强制性制度变迁中的“分配性努力”——以中国国有银行体系为例，本文主要内容关键词为：为例论文,强制性论文,中国论文,国有银行论文,分配论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、强制性制度变迁催生“分配性努力”
基于对行为权和收益权的划分，规范人们协作关系的生产制度和调节人们利益关系的分配制度构成了分工协作经济体中完整的经济制度。在制度变迁中生产制度和分配制度发生互动，共同演进。生产制度的变迁要求改变既存的分配制度及相应的利益关系，构造与新的资源配置方式兼容的分配方式，否则会出现制度的不均衡，比如在以市场方式配置资源的经济中由一个统一的分配中心进行产品的分配，或存在统一生产计划却由市场进行利益的分配，都将出现制度的不均衡。[1]在制度的不均衡下如果能发生诱致性制度变迁，即现行制度的安排或代替，或者是新制度安排的创造是由个人或一群人在面临相应获利机会时自发倡导、组织和实行的，则由于是帕累托改进，各分利方利益的总和必然增加。随着创新收益的递减，经济制度将重新达到新的均衡：在边际上人们能够获取各种要素所产生的全部收益或制度改进的潜在收益等于制度创新成本，人们满足于既存制度安排，制度进入相对稳定状态。
(一)强制性制度变迁的发生
由于生产制度的变迁涉及的是社会作为一个整体如何面对自然，如何为社会创造更多财富的问题，人们比较容易达成共识。而分配制度的调整则直接涉及人们的既得利益。分配制度的调整往往会使部分社会成员获利而另一些社会成员受损，加上在一个较广泛范围内人们由于交易费用的约束通常难以达成一致，从而分配制度的调整往往呈现出制度变迁的非帕累托改进性质，难以形成与生产制度相适应的分配制度，其反作用在生产制度上则最终使得生产制度的变迁趋于停滞。这就是内生的诱致性制度变迁无法实现的一种情况，显而易见制度创新的净收益也随之消失。如果在交易费用约束下诱致性制度变迁无法实现，国家的介入又可以使人们达成一致的交易费用降低，那么理性人很容易选择强制性制度变迁，即通过由政府命令和法律的引入及实行来引起制度演进。[2]与所有的政令、法律在要达到制定者目标时所面临的问题一样，强制性制度变迁面临着激励相容问题。在强制性制度变迁下，如果国家是制度变迁的发动者，作为制度博弈的委托人，在信息不对称的条件下，要想使引入实行的政府命令和法律能够确实生效，让拥有信息优势的代理人按照委托人的意愿来行动并实现委托人目标，那么制度安排就必须符合激励相容的条件：当代理人在所有可以选择的行动中选择委托人意愿的行动时，代理人自身效用得到最大化。
(二)鼓励“分配性努力”的制度结构形成
激励相容的游戏规则确保了强制性制度变迁的目标在实现过程中不会发生大幅偏离。然而事实上由于机会主义行为的存在，正如奥尔森所指出，许多分利方会各自为政展开“瓷器店里的哄抢”，以争取分得一块较大的蛋糕，他们在建立游戏规则的过程中开展竞争和讨价还价，通过各种“分配性努力”建立起新的游戏规则，新的游戏规则往往又会继续激励新的“分配性努力”产生，导致“分配性努力”的自我强化。一旦鼓励“分配性努力”的制度结构形成，就会通过路径依赖影响制度变迁的后续进程，其表现正如以往的一些研究所显示的，所有高腐败国家都是发展中国家或者转型国家。①
(三)作为强制性制度变迁的中国市场化改革
社会财富的分配在鼓励“分配性努力”的制度结构下不以“做蛋糕”的能力为参照系，而以各分利方在财富分配过程中“抢瓷器”的能力大小为标准。中国的市场化改革实际是一场强制性制度变迁，要形成“好的市场经济”，要对“生产性努力”形成激励以使经济人收入的增加与其所付出的边际生产性努力对全社会的边际贡献成正比，必须以生产制度与分配制度匹配为前提。但正如前文分析指出，中国市场化改革作为强制性制度变迁，在建立游戏规则的过程中，不可避免地会滋生种种鼓励“分配性努力”的制度结构，它造成的损失在金融领域中量化地表现为国有银行体系的巨额不良资产，并影响着中国市场化改革的后续进程。
二、“分配性努力”与中国国有银行体系不良资产的形成
可以认为，中国国有银行体系内沉淀的不良资产是强制性制度变迁中租值消散在该领域的累积，是强制性制度变迁中各分利方“分配性努力”所达成的行为均衡，其数量可以作为中国市场化改革成本的最小估算值。
(一)市场化改革中国家对金融体系的掌控需求
在中国经济的市场化改革中，国企改革需要资金，财政需要融资，要保持在市场化改革中经济的持续增长，获得能集中调动的金融资源是必要条件。由于改革开放后中国货币化程度(M2/GDP)不断提高，来自铸币税的收益递减，中国的国民储蓄结构也发生了以个人部门持续上升为特征的变化，要将迅速增加的私人部门储蓄有效地集中到国家手中，要求建立一个国家控制并占垄断地位的国有金融体系。于是国家一方面严格限制新的市场竞争主体进入银行业，限制居民金融资产选择方式，保证私人部门储蓄绝大部分以存款形式流入国有银行体系；另一方面，利用其单一所有者地位成功地保持了对国有银行体系的绝对控制，将私人部门储蓄的大部分转化为国有企业贷款，以支持国有企业改革。[3]
(二)改革者目标的实现与国有银行体系内“分配性努力”的滋生
在国有银行体系将分散于私人部门的金融资源集中后，财政融资就能以比较隐蔽的铸币税方式实现，据谢平估算，1986—1993年货币发行收益平均为GDP的5.4％。铸币税的征收依靠超额货币的发行，而扩张政策性贷款无疑成为当时超额发行货币的最好途径之一，因为它本身还直接支持了国有企业的改革。扩张政策性贷款符合了强制性制度变迁发动者的自身需求，相应产生了“利润留成”和“信贷规模管理”等配套措施来确保其实现。首先，1986—1994年期间中央银行的财务预算制度按62∶38的比例和财政部利润分成，国有银行体系内的利润留成制度也一直实行到1995年。在该制度安排下无论贷款质量如何，贷款越多利润就越大。各方分享份额也越大，这刺激了政策性贷款扩张的力度，相应的代价是银行不良贷款在这个时期累积得最多。其次，在信贷规模管理制度下，信贷规模的分配与过去的贷款量相关，这迫使各国有银行不计贷款质量想方设法扩大贷款规模。再次，由于国有银行对于商业性贷款缺乏有效管理能力，往往通过政策性贷款和商业性贷款的模糊边界将商业性贷款的风险部分转移到政策性贷款上，也使得国有银行愿意发放政策性贷款。
因此，在强制性制度变迁中国有银行体系成功地将居民储蓄的大部分转化为国有企业贷款，支持了国有企业改革。虽然对国有企业贷款增加了，但却形成了一套鼓励“分配性努力”的制度结构，这为以后催生的各种鼓励“分配性努力”的制度结构(如中国股市)作了一次示范。
(三)国有银行体系不良资产积累的危机
尽管出现了如此多的不良资产，但市场化改革毕竟促进了专业化分工和交换，其制度创新收益增加了社会总财富。所以在以国家信誉为国有银行体系的存款提供隐含担保的情况下，国有银行体系能够维持私人部门储蓄收益率在相当时期内的稳定，保持住民众对国有银行的信心。只要这种信心没有崩溃，国有银行体系就能通过不断吸收私人部门储蓄，继续为改革提供金融资源的支持。但随着改革推进，最初的制度创新收益越来越少，扣除各种“分配性努力”造成的不良资产后剩下的份额相应更少，加之网络化带来的整个社会信息透明度和公众考验前所未有的增加，以及对外开放所带来的冲击(在Sachs和Warner的研究中，绝大多数最腐败的经济体都是封闭的经济体②)，继续按以往的方式维持私人储蓄部门对国有银行体系的信心明显愈发困难，一旦经济增长减速，私人储蓄部门就会对国家信用的担保能力产生怀疑，动摇其对国有银行为主体的金融体系的信心，从而引发金融危机。这也是中国多年来要求GDP增长率保持在8％之上的一个重要原因。以银行业作为强制性制度变迁中产生的“分配性努力”损失的“蓄水池”的弊端自此凸显出来。
三、“分配性努力”下国有银行业改革的制度困境
于是，尽快降低不良贷款资产比率，提高资本充足率在国有商业银行改革中提上了议事日程。从1994年中央财政发行1400亿元特种国债补充四大国有商业银行的资本金，到1999年四大国有商业银行分别成立了资产管理公司，将其14000亿元的不良贷款进行剥离，直至2004年中国人民银行使用国家外汇储备450亿美元改善中国银行和中国建设银行的资本金状况，都在一定程度上增强私人储蓄部门对国有银行体系的信心。然而，激励“分配性努力”的制度结构一天不改变，国有银行体系的不良资产无论从存量还是增量的解决来看，形势都不容乐观。
(一)税收制度的约束阻塞国有银行体系的民营资本注资途径
按国际商业银行的一般会计准则，当一家银行不良资产增多时，银行为了弥补其坏账损失将出现大量亏损。而由于前面提到过的中国税收制度的约束，银行不能自主用利润冲销坏账，中国的商业银行高利润率和高不良资产率并存(见下表)。由于即使民营资本不能很容易地从参股银行贷款，他们也可以得到很好的利润、红利保证而不用承担坏账损失，因此就算银行不良资产多，迫切想要进入银行业的民间资本也会很多。这本是一条补充银行业资本的捷径，但事实上监管者却几乎禁止了新投资者的进入，其原因是在产生于上述税收制度的坏账与利润分离的财务管理模式下，一旦民营资本进入，股东收益与税收就变成了不同利益主体的收入，当银行出现危机时，非国有资本只负担有限责任，银行业的坏账冲销或资金救助只能由国家承担。监管部门为了避免政府救助面临公众考验的局面，最简单的做法就是禁止非国有资本进入。可见税收制度不调整，坏账与利润分离的财务模式不改革，就不能通过引入民营资本、严格资本监管的办法从整体上解决中国银行业资本不足的问题。[4]
中国主要商业银行的利润与资本及其国际比较③
单位：%
2002
2003
利润/资本率 不良资产率 利润/资本率 不良资产率
中国工商银行3.74
25.69
2.742 21.2
中国银行5.02
22.49
4.459 16.3
中国农业银行2.17
36.63
中国建设银行4.04
15.17
1.631 9.12
光大银行4.83
13.13
5.457 9.03
招商银行
24.548.10 17.197 3.15
中信银行
23.72
10.99 17.905 8.12
上海浦东发展银行
24.853.38 20.68
2.56
民行银行
21.332.04 19.734 1.29
福建兴业银行
15.073.11 19.134 2.49
深圳发展银行
16.88
10.29
8.98
8.49
华夏银行
40.415.97 20.648 3.67
花旗集团
38.3 2.67 18.21
2.32
美洲银行集团
24.5 1.92 22.53
2.80
瑞穗金融集团(日)
-25.26.46 -83.09
6.28
三井住友银行(日)
-16.210.2
(二)信贷激励不相容，信贷员借助经济周期卸责
在控制新增不良贷款产生方面则涉及建立有效的信贷激励机制，问题的实质是非对称信息下的激励相容。国有商业银行已将降低与控制不良贷款作为近几年经营管理工作中的重中之重，制定了诸如上收贷款审批权、不良贷款问责制等等一系列从严防范和控制信贷资产风险的政策，但这些政策或多或少存在激励不相容问题，在实际执行过程中信贷人员为了规避贷款决策失误的风险，往往会选择不发放贷款这一比较安全的行为，造成企业贷款难，对银行“惜贷”怨声载道。为此不得不制定让分、支行行长和信贷人员的奖金与完成的贷款额相挂钩的激励措施以鼓励贷款发放，这又会导致信贷人员为完成规定贷款额而发放不合格贷款，这些贷款在经济周期上升阶段看似良好，到了经济下滑阶段则会暴露为不良资产。考虑到这种信贷人员出于自身利益最大化而发放贷款的行为一旦普遍，当众多不良贷款同时暴露时信贷人员能轻松地将责任推卸在经济的系统性风险上，事前制定的不良贷款问责制等约束机制将形同虚设。
(三)长期困扰中国经济稳定增长的问题
无论就中国重工业和制造业的成就还是国有企业改革的推进来说，强制性制度变迁所设计出的这套银行体系在调动金融资源提供金融支持上都起到了决定性的作用，正是如此才保证了市场化改革中中国经济快速增长所需要的实体资本积累能力。到2002年为止中国的实体资本投资(包括基础设施、机械设备和房屋)就已经占到了GDP的40％。但这套体系催生出的“分配性努力”倾向和与之相关的高交易费用却成为中国经济未来增长中潜伏的金融风险的制度根源。据保守估计中国银行体系的不良资产率达到26％，较高的估算可高达60％。④鉴于目前中国近2/3的金融存量资产都是银行存款，源于“分配性努力”的银行业风险对整个中国经济可能造成的震荡，将与“分配性努力”已体现在中国股市上的不良后果不在一个数量级上。打破鼓励“分配性努力”的制度结构所造成的僵局，是解决中国国有银行体系不良资产问题的必要条件，也是将来进行规范化的操作风险、信用风险和市场风险管理的前提。如何在改革的路径依赖约束下建立起激励相容的制度以遏制住“分配性努力”的倾向，消化掉积聚在中国国有银行体系内的不良资产并预防大量新增不良资产的产生，将是长期困扰中国经济稳定增长的问题。
注释：
①见Jakob Svensson，《腐败八论》，《21世纪经济报道》2006年2月27日。
②见Jakob Svensson，《腐败八论》，《21世纪经济报道》2006年2月27日
③唐 旭：《不良资产、税收与银行业准入的开发》，《经济研究》2005年第7期。
④数据来源：Diana Farrell、Aneta Marcheva Key，《印度金融体系：被忽略掉的小角色》，《21世纪经济报道》2006年2月27日。
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