网络舆论引发行政危机的应对策略，本文主要内容关键词为：舆论论文,危机论文,应对策略论文,行政论文,网络论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630.1文献标识码：A文章编号：1673-1026(2008)02-0031-04
公共舆论是公民对某一问题具有共同倾向性的看法和观点，在强调公共利益一致性方面，是公共集团内个体意见的总和。随着网络论坛的兴起和网络的普及，网络公共舆论开始对政治生活产生广泛影响。从最近发生的西丰事件、绥德事件、厦门PX项目事件、山西黑砖窑事件，到早前的九江大桥撞毁事件、重庆史上最牛钉子户事件，再到更早的刘涌案、孙志刚案，类似事件的出现和解决均与网络公共舆论密不可分。这些事件均由知情者在网上发帖，随后以几何速度在网上传播，造成公共舆论，引起社会重视，形成政府和舆论的“对峙”，最终影响政府决策，事件得到回应和解决。网络公共舆论的作用不可小视，但在这些事件中也暴露出政府执政观念落后、基层治理脱节、法制建设滞后等问题。如何合理利用公共舆论，防范行政危机，成为政府不得不面对的问题。
一、网络公共舆论引发行政危机的原因
(一)政府自身原因是根本
1.行政危机是政府的不当作为和不法作为引起的。“绥德事件”是由发怒的县长肆意行政滥用权力引起的；“西丰事件”则以县委书记被诽谤而立案拘传记者为开端。类似的事件均是由于政府执政观念落后导致基层治理脱节，缺少行政监督和法律约束。因为现有的行政制度、法律制度不健全，政府运用权力时尚不能完全依法行政。阿克顿曾说过：权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。政府行为既缺少法律约束，又缺少公民监督，加上长期以来形成的“一把手”负责制，在这种“绝对权力”下，政府的行政行为难以保证完全符合公民的利益。上述事件中暴露出的法制不健全、民主监督滞后、执政观念落后等一系列问题，与当前倡导的法制、民主、公平的执政理念相背离。我国现在处于经济转轨、社会转型的关键时期，社会正从封闭内向的计划经济体制向开放包容的市场经济体制转变；从一个以个人维权为基础的社会政治管理体制向一个民主与法制化的社会管理体制转变。在这场变革中，旧的执政理念和手段越来越不适应法制与民主为主导的现代社会的需要。
2.政府垄断政治信息，缺少与公众的沟通交流。传统的政治活动中存在着这样的潜规则：政府对政治信息有绝对的所有权。政府决定着政治信息向公众的公开程度和范围，受传统思维的约束，政府一般不会与公众主动交流和沟通。但是，随着经济地位的改善，公众参与政策制定的意识不断增强，公众对政治信息的渴求欲望与日俱增。政府的信息封闭与公民的信息渴求形成强烈的对立。在垄断与渴求的矛盾中，网络公共舆论因其开放性和交互性成为公众宣泄情绪、交流信息的平台。在重庆钉子户、厦门PX项目等事件中，政府的决策违反民意而遭致民意的批评，面对海量的质疑、批评的帖子，政府的政策不得不为之改变。
3.根据社会燃烧理论，公共危机事件的发生实际上是社会系统由有序向无序退化，最终爆发突发性危机事件的过程。随着社会的进步，社会变迁带动了社会分化、流动和公民意识的增强。经济地位得到提高的人们开始用新的眼光审视自己所处的政治体制，渴望能够参与政治决策和表达利益诉求。这要求政府必须能逐步适应这些渐变。公共舆论带动起公众政治参与的热情，而政治参与热情无法与现行政治制度和政府运作形成平衡，加上政府应对滞后，极易引发政治动荡。对网络舆论来说，在无法用正常渠道宣泄的情况下，公民长期积累的政治诉求随时可能因某事爆发，造成政府行政的不稳定乃至产生行政危机。
(二)网络公共舆论的特性
互联网自身具有开放性和互动性，任何人只要有一台接入互联网的电脑，就能在网上找到容纳自己的空间。网络传播大大拓展了人们选择和利用信息的内容和范围，真正实现了信息共享。同时网络传播的交互性从根本上改变了受众在传播中的地位，使信息传播化为双向或多向的交互式传播。[1]因而，各种观点、建议可以在网上充分地交流和碰撞，最终反映出公众的愿望和要求。网络公共舆论通常被认为代表着草根阶层的利益和观点，它能有效诱导公众朝它靠拢。网络公共舆论常形成这样的现象：一个人相信什么，那么什么对他来说就是真的。公共舆论对重大事件非常敏感，重大事件容易使舆论朝两极发展，在事件本质未完全暴露之前，舆论不会趋于稳定。[2]这种现象也可以说是“连带效应”或“涟漪效应”。一粒石子投进池水里引起阵阵涟漪，造成的冲击包括石子撞击池底，在水面溅起水花和涟漪震荡引起的波动。网络公共舆论由始初事件引发，然后不断在网络中传播并吸引更多人加入，进而对社会尤其是政府产生一系列影响。因而，当负面政治信息曝光时，当事人很快便会成为公共舆论的众矢之的，进而导致政府的行政危机。
二、应对网络行政危机的法理原则与方针
(一)民主与法制先行，更新执政理念
公民参与网上公共舆论是公民关注时事、发表意见和交流看法的体现，这是在“近似的”实践着协商民主的理想。[3]协商民主，是指公民平等的参与公共政策的制定过程，自由表达意见，在理性的讨论和协商中作出具有约束力的决策。在网络舆论中，公民也是在试图通过大范围的讨论和评价影响政府行为。在最近的厦门PX项目等事件中，公民的参与讨论政府决策，正是公民参与政策制定、表达利益诉求的体现。然而有的地方政府，在出现行政危机后试图压制、约束网络舆论，封堵网民的口，效果却适得其反，遭遇更大指责和非议。旧的政府管控方式和思维模式在网络环境下无法适应为国民服务的需求，必须寻求行政思维和方式的创新。古语云：“知屋漏者在宇下，知政失者在朝野”。政府部门行政运作透明化，官员深入群众让群众参与行政决策，发现行政弊端。在日常的公共决策中，要采取科学民主的决策方式，在源头上降低危机事件发生的可能。无论行政方式怎样改变，民主与法制应始终是核心。作为现代社会的标志，民主和法治理念应贯穿政治运作全过程。对待网络公共舆论，政府应一方面促进社会主义民主的发展，尊重网络中公民的知情权、参与权；另一方面也应依法行政，在法律框架内行使权力，践行法治精神。
(二)对待网络应坚持促进发展与安全使用并举
就目前互联网法规的制定来看，积极促进网络公共舆论的发展和重视网络信息安全是网络立法的两个基本点。网络公共舆论在表达民情民意，引导舆论导向，缓和社会矛盾方面显示了巨大的优越性，是人民思想和感情的表达者，在促进人的全面发展中起着巨大的作用。同时，网络公共舆论也是政府体察民情、了解民意的途径之一，为保证社会公平正义，推动社会主义民主发展起着建设性作用。因而制定法规应把促进网络发展放在突出位置。另一方面，网络虚假信息泛滥是网络自身无法克服的一大缺点，大量开放性、交互性表达交流工具，如BBS、聊天室等缺少把关，公民随意发言，难免泥沙俱下，造成不良影响。“史上最恶毒的后妈”、“北大女学生海外裸奔”、“纸馅包子”等，不可否认，充分地表达自由可能产生网络暴民，更可能被操纵，因为一条造谣信息远比一条真实信息更具有吸引力。一旦网络公共舆论偏向极端，煽动起来的民意是危险和难以控制的。因而网络法规还应严格网络安全要求，加强网络把关。
三、网络行政危机的应对策略
(一)政府信息公开和政府上网
网络媒体和网上论坛的出现，从技术上消除了政府对政治信息的绝对控制。各种政治信息，经由网络传播，其速度和造成的影响是其他媒体难以比拟的。只有政府放弃信息垄断权，公民的知情权才可以实现，公民政治参与和网上公共舆论才会更理性、更科学。政府信息公开应在规范化、法制化的轨道上寻求突破，信息公开的形式可以是政府主动公开，也可以是公民申请公开，公开形式可以是政府公报，也可以通过政府网站和其他形式。[4]从2003年SARS造成公共卫生危机开始，政府开始尝试新闻人、记者发布会等信息公开形式，但这些形式往往适用于危机出现后的平息、应对工作，如何进行危机预警、消除危机隐患，还需加强政府与公民的直接沟通，而政府上网正是政府参与网络公共舆论的最好形式。政府上网，设立网络舆论发言人，可以了解民情动向，发布行政政策，征求公民意见，鼓励公民献计献策。政府还可就重要事项举行网络讲座，为网民解疑答惑，接受网民问责。如果政府能够把握网络舆论的契机，迅速对网络舆论反映出的民情民意进行细致分析，总结自身行政不足，回应社会舆论提出的要求，那么行政危机可以避免，政府的运作也会更加符合现代社会的要求。政府开展积极主动或渐进性的行政变革，听取民众关于行政管理、政策制度等方面的意见建言，网络公共舆论则会增强政府的行政活力。
(二)加快网络立法，建立完善网络政治参与的制度体系
如何既保障公民网络政治参与的自由又维护网络安全、维护网络公共舆论的正常秩序？最好的办法莫过于制度建设。制度建设是政治发展的必然组成。根据经济学原理，制度包括法律制度是一种资源，制度资源供给是网络产业发展的不可或缺的条件。在现代政府的管理制度设计中，首先要求对所有的组织管理活动制定正常的管理条例，以应对潜在的危机与风险。完善政府管理制度的首要举措，就是以法律手段确立各项管理活动，尤其是对网络管理的基本原则。法国制定《信息安全法案》，欧盟制定《信息社会行动计划》，美国制定了《美国个人隐私与国际信息基础设施白皮书》。[5]西方国家的经验表明，制度是维护网络正常秩序的关键。
目前要加强网络制度建设，应从网络媒体、政府、公民三个对象展开。从政府与公民的关系来看，网络立法应以权利与义务为机制调整公民与政府的关系，信息公开、网络议政是政府的法定义务，网络知情权、表达权是公民不可侵犯的权利。制度建设应明确政府信息公开的程序、范围和方式，保障公民拥有畅通快速的利益表达、议政献言的渠道。同时也要建立严厉的虚假信息举报惩罚机制，依靠法制手段坚决打击网络暴民。信息公开有法可依，政府决策透明度不断提高，公民有秩序的参政议政，在法制背景下，政府与公民的关系才能得到理顺。从政府与媒体的关系来看，二者是平等独立的关系，政府与网络媒体应形成良好的合作关系，政府发布信息，获取民意，网络媒体为公共舆论提供平台。法制应保护这种合作关系，既要防止网络媒体被矮化为政府的工具，又要防止网络媒体一味追求商业效益而放松对不良信息的防控。从网络媒体与公民的关系来看，要以法律规范约束网络媒体的行为，强化网络媒体的责任意识。在网络竞争日益激烈的今天，商业化目标固然是媒体运作的一部分，但网络媒体也应有非经济目标，媒体介入公共舆论应杜绝商业化运作，防止商业利益使媒体活动偏离自己的职业责任，酿成无法弥补的错误。对公民而言，立法应以法为教，发挥法的教育作用，从培养公民道德入手。公民的网络言行必须服从于社会、国家和民族的利益，网络参政议政也应以服务社会为目的，以公平正义为标准。
(三)用正确的媒体政策应对行政危机
网络媒体孕育了网络舆论，网络舆论的发酵和聚集往往引发行政危机，网络媒体的角色举足轻重。在行政危机中网络媒体所扮演的角色应该体现在：1.发现并向政府通报引发危机的舆论焦点。目前媒体大都建立了高效率的反应机制，一经发现舆论集聚的焦点事件，可立即向政府相关机关报告，并为政府提供可靠的情报。2.向公众通报舆论事件真相和政府采取的行动。媒体向公众和政府提供可靠的信息，可以有效地防止公众因不知情而乱打听、乱传播，防止小道消息满天飞、以讹传讹现象的发生。3.进行有效的舆论引导，为政府的行动和措施赢得公众支持。政府行动举措和改进方针的解释和宣传，政府制定新的法律法规，以防止同类事件或其他事件再发生，这些均需要公众的支持，也离不开媒体的舆论引导。
就政府而言，行政危机发生后的正确的媒体政策也是至关重要的。具体应包括：1.争取舆论主动权，争取发布最快、最新的信息，解释政府政策，宣布政府的补救措施，防止网络媒体和其他媒体为抢独家头条新闻或提高刊物的知名度，发表刺激危机局势的新闻消息，激化危机事态。2.言行一致，确立信息沟通的可信度和权威性。对政府信息的发布，必须掌握指导性原则，发挥网络媒体的信息传输和舆论导向作用，稳定民众心理，引导民众选择正确的行为，正确对待各种舆论事件。在疏通主渠道的同时，还要防止各类谣言和流言的蔓延，控制其传播的范围和渠道，消除其破坏性作用。在政府与公众民意对峙的状态下，社会秩序失稳，公众的心理承受能力较低，对事态的臆想和猜测很容易降低他们对政府政策、行为的信任度和支持率。为尽快争取民众的支持和恢复政府的公信力，政府必须言行一致，显示政府改进工作、体察民意的决心。
网络公共舆论在国内兴起不到几年时间，但它对公民思想、国家观念、政府职能的冲击是空前的，适时调整变革行政模式和制度框架，网络公共舆论必定可以起到推进政府管理现代化和政治民主化的进程。