我国财政政策的评价——目标 力度 效应，本文主要内容关键词为：财政政策论文,效应论文,力度论文,评价论文,目标论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、正确设定政策目标
政府应用经济政策纠正市场运行偏差，首先要有经济目标。经济目标的正确设定是非常重要的，它决定了政策意图能否达到。经济目标的设定取决于经济政策的目的，而经济政策的目的又有直接目的和最终目的之分，经济政策的最终目的决定了直接目的的设定。无论是财政政策还是货币政策，政策的直接目的都是稳定经济，而经济稳定与否可用四个经济目标来描述：即价格水平稳定、经济持续增长、就业率高和对外经济平衡。然而德国经济学家哈德斯认为：经济政策的最终目的还是促进社会的进步和发展，这种最终目的是否达到可用社会总目标——自由、安定、公正和富裕的实现来说明。
由于社会总目标的实现，相当程度上要依赖于经济目标的实现，因此政府政策设定哪一个经济目标作为政策稳定目标就显得格外重要，它不仅影响到经济自身的稳定而且还影响到社会总目标的实现。不仅如此，依荷兰经济学家丁伯根说法：无论是财政政策还是货币政策，一个政策工具只能实现一个经济目标。这样经济政策工具的作用就非常有限，不能通过一个政策工具同时实现四个经济目标。在经济政策只能一石一鸟的情况下，政府政策的目标设定就显得更为重要。政府在设定经济目标时，不仅要注意到经济目标的从属性和有限性，还要注意到不同经济目标对社会总目标的不同影响。例如，财政政策目标如果定为充分就业则会提高低收入者收入，减少收入分配差距和社会贫困，从而有利于社会总目标中安定、公正和财富稳定增长的实现，如果政策目标定为经济增长，则短期可能带来GDP的较快增长，而长期并非如此，它对社会总目标的影响远没有就业率大。
政策目标设定只是解决了政策努力方向的问题，而衡量目标是否达到还要求该设定目标已经额定化，如充分就业率是多少、物价变动多少之内为稳定，如此才能根据额定化的目标为标准，判断现实经济是否稳定以及偏离稳定多少。
近年来，政府的财政政策目标设定为经济增长，而该目标的额定目标值定为7％，如果单纯从经济增长这个目标考虑可以说财政政策的直接目的是很好地达到了，因为自1997年以来，政府通过积极财政政策有效地将每年的GDP增长保持在7％以上（见表一），然而我们也应该看到，随着经济增长代表社会财富的GDP是增加了，但是社会还未向安定、公正的总目标趋进。根据李欣欣的分析，由于经济增长并未带来就业相应的增加，逐年上升的失业率（见表一）导致社会治安形势严峻、收入分配悬殊、社会成员中因贫困、疾病、失业而自杀、离婚、精神失常的人数激增，这些情况无疑严重地妨碍了社会总目标公正、安定、贫困减少的实现。如此看来就社会总目标来说，财政政策工具的最终目的还未较好地达到，因此将来政策稳定经济目标的制定应以社会总目标为导向。
表一 1998—2002GDP、失业率变动情况
年份1998 19992000 200120022000
GDP 7.8 7.1 8.8 7.3 8.0 7.5
失业率 6.0 7.0 8.0 9.5 11
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资料来源：国家统计局网
尽管经济稳定目标有四个，但它们对社会总目标的影响是大不相同的。政府在设定经济目标时，一定要选择一个能更多促进社会总目标实现的经济目标。就我国情况而言，政府在设定财政政策目标时，一定要考虑人口众多、社会失业率高、收入分配悬殊和社会治安不太好的现实状况，选择一个能够最大限度实现社会总目标的经济目标。从存在的现实社会经济问题看，经济稳定目标中最重要的和对社会总目标影响最大的是就业率。
从经济稳定目标来说，虽说经济稳定是用四个目标来描述的，但公认的真正决定经济稳定的只有就业率和物价稳定两个目标，也就是说只有这两个目标才是经济稳定的可调整目标，政策工具只有设定在可调整目标，只有通过可调整目标才能实现经济稳定。在一个政策工具只能实现一个目标的条件下，具体政策分工为用财政政策刺激就业，用货币政策保持物价稳定。而经济增长和国际收支平衡并非稳定经济的可调整目标，两者独立于可调整目标之外，最多只是经济稳定过程中的一个中间目标或媒介。之所以如此，依德国经济学家卡塞尔的解释：就经济增长来说，其一，经济增长是政府很难预测的，而政府制定精确量化的增长目标或者出于宣传需要或者把增长当作责任，都将会利用经济政策对厂商投资、个人消费和对外经济实行引导，而这和分散决策的市场经济体制相违背，会极大地抑制市场机制作用的发挥；其二，经济稳定增长已包括在就业目标之中，就业增加产出必然增加，达到充分就业时增长速度则取决于竞争过程中的生产率提高。只有在价格稳定和充分就业的情况下增长才是持续的和适度的，如果在这种情况下出现了增长速度波动，只能说明经济增长必须调整，而不是价格和就业必须调整。
在谈到经济增长和经济稳定关系时，人们是存在着认识上的误区的，甚至有一位非常“著名的经济学家”也曾在媒体上放言，声称经济增长越快经济越稳定，并且还通过“形象”的比喻说明此理：自行车是骑的越快越稳定，经济稳定也是经济增长越快也就越稳定。其实经济增长和经济稳定之间毫无因果关系，经济稳定取决于国民经济循环流量中的总注入等于总漏出，特别是其中投资的稳定。在谈到经济增长和就业关系时，人们也存在着一个认识上的误区。人们习惯借用“奥肯定理”来说明增长对就业的影响，其实经济增长并不带来固定比例就业的增加，表现在产出增加所引起的就业增加这个过程存在着严重的损耗，如美国经济学家Case和Fair所言，其效果并非“奥肯定理”所描述的那般。这点也可用描述产出和就业关系的就业弹性在我国的变化来证明：1986—2000年间我国就业弹性不断下降，1986——1990年GDP年均增长为7.9％，就业弹性为0.308，经济增长1％带动就业增加360万人，而1996——2000年间GDP年均增长8.3％，而就业弹性下降到0.139，也就是说经济增长1％带动的就业仅增加97万人，增长对就业的贡献非常有限。不仅如此仅就失业率和经济增长两个目标所反映的问题看，前者也远大于后者，2000年失业率已近11％（见表一）这是一个较为严重的经济不稳定状态，值得特别重视，而经济增长只要能够保持在5％以上已属较高，远不足以为忧。
从社会总目标来看，就业率对社会总目标的影响也远大于经济增长，就业率提高能增加低收入者收入，可减少收入差距和贫困，有利于社会的安定和公正目标的实现，而依赖政策支撑的经济增长仅在短期有利于用GDP代表的财富增加，长期并非如此。另外，社会成员对就业率的关注也远大于经济增长。新华网2003.8.20报道：广州市统计局最近公布了一项调查结果显示，在对该市万户居民调查中问到政府的最大政绩工程和政府的最重要工作是什么，结果广州市民回答是增加就业、改善就业环境。发达地区尚且如此，落后地区更不待言。可见，社会对增加就业的要求非常强烈，这一点应在政策设定经济目标时引起高度重视。
因此，在我国人口众多、失业率高、收入分配悬殊和社会治安严峻的情况下，政府在设定经济稳定目标时，无论是从社会总目标还是从经济稳定目标自身考虑，都要特别重视就业率这个经济稳定目标，只有将财政政策目标调整到提高就业率上来，社会才能真正发展，经济也才能真正稳定。
二、准确论定政策力度
在设定了正确的政策目标后，要想取得理想的政策效应，还必须根据额定目标的高低和经济偏离额定目标的多少来决定政策实施力度的大小。一般说来，额定目标越高，经济偏离额定目标越远，政策力度也应越大，由于财政政策工具是通过减税和增加支出两个手段来实现经济稳定的，这两个手段都可量化有多少之分，财政政策也就可用减税和支出数量的多少来论定政策力度的大小，如减税越多、支出越多则政策力度也越大，相应的政策效应也就越强。我国正处在经济发展过程之中，财政政策力度的论定同发达国家不同，存在着一个自身特有的问题，这主要表现在财政支出方面。
在一个发达国家，政策力度论定很简单，实施财政政策政府支出越多一般就可理解政策力度就越大，反之则相反。然而在一个发展中国家情况则不然。实行积极财政政策当然要增加支出，但不能说政府增加支出就在实行积极财政政策。按罗斯托的观点：一个国家在其经济发展过程中社会对公共品需要非常大，由此决定了政府为了经济发展需要承担提供大量公共品的社会责任，如道路、教育、环境卫生、法律秩序等等公共品，社会对公共品的巨大需求导致政府支出——不仅绝对支出甚至相对支出都会逐年增加，而这些与经济稳定无关的财政支出增加不能视作财政政策的实施。我国目前正处在一个经济发展过程之中，一方面，由于社会对公共品的需要非常大，由此决定了政府的投资支出也会非常大，另一方面，面对经济不稳定，政府的财政政策所需支出也不小，这两方面支出加总的结果使得近年来政府财政支出非常大且年年增加（见表二），在这两种支出未分开情况下，政府为稳定经济的支出无法确定，政策力度也就无法论定。可以这样说，自97年起即使政府未实行积极财政政策，由于经济发展引起的对社会公共品的需要也会导致政府支出年年增加，因而我们不能简单地将过去几年政府支出的增加全部视作稳定经济的需要，并理解为财政政策的实施，否则就会影响对财政政策力度的论定。为了准确论定政策力度，我们一定要将政府为了经济发展而计划增加的支出和为了经济稳定而相机抉择增加的支出分开来，不能单纯根据政府支出的多少来论定政策力度的大小。基于同样道理，我们也不能单纯根据国债发行规模的大小来论定政策力度大小。
表二
1998—2002政府财政支出和国债发行情况变动
（单位：亿元）
年份19981999200020012002
财政支出28803402389843614481
国债发生32283715415746045000
资料来源：中国统计局网
经济不稳定出现衰退时政府收入就会下降，运用财政政策稳定经济而需增加的支出就只能采用债务融资。所以自1997以来我国国债发行年年增加（见表二），但是我们也不能根据国债发行规模大小来论定政策力度大小，因为稳定经济实行财政政策当然要增加国债发行，但发债增加并非完全为了稳定经济，如前所述政府为满足经济发展中社会对公共品的需要也会增加国债发行。另外据李扬先生的研究：为了满足央行公开市场业务需要以及非金融企业和居民对无风险资产的需要，也需要大量发行国债，而且从长远看，随着经济规模扩大，这些方面对国债的需要还会逐年增加，国债发行也会逐年增加。所以在满足经济发展和经济稳定需要而发行的国债未分开的情况下，我们不能单纯根据发债规模的大小来论定财政政策力度的大小。
那么如何才能准确论定我国积极财政政策力度呢？一个简单可行的方法就是对政府预算帐户采取分类核算，以便将为稳定经济的支出和发债与其它支出和发债区别开来。具体做法就是将政府帐户分为三类——经常帐户、投资帐户和稳定帐户。经常帐户包括经常性支出（包括国债利息支出）和除政府借债之外的经常性收入，它表明了政府在日常业务方面的责任，遵循个人和企业的理财原则即收支相等。投资帐户表明政府非经常性支出，主要为满足经济发展的公共品投资支出，这种支出可通过发债来满足，其债务偿还和公共品运营及维护成本归属于经常性成本。稳定帐户表明政府纯粹为履行稳定经济职能而设立，无论是经济处于失业还是通胀状态，在稳定帐户中政府根据经济不稳定状态分别机动地选择预算平衡、盈余或赤字。由此经济在出现失业时，人们很容易根据稳定帐户中的支出变化清楚地看出财政政策力度的大小，因为这些支出完全是为了对抗经济不稳定，支出的多少自然也就反映了政策力度大小。不仅如此，按照美国经济学家Sharp的观点，政府预算分为三大帐户还可明确政府的三种不同责任，重要的是还可看出：在稳定帐户中任何预算状态无论是平衡还是不平衡都无所谓好坏之分，不必因采取财政政策出现赤字而担心，实际上经济稳定和预算平衡两者不可能同时达到。但如果政府是为了提高公务员薪水而不是进行有利可图的公共投资借债，或在经济存在大量失业时不是为了提高就业而借债，那么这两种借债引起的赤字就存在好坏之分了。
另外，从1997年实行的积极财政政策，一方面政府财政支出增加另一方面政府财政收入也在大幅增加，这能否说明财政政策是一脚踩油门一脚踩刹车，政策力度由于税收增加而减弱呢？其实不然，因为财政收入增加的同时，税率并未提高，甚至还下降了许多，这说明税收增加不是来自于税率提高而是来自于GDP增加，特别是金税工程的实施引起的征管水平的提高，因此可以说税收的增加并未影响到以增加支出为主的财政政策力度。
三、确保稳定政策效应
实施经济政策的直接目的是稳定经济，这种直接目的是否达到可以根据政策效应而定，政策只有产生了稳定的效应，才能说稳定经济的目的达到了，如果是政策实施经济就达到额定目标，政策停止经济就偏离额定目标，那么这时政策是达不到稳定经济的直接目的的。为了更好地分析评价政策效应，我们必须要从动态和静态两方面分析，特别是要重视动态方面的分析。从静态的角度看：分析每一年政策实施是否达到额定目标，如果达到就说明政策产生了效应，但还不能就此声言政策停止，更重要的是还要从动态角度看，分析政策停止额定目标能否连续保持下去，如果能保持就说明政策效应具有了稳定性，这时政策的直接目的才算真正达到，应该说财政政策所追求的正是持续稳定的政策效应，财政政策的真正难点也在于此。
纵观我国1997年起实施的财政政策效应，从静态看，政策是产生了效应的，因为每年政策的实施都带来了GDP7％以上的增长。但从动态看，政策效应还缺乏稳定性，典型表现在：随着旨在保持增长的政策实施，总需求的增加相当部分是由政府投资在其中唱了主角，而要维持稳定增长的消费需求和生产性投资需求长期启而不动，前者可从1997到2002年间物价持续低水平徘徊和大量商品供过于求得到证明（见表三），后者可从几年来储蓄不能转化为投资和银行贷存比下降得到证明（同见表三），这一点对经济稳定影响特别大，因为储蓄大量的不能被转化为投资，意味着国民经济循环中存在着大量的漏出，这种漏出减少的总需求要依赖于政府支出的大量注入来平衡，长此以往必然出现经济稳定对政府政策产生强烈的依赖性。因此，根据消费和投资变动情况，我们可以预期若政策停止实施，总需求增长的下降可能难以避免，经济增长可能难以稳定，这说明政策效应的稳定性还不够好。政策效应缺乏稳定性又使政策实施处于一个进退两难的境地。一方面经济长期稳定主要依赖经济内在机制，政策不可能长期实施，另一方面在政府支出占了总需求相当部分的情况下，经济增长又对财政政策产生了强烈的依赖性，如果2002年总需求为10.2万亿，政府投资支出就达4千亿，占其全部的3.9％。
表三 1997—2002物价水平、商品供过于求、银行货存比变动情况（单位：％）
年份1997
1998
1999
2000 200120002
物价水平变动 6-0.5
-1.40.4 0.2-0.8
商品供过于求的比重
31.8
33.8 80 79.7 83 86.3
银行货存比
90.9
90.4 86.280.3 78.2
76.8
资料来源：根据国家统计局网整理
值得指出的是：一般认为实行财政政策会产生挤出效应，然而厂商投资难以增加并非挤出效应使然，实际上我国实施的财政政策并不存在挤出效应，一个重要原因在于利率并未市场化，政府支出增加并未导致利率上升，从而也就不会对厂商投资产生影响。而且政府支出增加总体说来也并未导致社会资源价格上涨，从而影响厂商投资。其实哈德斯就认为：挤出效应在很大程度上只是理论性的，现实经济中并不一定发生，因为：其一，作为投资的来源储蓄不是不变，在GDP增加过程中会形成追加储蓄：其二，在厂商预期悲观的情况下即使利率下降，厂商投资也不会增加。依凯恩斯学派的观点，厂商投资本身对利率变动就不敏感。
那么为何我国财政政策效应缺乏稳定性呢？一个重要原因就在于政府的经济目标选择不尽合理。经济目标不同选择，可通过政策工具手段不同运用，带来政策效应的不同稳定性。如果财政政策稳定经济的目标定为经济增长，那么政策手段侧重增加公共品的投资支出，以直接增加总需求来增加GDP，这种方式增加GDP虽然简单直接，但效应的持续性差，因为增加的产出中相当部分来自政府的非生产性投资增加，由此引起的未来产出增加有限。如果财政政策稳定经济的目标定在充分就业，那么政策手段就应通过减税和增加支出来增加劳动需求和劳动的有效供给，这种方式增加GDP虽然复杂间接但政策效应的稳定性好，因为经济稳定实际上依赖于要素市场的稳定也就是厂商投资和就业的稳定。原理如下图所示，政府通过积极财政政策减少税收和增加支出刺激厂商投资，在资本市场上投资增加，如图a所示，投资需求D[，1]移至D[，1]′，投资由I增加到I′，其间由于我国利率并未市场化，利率i并不会上升。从静态分析：投资增加带动劳动市场就业增加，如图b所示，劳动需求D[，L]右移至D[，L]′，就业由L增加到L′，在失业严重的情况下面，其劳动需求增加并不会引起工资w上升。由此对宏观经济会产生两方面作用，如图c所示，一方面从总供给看生产函数中劳动投入增加产出增加，AS右移至AS′，另一方面从总需求看劳动者收入增加，引起消费需求增加总需求增加，AD右移至AD′，这两方面作用的结果使经济Y不断向潜在产出Yf靠拢。依英国经济学家Mauncle的观点：提高就业率能增加低收入者收入从而不仅有利于消费需求稳定增长，保证政策效应的稳定性，而且也特别有利于边际消费倾向提高，极大地增强了政策效应。从动态看：厂商投资增加不仅有利于短期需求增加，而且还有利于长期供给增加，从而保证经济的稳定增长。
由此可见，为了提高就业率政府利用财政政策提高劳动需求最最关键的是刺激厂商投资，如果厂商投资能够稳定增加，就可极大地减少周期性失业，为此政府应有效利用财政政策通过减税和增加支出激发厂商投资和鼓励自主创业，增加劳动需求。同时政府也应通过增加支出保证劳动的有效供给，这主要是提供免费的培训和就业信息，使技能和岗位相适应减少结构性失业。
值得指出的是：政府在利用积极财政政策调节劳动需求时，重点应放在资本较难替代劳动的劳动密集型行业上，以及产品规模经济不明显的中小企业上，因为这些行业和企业能够吸收大量人员就业，政府应鼓励其发展。
我国积极财政政策只有在通过刺激厂商投资切实提高就业率的情况下，政策效应才会持续稳定发挥，经济也才能稳定增长。所以只有充分就业推动了经济增长——才是适度的增长，才能持续的增长。
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