建立我国国有资本预算的构想，本文主要内容关键词为：预算论文,国有资本论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、建立国有资本预算的必要性与可行性
国有资本预算是对政府在一个财政年度内国有资本经营性收支活动的反映。它以国有资本的宏观运营为目标，凭借资产所有权，在市场竞争性领域对国有资本进行价值管理和分配。
（一）建立国有资本预算的必要性。
1.有利于更好地实现政府国有资本的管理职能。国家职能的实现在很大程度上要通过政府财政活动来进行，而政府预算是一国政府活动范围与方向在财政上的集中体现。任何国家都天然具有两大职能：社会管理职能和经济管理职能。在我国，由于生产资料的全民所有制现阶段还表现为国家所有制，其经济管理职能是双重的：即一般经济管理职能和特殊经济管理职能，两者在依据、范围、手段和目标上有着明显的差别。前者依据政权制定和颁布各项法律、法规，从外部来影响不同所有制企业的行为，以维护社会经济环境的合理有序；后者则通过控制产权从内部来影响有国有企业的行为，以实现国有资产的保值增值。若将两种职能交叉混同，不仅会降低各自应有的效能，而且还会产生许多难以解决的矛盾，阻碍经济的发展。这两种职能分别对应于公共财政和国有资本财政，反映到预算上，就是要分别建立公共预算和国有资本预算。
当然，强调国有资本预算的独立性并不意味着要削弱国家财政的整体职能。国有资产管理部门是以国有资产所有者代表的身份向国有企业收取产权收入，进行资本投资，并编制资本预算。因此，国有资本预算是国家预算有机组成部分，国家财政的整体职能不仅不能因机构、预算的分立而被肢解，相反必须得到加强。
2.有利于创造公平竞争的市场环境。国有企业与政府有着双重关系：一方面，作为一种独立的市场主体，其对政府公共财政的贡献应同其他非国有企业一样，主要通过照章纳税来体现。另一方面，其作为市场经营主体，对投资者或产权人的贡献，应通过向代表政府行使出资人职能的国有资产管理部门上缴投资收益来实现。在计划经济体制下，政府的社会经济管理职能和国有资产管理职能高度重合。企业国有资产的最大问题是政资不分、政出多门、产权虚位，由此不可避免地产生了种种矛盾，如混淆税收和资产收益的界限，不利于资产收益的及时再投入；以社会目标冲击盈利目标，企业负担沉重；产权职能影响政权职能的发挥，政府经济管理的全部精力几乎都用来管国有企业，无暇顾及其他所有制企业；微观干预过多，宏观调控不力等。由此导致国有资产运行效率低下和流失严重。通过将政府的两种职能分离，两种预算分列，则从制度上保证了国有企业的经营自主权，有利于提高国有企业的效率，加强资产监管，减少资产流失。
（二）建立国有资本预算的可行性。
1.《预算法》的颁布为建立国有资本预算提供了法律依据。1994年颁布的《预算法》实施条例第20条规定，“各级政府预算按复式预算的形式编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。”这一规定对政府以不同身份进行的收支活动加以区分，较之单式预算，便于对不同的预算资金采取不同的管理办法，反映不同性质预算资金的来源和使用情况，从而更加有效地管理预算资金。应该说，这一立法具有相当的前瞻性。我国从1992年开始编制复式预算：1997年以前分为经常预算和建设预算，1998年至今分为一般预算、基金预算和债务预算，这不仅与《预算法》的界定相距甚远，而且是在原有计划经济体制的框架内设计的（前者不过是在单式预算的基础上，对预算收支科目按性质和用途进行划分，且建设预算中经营性与非经营性项目混合；后者则在性质上相互交叉，界限不清）。这样的复式预算当然无法适应市场经济体制改革的现实。因此，必须按照《预算法》的规定重新构建我国复式预算体系。
2.党的十六大报告为建立国有资本预算提供了政策支持。十六大报告明确提出要建立中央政府和地方政府分别代表国家行使出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制，并在中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构，从而结束了由多个部门分割行使国有资产管理职能，导致政府对企业干预过多，权力上充分利用而责任上相互推诿的局面。将分散于多个部门，存在于多个环节的国有资产管理职能统一到专门机构，不仅为彻底解决长期以来的政资不分铺平了路，而且为国有资本预算的建立提供了组织基础和权力保障。
二、建立国有资本预算的基本思路
（一）国有资本预算的范围。
国有资产是一个大概念，可分为以企业资产为主的经营性资产、行政事业性资产和自然资源资产三大类。这些资产由于基本功能、来源、使用方法的不同，是否应将其划归同一管理体制，纳入同一预算还应做具体分析。
首先，对于行政事业性资产，由于主要由财政拨款形成，不追逐市场盈利性，其资产的基本功能目标与公共行政机构的业务密切相关，政资之间天然不能分开，且基本的财务、会计制度与企业财务、会计制度差异很大，因此一般适宜采取由相应的公共行政机构管理的体制，纳入公共预算的范畴。
其次，对于自然资源资产，亦不宜纳入国有资本预算，原因有四：第一，这些资产在形成方式上一般是依照国家法律的有关规定，如《土地管理法》、《矿产资源法》，而不是经由政府的投资行为；第二，这些资产一般都有各自相应独立的专业管理部门，如国土资源部门、地质矿产部门；第三，这类资产的价值无法准确计量；第四，产权管理目标的非盈利性。虽然有些自然资源项目如资源勘探、评价的管理及开发权、使用权的管理可适用利益最大化原则，但大多数自然资源的管理是以资源的可持续发展为目标的，如环境资源、人文资源。因此，自然资源资产的管理体制与一般的资本管理有所不同，应保持独立性。
最后，我们来看行政事业性资产之外政府投资形成的国有资产。根据投资性质和领域的不同，政府投资可分为以下三个基本方面：一是公共设施和基础设施，如道路、桥梁、机场、码头、水利设施、环保工程等。这类项目具有外部性，且难以产生直接的收益，应纳入公共投资预算，作为公共预算的一个组成部分。二是自然垄断产业，如铁路、邮电、供水、供电、供气等。这类公用事业虽然具有一定的公益性，但可以在市场上直接取得回报，经济发达国家大多已成功实现了这类产业的民营化。而随着我国公用事业逐步市场化，政府的作用主要是统一服务质量和收费标准，以保证公用事业的健康发展。所以，这类政府投资应纳入国有资本预算。三是国民经济支柱产业、高技术产业和新兴产业，如航天航空、生命科学、新材料、新能源等。这类完全处于竞争市场的经营性资产，属于资本性投资，理所当然应实行资本管理体制，纳入国有资本预算。
综上所述，我国国有资本预算的范围可概括为自然垄断行业和一般竞争领域经营性企业的国有资产，即国有资本。这一界定既与新成立的国有资产监督管理委员会的职责范围相适应，又鲜明地体现了作为社会主义财政所特有的国有资本预算与一般市场经济国家公共预算的根本区别。
（二）国有资本预算的内涵。
1.国有资本预算以国有资本的宏观运营为目标，反映国家作为资产所有者代表与国有企业之间的收益分配和再投资关系。出资权作为两权分离条件下财产所有权的衍生产权，它以资产受益为特征，以投资和产权转让为经营重点，强调投资经营能力，主要包括三大权利：国有资本收益权、产权代表的任免权和重大决策权。国有资本预算就是要通过计划、反映和监督国有资产管理机构履行出资人职责的活动，以实现国有资本的保值增值，推动经济结构战略性调整与国有企业的根本性重组，确保国有资本的优化配置，服务于政府社会和经济管理的总体目标。
2.国有资本预算的内容。根据新的国有资产管理体制和前述国有资本预算的范围界定，国有资本预算的主要内容包括：(1)一般收支项目。一般收入项目可分为三类：一是一般经营性收入，包括承包费、租赁费、股息、红利、国有独资企业上缴的税后利润。二是国有资产出售与转让收入。三是公共预算转入资金，包括公共预算拨入的专项资金以及公共预算的结余。一般支出项目分为两类：一是一般经营性支出，包括企业资本金注入和经营性大型工程建设投入。二是专项支出，包括科技三项费用支出、企业技改支出、企业贷款财政贴息支出等。(2)债务收支项目。国有资本预算涉及经营性资本，因此可以考虑以发行公债的方式筹措部分资金。与公共预算债务管理不同的是，这里不仅要考虑投资项目的社会效益，更要进行审慎的经济效益可行性分析，以确保投资项目本身的盈利能归还债务本息。具体国有企业在经营过程中，也有必要实行负债经营，以充分利用银行贷款和企业债券收入等弥补自有资金不足。但这类微观经营活动与国有资本的宏观运营是不同的，没有必要在国有资本预算中反映。(3)预算的编制。十六大报告指出：在坚持国家所有的前提下，中央和地方政府分别代表国家履行出资人职责，充分发挥中央和地方两个积极性。因此，在国有资本预算的编制上，也应借鉴目前分税制财政体制下，由中央和地方政府分别编制中央和地方预算的做法，由中央和地方国资管理部门分别对中央直属国有资本和地方所辖范围的国有资本编制预算，然后由国资委汇总成完整的国家国有资本预算。
（三）国有资本预算与其他预算的关系。
根据《预算法》，我国政府复式预算改革的目标模式是逐步建立由公共预算、国有资本预算和社会保障预算等组成的功能互补的预算体系。各个预算都有自己的收入来源，各自平衡，但又密切联系，共同构成国家预算的有机整体。按照市场经济的要求，可以将这一复式预算模式分为两大体系，其中为市场提供公共服务的部分，归入公共预算体系，使之只涉及市场失效领域，只进行非营利性活动。为此，公共预算体系应包括经常预算、公共投资预算和社会保障预算等子预算；而将经营性国有资本部分，归入国有资本预算；反映财政在市场领域中开展的营利性活动。只有这样才能克服市场关系与非市场关系通过政府预算混为一体的问题，理顺政府与市场的关系。而且，由于国有企业的改革，必然意味着原由国有企业承担的部分社会职能转移给政府部门和社会保障机构，因此，国有资本预算的建立也离不开公共预算与社会保障预算的协调配合。在将经营性资产划转给国有资本预算之后，应严格限制政府公共预算资金投向经营性企业或项目。在每个预算年度开始之前，国有资产监督管理委员会应将所编国有资本预算交财政部汇总，以形成统一的国家预算，并由财政部提交全国人大审议通过。
三、建立国有资本预算的配套改革措施
1.尽快出台《国有资产法》，为建立国有资本预算提供法律依据。国有资产管理一头连着国有产权制度的创新和国有企业制度的重建，一头连着政府管理体制的改革，关系到国有企业与市场经济相兼容、社会主义与市场经济相兼容的重大理论问题和实际问题。而党的十六大对这一系列问题做出了决断，并明确指出国家要制定国有资产法律法规，对国有资产管理体制进行规范，从而为《国有资产法》的出台扫清了道路。而只有通过立法，明确国有资产管理的组织机构和职能范围，才能为国有资本预算的具体编制提供依据。
2.提高预算的透明度，加强预算的审计监督。把分散的资产管理职能统一到国有资产管理部门，虽然有利于效率的提高，但也可能带来权力集中、缺少制约等问题。因此，在新体制下，如何形成有效的审计监督机制就显得尤为重要。而要实现有效的审计监督，就必须大力提高预算的透明度，其主要途径是预算细化和信息公开。另外，从加强审计监督工作自身来说，既要注重内部审计，更要强化外部审计，审计报告应向人大报告并公开出版，以确保预算目标的圆满实现和财政资金效益的发挥。同时，考虑到国有资本预算的经营性特点，应把审计的重点由单纯的合规性审计转向绩效性审计，并设计科学的经济效益考核指标。
3.进一步健全社会保障。社会保障体系改革应与国有资产管理体制改革同步。随着国有企业的调整和重组，国有企业承担的“养人”职能将集中性转给社会保障机构，而社会保证体系能否承受得了这一压力，则最终关系着政府行政职能与国有资产出资人职能能否彻底分开，新的国有资产管理体制能否顺利运行和国有资本预算能否真正建立。此外，在还不具备实行全国范围的社会保障统筹之前，拟可考虑用国有资本预算的盈余来补充社会保障基金预算的缺口，但这必须以国有资本预算的良好运作并有盈余为前提。
4.完善我国预算编制的方法和技术。国有资本预算作为国家预算的一个有机组成部分，其建立与健全当然离不开整个预算体系的完善，并以之为基础。参照我国现行预算编制过程中存在的主要问题，可采取如下具体措施：通过提前预算编制的时间，提高预算编制的质量；根据政府职能的变化科学划分预算收支科目的结构和层次，强化收支分类的经济分析功能；设立宏观分析预测机构，采用科学的预测方法，为预算编制提供准确可靠的数据基础。
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