WTO与中国行政救济制度的改革，本文主要内容关键词为：中国论文,行政论文,制度论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
引言
经过15年的艰苦谈判，我国终于在2001年12月11日正式加入世界贸易组织。WTO作为当 今世界上最大、最有影响的多边经济贸易组织，它的原则、规则和各项协定构建了一个 完整而宏大的多边贸易法律体系。这一体系必将对成员国的贸易政策、法律制度乃至社 会的方方面面产生巨大而深远的影响。中国的入世和作出相关承诺，意味着WTO规则也 将同样在我国适用。而WTO规则中的绝大部分内容是规范成员国政府从事与贸易有关活 动的行政法规则，是以政府的管理活动为规范对象的。为了确保WTO规则在各成员国得 以实施，必须对主要是各国政府的行政行为进行有效监督和控制，因此对行政权力的实 施进行有效监督和控制的行政救济制度，特别是其中的司法审查制度就成为WTO规则体 系中的重要内容，它对于规范成员国政府的行政行为具有不可代替的重要作用。
中国的行政救济制度，系指有权机关对于违法或不当的行政行为进行监督、审查和纠 正的法律制度，它包括行政救济(即行政复议)和司法救济(即行政诉讼，又称司法审查) 这两大类。(注：在WTO协定中，有关行政救济方面的规定多译为行政复审、司法审查， 这主要是为了区分不同的审查主体和照顾习惯；在本文中为了统一起见，所指行政救济 包括行政复审和司法审查在内。)中国入世后，包括行政救济制度在内的WTO规则将在我 国适用，而目前我国的行政救济制度的状况与WTO规则仍存在着差距，这必将对中国现 行的行政救济制度产生冲击，需要进行相应的改革才能尽快适应WTO的要求。本文正是 从我国行政救济制度的改革这一视角出发，结合WTO协议中的相关内容，对我国行政救 济制度中几个重要问题，即行政救济的范围、主体、审查标准和程序这四个方面的问题 进行探讨，在分析WTO协议与中国现行行政救济制度的差异及冲突之后，对我国行政救 济制度的改革提出自己的参考意见。
一、WTO协议中有关行政救济的规定及分析
WTO协议是一部宏大的“法典”，它包括了涵盖范围广泛的多项活动的法律文件，内容 涉及到农产品、纺织品与服务、金融、电信、知识产权、政府采购、争端解决、贸易政 策审议等诸多方面；主要由《马拉喀什建立世界贸易组织协定》及其4个附件所组成； 其中最重要的法律文件有《1994年关税与贸易总协定》(简称GATT)、《服务贸易总协定 》(简称GATS)和《与贸易有关的知识产权协定》(简称TRIPS)等。此外，随着中国加入WTO组织，《中华人民共和国加入议定书》(简称《中国议定书》)及其附件和《中国加 入工作组报告书》(简称《工作组报告》)也就成为WTO协议的重要组成部分。据统计， 在WTO协定中，共有10个法律文件对行政救济作出了规定，主要涉及到行政复审和司法 审查的内容，下面就对这10个法律文件中的最重要的一些条款予以介绍(注：参见石广 生主编：《中国加入世界贸易组织知识读本》(二)(三)，人民出版社2002年版。)：
1.GATT第10条第3款规定：“b.每一缔约方应维持或尽快设立司法、仲裁或行政庭或行 政程序，目的特别在于迅速审查和纠正与海关事项有关的行政行为。此类法庭或程序应 独立于受委托负责行政实施的机构，……c.(b)项的规定不得要求取消或代替本协定订 立之日一缔约方领土内已实施的程序，……事实上为行政行为提供了客观和公正的审查 。”
2.GATS第6条第1款规定：“在已作出具体承诺的部门中，每一成员应保证所有影响服 务贸易的普遍适用的措施以合理、客观和公正的方式实施”，尤其是第2款继续规定： “(a)每一成员应维持或尽快设立司法、仲裁或行政庭或程序，……对影响服务贸易的 行政决定迅速进行审查，……如此类程序并不独立于作出有关行政决定的机构，则该成 员应保证此类程序在实际中提供客观和公正的审查。(b)(a)项的规定不得解释为要求一 成员设立与其宪法结构或其法律制度的性质不一致的法庭或程序。”
3.TRIPS第32条规定：“对任何有关撤销或宣布一专利无效的决定应可进行司法审查” ；第41条规定：“……有关知识产权的实施程序应公平和公正。这些程序不应不必要的 复杂和费用高昂，也不应限定不合理的时限或造成无理的迟延。……诉讼当事方应有机 会要求司法机关对最终行政裁定进行审查……。”
4.《关于实施1994年关税与贸易总协定第6条的协定》(简称《反倾销协定》)第11条第 2款规定：“利害关系方有权请求主管机关复审是否需要继续征收反倾销税以抵消倾销 ……。”该条第4款又规定：“……任何此类复审应迅速进行……。”第13条则规定： “国内立法包含反倾销措施规定的每一成员均应设有司法、仲裁或行政庭或程序，其目 的特别包括迅速审查与最终裁定的行政行为有关、且属第11条范围内的对裁定的审查。 此类法庭或程序应独立于负责所涉裁定或审查的主管机关。”
5.《关于实施1994年关税与贸易总协定第7条的协定》(简称《海关估价协定》)第11条 规定：“……可向海关内部一部门或向一独立机构行使上诉而不受处罚的最初权利，但 是每一成员的立法应规定可向司法机关提出上诉而不受处罚的权利。关于上诉决定的通 知应送达上诉人，作出该决定的理由应以书面形式提供。并应将进一步上诉的任何权利 通知上诉人。”且关于第11条的注释中第1款规定：“第11条规定进口商有权就海关对 被估价货物所作的估价确定进行上诉。上诉可首先向上一级海关提出，但进口商最后有 权向司法机关起诉。”
6.《原产地规则协定》第2条第10款规定“它们所采取的有关原产地确定的任何行政行 为均可由独立于发布确定的主管机关的司法、仲裁或行政庭或程序迅速进行审查，该审 查可修改或撤销该确定。”
7.《补贴与反补贴措施协定》第21条规定的是“反补贴税和承诺的期限和复审”，在2 3条中又专门以“司法审查”为题规定：“国内立法包含反补贴税措施规定的每一成员 均应设有司法、仲裁或行政庭或程序，其目的特别包括迅速审查与最终裁定的行政行为 有关、且属第21条范围内的对裁定的审查。此类法庭或程序应独立于负责所涉裁定或审 查的主管机关，且应向参与行政程序及直接和间接受行政行为影响的所有利害关系方提 供了解审查情况的机会。”
8.《政府采购协定》第20条第2款规定：“每一参加方应规定非歧视、及时、透明和有 效的程序……”。该条第6款规定：“质疑应由一法院或对采购结果无利害关系的公正 独立的审查机构进行审理，其机构成员在任职期间应不受外部影响。如一审查机构不是 法院，则该机构应接受司法审查……。”
9.《中国议定书》和《工作组报告》专门以“司法审查”为标题对我国的行政救济制 度作了明确的规定、承诺和要求。其中《中国议定书》第一部分第2条(D)款就行政行为 的复审、救济问题作出以下明文规定：“中国应设立或指定并维持审查庭、联络点和程 序，以便迅速审查所有与GATT第10条第1款、GATS第6条和TRIPS协定相关规定所指的法 律、法规、普遍适用的司法决定和行政决定的实施有关的所有行政行为。此类审查庭应 是公正的，并独立于被授权进行行政执行的机关，且不应对审查事项的结果有任何实质 利害关系。审查程序应包括给予受须经审查的任何行政行为影响的个人或企业进行上诉 的机会，且不因上诉而受到处罚。如初始上诉权须向行政机关提出，则在所有情况下应 有选择向司法机关对决定提出上诉的机会。关于上诉的决定应通知上诉人，作出该决定 的理由应以书面形式提供。上诉人还应被告知可进一步上诉的任何权利。”此外《工作 组报告》的第三部分第4节也以“司法审查”为标题用4个条文专门对行政救济方面的内 容作了详细规定。
从上述介绍中我们可以看出，WTO有关行政救济的规定呈现出以下一些特点：(1)在这 些WTO协议的相关法律文件中，对行政救济(即复审或审查)的规定都是非常原则而不具 体的，具体的审查救济制度则要由各国根据自身的情况和相关承诺自行决定。而且从WTO的协议规定来看，针对不同领域的行政救济有着不尽相同的规定。(2)规定所涉及到 的救济主体呈多元化特色。即救济主体可以是司法、仲裁或行政庭，且各成员可根据其 宪法结构或法律制度选择适合自己的审查方式。无论是货物贸易与服务贸易领域的复审 和审查可以采取司法的、仲裁的或行政的多元方式，还是TRIPS协定的有关规则明确行 政行为必须由司法机关进行司法审查，均表明WTO规则涉及的救济主体包括了“司法、 仲裁或行政庭”，不过这种审查机构均要求具有独立性。(3)救济范围广泛。无论是“ 与海关事项有关的行政行为”，还是“影响服务贸易的行政决定(行为)”，或者是与知 识产权有关的所有行政行为和初审法院的判决；也无论其是具体行为还是抽象行为，都 可以进行审查。(4)审查标准和程序上要求合理、客观、公正、迅速。如不应造成不正 当的迟延，裁决要说明理由，采纳的证据要从向各方提供的听证机会中取得等。
由此可见，我国现行行政救济制度与WTO有关条文所规定的要求尚存在着差距、甚至冲 突，所以在中国入世后，对我国行政救济制度进行相应的改革就是摆在我们面前的一项 紧迫任务。我们必须加快改革，以适应入世后对我国行政救济制度运行所带来的挑战。
二、WTO与中国行政复议、行政诉讼范围的扩大
(一)行政复议范围的现状及改革
新中国的行政复议制度，发端于50年代初，1990年12月24日《中华人民共和国行政复 议条例》(以下简称《复议条例》)的公布，标志了我国行政复议立法和实践已进入到一 个崭新的阶段。1999年4月29日公布的《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《复议 法》)，则进一步健全了我国的行政复议制度。和复议条例相比，复议法所规定的复议 申请范围大大扩大，主要表现在(注：见《行政复议法》第6条第11项和第7条第1款。) ：一是复议法扩大了可申请具体行政行为的范围，规定凡是认为行政机关的具体行政行 为侵犯其合法权益的，均可以申请行政复议。二是复议法对部分抽象行政行为即规章以 下的规范性文件和乡、镇人民政府的规定，允许申请人一并提出审查申请。这种可申请 范围的扩大无疑会更好地保护相对人的合法权益。但是，在加入WTO之后，复议范围同 样面临着扩大的问题。主要是复议法虽然规定对作为具体行政行为依据的部分抽象行政 行为可以一并申请审查，但所规定的抽象行政行为的范围仍过于狭窄，只涉及到规章以 下的规范性文件，而对于规章、行政法规和其他具有普遍约束力的决定、命令未作规定 。按照WTO的有关规定，应该将复议中抽象行政行为的范围扩大，形成对抽象行政行为 的全面监督，更好地促进各级政府依法行政。
(二)行政诉讼范围的现状及改革
自从我国于1989年颁布《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)以 来，受案范围在逐步扩大，尤其是1999年最高法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼 法若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)通过后，更加拓展了法院可审查行政行为 的范围。但是《行政诉讼法》第12条第2项规定：“行政法规、规章或者行政机关制定 、发布的具有普遍约束力的决定、命令”不属于司法审查的范围；第12条第4项也规定 ：“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”不属于司法审查的范围。这些规定 同前述WTO的相关内容是相冲突的。这种冲突使得我国的行政诉讼受案范围需要进一步 扩大，以适应WTO的要求。主要表现在两个方面：1.部分抽象行政行为应纳入司法审查 的范围。从前面的条文分析中，我们可以看到，政府的部分抽象性行政行为也应纳入司 法审查的受案范围。这必将突破我国现行《行政诉讼法》的相关规定，需要修改现行的 《行政诉讼法》的相关条款，从而将政府的部分抽象行政行为纳入到司法审查的受案范 围之中来。这是适应WTO要求的必然选择。2.对政府的部分终局裁决行为也可以提起行 政诉讼。目前我国有关具体行政行为终局裁决的规定主要有4项，即公民出境入境管理 法第15条的规定，外国人入境出境管理法第29条第2款的规定，行政复议法第14条和第3 0条第2款的规定等。在这4项有关终局裁决的法律规定中，笔者认为，行政复议法第14 条(注：该条规定：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为 不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行 政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请 裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”)与WTO的规定存在冲突。因为根据WTO 和中国协议书的规定，应当接受司法审查的行为包括与国民待遇、合格评定、服务的管 理、控制，提供或推销，包发放或拒绝提供服务所需的许可证和其他事项的实施有关的 行政行为等。如果当事人对这些行为不服申请国务院裁决后，应当可以申请司法审查， 除非国务院放弃接受申请并作出裁决的权力。至于其它3项终局裁决的规定，由于WTO协 议中规定的主要是涉及贸易方面的行政行为，所以与WTO的内容并不相冲突，因此也就 自然不需要纳入司法审查的范围之内。但是笔者认为司法机关对行政行为进行审查是现 代法治社会的重要特征，我们应当确立“司法最终救济”的原则，以不断扩大司法审查 的范围。
三、WTO与中国行政复议、行政诉讼的机构设置
(一)行政复议机关现状及改革
我国现行行政复议法从第12条到第15条共有4个条文都规定的是行政复议机关的确定问 题，从这些条文中可以归纳出我国的行政复议机关主要有四类，即所属本级人民政府、 上一级主管部门、上一级人民政府和原作出行政行为的机关。这些审查主体的确立，和 原复议条例的规定相比，更方便了相对人正确行使权利，避免了行政机关互相推诿现象 的出现，使行政复议制度更加科学。但是，通过和前述WTO的相关规定相比较，我国现 有行政复议机关的设置仍需要加以改革和完善，主要表现为以下几个方面：1.按照WTO 的要求，行政复议机关必须是独立于作出行政行为的机关。因此我国行政复议法第14条 的规定就与WTO协议内容相冲突。该条是这样规定的：“对国务院部门或者省、自治区 、直辖市人民政府的具体行政行为不服从，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省 、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。”这一条所规定的复议机关正是原作出行政 行为的机关，这显然不符合复议机关独立性的要求，明显违反了“自己不能做自己法官 ”的法律原则。所以要对该条规定加以修订，可改由国务院或者其设立的专门机构来进 行复议。这样，就可以建立自上而下的规范的行政复议制度，可以更好地保护申请人的 合法权益。2.行政复议机关中具体负责审查的复议机构也必须做到公正、独立，并与被 审查事项没有实质性的利害关系。因此建议可以借鉴我国台湾地区的做法，由行政机关 、管理专家和法律专家共同组成复议委员会，实行合议制度；这样有助于树立行政复议 公正、权威的形象，获取当事人的信赖。
(二)人民法院及行政审判庭的现状及改革
在我国，对行政行为进行司法审查的机关是各级普通人民法院，从80年代中期开始， 我国在各级人民法院建立了行政审判庭，现在各级人民法院包括基层人民法院都建立了 独立于行政机关的行政审判庭。我国的行政审判庭是建立在普通法院之中的，与有些国 家隶属于行政机关的行政法院体制相比，应该说在形式上更具有独立性。所以从总体上 看，我国人民法院对行政诉讼案件的审理是基本符合WTO协议要求的。但是由于我国的 法治建设尚处于初级阶段，法律文化还不甚发达，长期以来“行政权力”的过于强大， 使得法院依附于行政，法院的行政化倾向很严重。所有这些情况表明，如何满足法院在 司法审查中的独立性和公平、公正的要求，是对我国现行法治状况的严峻考验，同时也 是加入WTO对我国法治发展的必然要求。因此必须加大司法改革力度，提升法院的独立 性，确保司法的公平、公正。1.真正落实宪法中“一府两院”的平等地位，变法律上的 平等为事实上的平等。强调法院只服从法律，只对法律负责。2.强化司法判决的终局性 和公信力，抛弃人大对法院的个案监督制度，真正保障法院的独立审判。3.由于我国行 政权力过于强大，等级和级别的观念仍很严重，加之法院在财政等方面对行政的依附， 使得当事人对法院审判的公正性表示怀疑。为了使法院能够更好地摆脱这种状况，可以 考虑提高行政案件管辖法院的级别，或者在最高法院之下在地方设立若干专门行政法院 ，以独立对行政行为进行司法审查。4.要从法官的任命、任期、薪水保障以及其他任职 条件上保障司法的独立。
四、WTO与中国行政复议、行政诉讼审查标准的改革
(一)行政复议审查标准及改革
我国行政复议法第1条明确规定：“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为… …制定本法。”第3条第3项又规定，行政复议机构“审查申请行政复议的具体行政行为 是否合法与适当，拟定行政复议决定”。由此我们可以看到，在我国，行政复议的审查 标准是对行政行为进行“合法与合理”的审查。这一标准符合WTO协议中规定的要求， 但同时我们要对这一标准的含义准确把握。首先，这一标准既适用于对具体行政行为的 审查，也适用于对抽象行政行为的审查；其次，这一标准的适用不仅包括对法律依据的 审查，也包括对事实的审查；最后，这一标准的适用既包括对实体内容进行审查，也包 括对程序合法或合理与否进行审查。
(二)行政诉讼审查标准及改革
我国行政诉讼法第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行 审查。”这一条文确立了我国行政诉讼中对被诉行政行为进行合法性审查的标准，从而 排除了对行政行为的合理性审查。但是，入世之后，WTO规则的诸多规定对我国行政诉 讼的现有标准提出了更高更严的要求。我们必须适应这种要求，对我国行政诉讼标准进 行相应的改革。1.如前所述，GATS第6条就明确规定，各成员国应确保对行政决定的审 查程序在事实上会作出客观和公正的审议。GATT中也作出了对各成员国的行政救济体制 进行国际审查的规定，而这种审查的标准就是看这些业已存在的机制和程序是否能够做 到事实上的客观和公正。由此可见，WTO规则所要求的审查不仅要符合合法的形式标准 ，还要符合客观和公正的实质标准。因而我们必须对现行的行政诉讼法关于司法审查标 准的规定进行相应的修改和完善，引入“合理性”审查标准，监督行政行为不仅合法， 还要做到“事实上的客观与公正”。2.另一方面，确立正当法律程序的司法审查标准， 也应当是我国司法审查制度改革的一个重要方向。WTO中很多规定都涉及到要求行政行 为的程序做到正当、公平、公正；如TRIPS第41条，GATS第3条、第6条等的规定。同时WTO基本原则之一的透明度原则也要求行政行为做到公开，这实质上是正当法律程序的 一个重要内容。面对我国行政诉讼法第54条中“违反法定程序的行政行为可以撤销”的 规定，如何保证对一个没有违反法定程序但违反了WTO规定的公正原则的行政行为进行 监督就是摆在我们面前的一个紧要问题。笔者认为，应扩大行政诉讼法中法定程序的涵 义，引入正当程序概念，将法定程序理解为符合法律精神和原则的正当行政程序；因此 对于违反这种程序要求的行政行为，同样可以撤销。总之，为适应WTO规则的要求，我 国行政诉讼的审查标准要进行相应的改革，而确立一种合法、合理、符合正当程序的审 查标准则是改革的应有之意。
五、WTO与中国行政复议、行政诉讼程序的改革
(一)行政复议程序现状及改革
根据我国行政复议法的规定，复议的程序包括申请、受理、审理和决定这四个阶段。 相对于复议条例，复议法有关程序的规定更加完善，更方便于民众。但和WTO规则公正 、公开的程序要求尚有差距，需要进行改革。1.复议法第22条规定：“行政复议原则上 采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为 有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。 ”可见，我国行政复议采取的仍然是书面审的审理方式。这种方式虽然有简便、迅速的 特征，但当事人无法享受辩论、质证等权利，这就导致行政复议程序的开放性和参与性 不够充分。根据WTO的有关规定，如《反倾销协议》第6条第2款规定：“在整个反倾销 的调查期间，所有利害关系方均有为其利益进行辩护的充分机会。”该条第9款也规定 ：“主管机关在作出最终裁定之前，应将考虑中的，构成是否实施最终措施决定依据的 基本事实通知所有利害关系方。此披露应使各方有充分的时间为其利益进行辩护。”可 见，行政复议法中的规定与WTO的要求是有差距的，我们要对行政复议程序进行相应改 革。改书面审理为当事人双方共同参与审理，引入听证程序，规定具体的条件、方式等 ，使得当事人有机会了解、参与复议活动，对整个复议活动进行监督，进而增强整个复 议制度的公开性和参与性，确保程序公正。2.复议法对抽象行政行为一并审查的规定虽 是一大进步，但并不彻底。为适应WTO要求，笔者认为应当从程序上保证申请人有对抽 象行政行为单独提出申请的权利。这样更有利于保护个人和公共的利益，有利于对抽象 行政行为的监督。
(二)行政诉讼程序现状及改革
在诉讼程序方面，早在1989年全国人大就通过了《中华人民共和国行政诉讼法》。后 来随着诉讼活动的不断增多，最高人民法院在总结行政审判工作经验的基础上，又先后 颁布了两部司法解释，尤其是现行的1999年颁布的《若干解释》，进一步完善了我国的 司法审查程序。从近年来行政诉讼法实施的情况看，我国每年大约受理一审行政诉讼案 件和行政赔偿案件近10万件，其中原告胜诉率达到30%-40%，在某些地方，原告胜诉率 达到60%以上(注：引自江必新：《机遇与挑战——论加入WTO与我国的行政审判工作》 ，载《人民法院报》2000年11月16日。)。这也从另一个侧面反映出，我国的司法审查 程序在一定程度上是符合客观、公正的要求的。但是，也应当看到，在我国影响行政诉 讼程序公正的因素还很多，诉讼程序与WTO的要求尚存在很大差距，我们必须在反思和 比较这种差距的基础上尽快进行相应的改革。1.加强诉权保护。在WTO的有关协议中， 如TRIPS第二节的“民事和行政程序及救济”中，专门规定了公平和公正的程序(第42条 )、证据(第43条)、禁令等与司法审查程序有关的内容，通过这些内容可以看到，WTO在 当事人诉讼权利方面做了更加详细的规定。此外，中国加入WTO议定书也明确承诺了“ 受到被复审的任何行政行为影响的个人或者企业提起上诉的权利”。从这些相关规定中 ，我们可以看到，WTO规则对相对人的权利保护是充分的。因此，我们一方面要不断扩 大诉讼中原告资格的范围，突破诉讼法中严格的“法律上利害关系”的限制，确保司法 对行政的有效监督；另一方面要充分保护当事人在诉讼中的权利，给予外国个人、企业 和本国个人、企业在诉权保护上的国民待遇，防止不正当限制甚至“歧视”。2.提高司 法程序的透明度，建立司法判决说明理由制度和司法判决的公布机制，以客观、公平、 公正和公开为原则，进一步对我国行政诉讼程序进行合理化评估和重构。
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