护公共利益为职责，通过民间组织参与公共管理对公务员行政伦理行为的监督，提出有关道德和法律对策，从而促进政府行政道德建设并唤起民众对政府官员行为的监督意识。 四、以《反海外腐败法》为准绳，搭建由内而外的行业自律反腐监督体系 制定于1977年的美国《反海外腐败法》(Foreign Corrupt Practices Act，简称FCPA)，禁止美国公司向外国政府公职人员行贿，是目前规制美国企业对外行贿的最主要的法律文件。《反海外腐败法》规定，犯罪主体适用于任何个人、公司、官员、董事、雇员、企业代理人或者任何代表公司行事的股东。如果个人或公司命令、授权或协助他人违反反贿赂条款，该个人或公司将受到惩罚。④对于犯罪的公司和其他商业实体，可处以最高200万美元的罚金；自然人则会被处以最高10万美元罚金和5年以下的监禁。法律还明文禁止通过第三方中介机构的行贿行为。如果设立在海外的跨国公司子公司向外国政府官员行贿，那么在美国的母公司就要为此承担法律责任，以此来保证子公司的廉洁经商，最终维护公平的市场竞争秩序。 《反海外腐败法》不仅有明确具体的反贿赂规定，而且对企业的会计账目有明确要求：要求企业妥善保存账簿和明细记录，以便能清楚准确地反映资产交易与储存情况，建立和维持有效的内部会计监控机制，要向美国证监会提供季度和年度报告。作为民事执法机构的美国证监会具有调查权：能够强制性地要求公司提供文件和记录，强制性地要求个人宣誓作证；可以通过法院来执行其发出的传票。企业若不执行法院关于强制履行美国证监会传票的指令，会导致罚款或监禁。证监会有权提起执法诉讼、实施惩罚和采取财产冻结、任命破产财产接管人等紧急救济措施；可以实施罚款，要求返还违法所得。为了避免被起诉和商业信誉扫地，一般说来美国公司都会实行行业自律，在自我清查的过程中一旦发现有违法行为，公司都会选择主动曝光，并配合执法机关开展调查以达成和解。严格的内部会计制度、严厉的处罚措施和高额的违反成本构成了对美国公司的全方位约束，使得美国跨国公司形成了一套内部自查举报体系，公司员工具有强烈的行业自律反腐意识。如果公司员工认为公司或者同事有不符合《反海外腐败法》的行为，可以通过热线电话、邮件、信件向公司的首席财务官或者董事会直接举报。公司高层如接到内部举报都不敢掉以轻心，会即刻着手调查并及时向上汇报。如果秘而不报，公司责任人有可能会被追究刑事责任。因此，在《反海外腐败法》强大的法律威慑下，美国跨国公司注重自身商业道德和行业行为规范建设，建立健全内部监控机制，加强员工的自我约束。 由此可见，完善的监督制约机制是提高制度反腐执行力的根本保证。一个成熟的反腐败机制框架，除了应包含不断健全的法律规章制度外，一套职能细化、结构合理、程序完备、高校严密的监督机制亦是至关重要的。作为一种社会痼疾，腐败现象不可能在短期内彻底消失。近年来，尽管腐败丑闻和信任危机在美国政治经济活动中仍常常会再现。然而，美国庞大精巧、与时俱进的廉政体系尤其是权力运行监督机制仍然能将政治腐败行为控制在一个较稳定的低位，避免出现监控盲区并防治权力的异化，其独立性、权威性、国际性的反腐败运行机制，对中国构建上下协调、内外结合的廉政监督机制具有一定的先导性启示和借鉴意义。 注释： ①Gerald E.Caiden,O.P Dwivedi and Joseph Jabbra,"Introduction",In Gerald E.Caiden,O.P.Dwivedi and Joseph Jabbraeds,Where Corruption Lives,Bloom-field,Connecticut Kumarian Press Inc.2001,p.77 ②转引自章剑生：《行政程序法基本理论》，法律出版社2003年版，第251页。 ③http://www.whitehouse.gov/OMB/egov/documents/FY09_IT_Budget_Rollout_AprilUpdate.pdf ④卢建平、张旭辉：《美国反海外腐败法解读》，中国方正出版社2006年版，第17页。