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一、结构转换和人的出路
（一）结构转换难点在于人的问题，解决人的出路首先是全面改制
对于发展中经济而言，经济结构战略性调整的根本任务是实现二元结构转换，而二元结构转换的实质是传统农业部门的剩余劳动力和相关人口向非农产业和城市转移。随着农业剩余劳动力和相关人口转移完毕，农业劳动的边际生产力与非农产业劳动的边际生产力趋于相等，两部门的发展水平及城乡收入水平趋于均衡。因此，二元结构转换的切入点应是在提高农业和土地生产率的前提下，减少农业剩余劳动力和相关人口。无论是加快产业结构升级，还是加快城市化，都离不开“人”的问题。从这个意义上说，解决“人”的问题，在全国总人口中“有效地减少农民”，是经济结构战略性调整的核心，也是二元结构转换的主题。
解决结构转换中的“人”的出路，实施“有效地减少农民”的战略，对中国来说，任务十分艰巨。目前，中国仍然是一个农村人口大国，在12.6583亿（2000年）人口总数中，仍有8.0739亿农村人口。为了实施“有效地减少农民”的战略，要将目前63.78％（2000年）的农村人口降到50％以下，实现城市化基本目标（城市人口占50 ％以上），按照1978－2000年的年平均速度（农村人口比重年均下降1.52个百分点），要花10年左右时间。而且即使实现了城市化基本目标，完成了城市人口超过农村人口的任务，也只是达到英国1851年的水平。英国于1851年首次实现城市人口超过乡村人口，率先在世界上实现工业化（1848）后不久完成了城市化，并且后来的城市化进一步得以发展。这主要是因为它的工业化和城市化有相对比较高的服务化水平作基础，良好的服务设施和环境支撑了城市化的升级。在1801－1811年期间，英国的第三产业就超过了第一、二产业。与英国相比，中国目前的情形有很大差距，撇开各种制度约束不说，单从产业结构水平上看，突出的问题，一是工业发展质量不高，工业化的基础不很牢固；二是城乡服务业发展落后，服务设施体系不健全，离服务化（以服务业为主要内容的第三产业增加值、从业人数在GDP和全社会从业总人数中的比重超过50 ％）目标还有较大一段距离；三是比重不断缩小的农业若没有现代化的支撑，农业生产率提高困难。而导致这三个突出问题的深层次原因是缺乏自由流动的要素市场，是传统计划经济遗留下来的各种各样的制度门槛限制了要素的自由流动。要素不能在城乡、产业、地区之间自由流动，人口和劳动力不能根据自己的兴趣和需要进行自由选择，就不可能从根本上进行有效的结构调整和转换。一个流动性严重不足的经济，难以实行真正意义的结构优化升级。因此我们认为，实现经济结构战略性调整，加快二元结构转换，首要的任务是提高要素流动性，允许人口、劳动力、资本、土地（使用权）等在城乡、产业、地区之间自由流动，而这又要求在这些方面全面改制，要求对包括城乡户籍、土地使用权和社会保障等在内的制度进行根本的改革。全面改制是战略性结构调整的前提和基础。
（二）产业组织的主要任务是延长产业链，提高产业关联度
在全面改制基础上解决结构调整中的人的出路，实施“有效地减少农民”战略，对产业组织的要求是形成一个拥有足够就业容量的产业发展空间。针对中国目前产业组织中的问题，重要的是延长产业链，提高产业关联度。这可以从空间布局和产业互动两方面来考虑。
在空间布局上，首先是促使城市工业链条向农村延长，包括在农村设厂，将一般加工环节、零配件生产放在农村，这既有利于降低企业成本，因为农村的劳动力成本一般低于城市，又可增加农民就业机会，带动本地农村服务业发展。其次是农业产业链向城市延长。一方面是在农村就地发展农副产品加工业，在农业和加工业之间形成产业链；另一方面是将农业加工业直接向城市扩张。特别是，与城市消费者接近的生产环节可放在城市，因为城市人口密度大，消费水平高，近距离批发、零售有利于降低交通和交易成本。但是，大部分农副产品加工可放在种植、牧养基地附近。
农业的产业链延长可采取多种形式，但关键是发展以农牧副渔产品作原料的加工业，因为中国目前农副牧渔产品加工尤其是食品加工相对滞后。发展农牧副渔产品加工应作为农业结构调整的基本内容。比如，牧业可以大力发展肉食、奶加工，实现工业转化；粮食可以搞精细加工，玉米可以搞玉米罐头，土豆可以加工土豆片等。粮牧产区，可以鼓励主产区发挥本地资料丰富的优势，发展粮食、饲料工业和畜牧水产业，通过产品精深加工，逐步使主产区由主要调出初级农产品，改为主要调出加工品，将农产品基地建成为食品工业基地。在中国，发展食品工业对延长农业产业链具有非常重要的意义。中国人口多，食品消费量大，在城乡居民逐步从家庭劳动中解放出来的过程中，食品加工业有极大的潜力。它不仅可以带动农业本身的发展，而且还可以带动相关的机械、化工、包装、印刷、内外贸以及餐饮业等行业的迅速发展。
通过强化产业关联实现城乡互动，通过城乡互动促进产业关联，是中国经济结构战略调整的两条非常重要的主线，也是加快二元结构转换的必由之路。在城乡分割框架内调整产业结构，难以达到理想的效果，反过来，在产业关联度很低特别是服务业发展严重不足条件下来人为地加速城市化，也不可能达到预期的效果。这是近50年中国经济发展过程中农业剩余劳动力几次离乡又回乡，工业化途径几次反反复复，城市化进程缓慢得出的一条基本的经验教训。
（三）在优化工、农业内部结构基础上，加快服务化进程
前面指出，中国已经基本实现了工业化（工业比重持续超过农业比重）目标，但服务化水平仍然很低。20世纪50年代，第三产业占GDP 份额达到过30％左右，但到20世纪末仍然在这个水平之上不远（2000年为33.2％）。由此可见，今后中国提升三次产业结构水平主要有两个大的任务，一个是通过制度创新、技术进步和行业转型，加快调整工、农业内部结构，提升工、农业发展的质量，主要通过效率提高带动工、农业发展，尤其农业内部结构调整要狠抓畜牧业的发展，中国应当建立大牧业；另一个是大力发展服务业，加快服务化进程。未来服务业发展主要应当包括两个方面的内容，一方面是发展传统型服务业，如餐饮旅游、商贸流通、文教体卫、家庭和社区服务以及其他与实体经验相联系的服务；另一方面是发展现代型服务业，如金融、证券、保险、信息、中介以及其他与虚拟经济相联系的服务。目前，这两方面的服务水平都很低，需要通过逐步的全方位市场放开来加快发展的步伐。目前，世界GDP构成中服务业平均比重在60％以上，美国、法国等发达国家在70％以上，中国达到世界平均水平要翻一番，因此空间非常之大。大力发展服务业，加快服务化进程也是解决农业剩余劳动力和剩余人口，实施“有效地减少农民”战略的一条最有前景的途径。而这又需要全面改善城乡服务业环境，需要在强化城乡居民服务化意识的同时，大力发展城乡服务设施建设，提高服务设施供给水平，振兴服务业市场。从产业与人的关系来看，服务业高度发达了，哪里有人，哪里就有服务，这样，我们在推进结构转换的同时，以人为本也就基本实现了。
二、农业产业化与结构转换
（一）在农业市场化基础上，推进农业产业化经营
产业结构转换离不开工业和服务业的快速发展，在这个过程中，农业份额不断缩小。但是，缩小后剩下的农业是否有很高的现代化水平，是否能保持很高的生产率，却是影响产业结构转换的重要因素。这已被中国改革前后产业结构反复变化的实践所证实。对中国来说，要实现农业现代化，提高农业生产率，重要的是要加快农业产业化。因为在农业经营分散，规模小，互相孤立，缺乏以发达商品货币关系作纽带的市场联系的情况下，不仅农业的产业集中度低，没有规模经济和辐射效应，而且会使农业容易达到生产可能性边界，出现效率停滞。要加快农业产业化，必须首先实现农业经营的市场化，因为没有市场机制作纽带的自然经济就没有竞争，而没有竞争就不可能有持续性创新和技术进步，这是中国小农经济社会长期在现代化周围徘徊的内生原因。
从中国农业本身的发展历史来看，有过几次规模化、产业化经营的实践，比如20世纪50、60年代的集体化，80年代的乡镇企业发展，都表现出对规模经济和产业化的追求，但都出现了短暂繁荣后的长期调整。有人说这是“冒进政策”和“赶超战略”的失误所造成的。实际上，根本的原因是这种追求规模经济和产业化的努力，都在不同程度上脱离了市场化（50、60年代的集体化），或者说这种市场化只不过是自然经济之旁的附属物和补充（80年代的乡镇企业发展）。一个没有市场化作基础的产业化运动，带给我们的只能是短暂繁荣后的衰退。因此，中国农业产业化的前提和条件是实现农业市场化，是在包括土地使用权在内的农业经营中重建市场机制，恢复竞争精神。没有具有竞争精神的市场化的农业，是不可能实现具有完整意义的产业化经营的。
（二）逐步改变小农式家庭经营方式，实现农业企业化经营
影响中国农业效率的重要原因之一是广泛存在的小农式家庭经营方式，这种经营方式的弊病是规模小、分散、市场化程度低、抗风险能力低、融资困难、技术获取成本较高。由于广泛存在小农式家庭经营，使得农业经济就其主体而言实际上是一种准自然经济，因为市场经济赖以存在的基础是企业化经营制度，而目前的小农家庭经营与企业化经营是有比较明显的差别的。从国际农业发展史来看，实现农业现代化的重要基础是农业产业化经营，而农业产业化经营比较好的选择是实行企业（公司）制度，因为企业是一个可以对市场供求和价格信号作出及时反映的竞争体，它没有自然经济成分，而且竞争压力迫使其发展规模经济，在利润最大化驱使下降低成本提高收益，从而达到增加产量和提高质量的效果。
问题是，中国总体上人多地少，南方农村农民户均只有几分地，单家独户式的小农经济仍然具有顽强的生命力。改革前20年（1957－1977）的集体化运动并没有中止小农家庭经营的基础，1978年以来的家庭联产承包使农业生产率较改革前大大提高，说明农户家庭经营在一定范围内适合中国农业生产选择。但是在入世后中国农业市场竞争日益加剧的背景下，竞争力不足的问题越来越引人注目了。目前中国农业发展的基本格局是，除农民自给自足部分外，生产者千家万户面对市场，市场信息不灵，少数运销户利用自己掌握的市场信息，在产地压低收购价，在销地无序竞争，流通环节的好处农户无法得到，造成农户丰产不丰收。解决这一问题的办法，不是从理想的规模经济出发用单一的公司制否定或替代农户制，切合中国农业实际的经营主体制度选择是逐步发展公司化经营，逐渐缩小农户经营规模，最终使农户经济只是作为公司化农业的补充而存在。当然，这是一个比较长的过程，在这一过程的早期阶段可以以少数的公司为中心，农户为公司提供原材料，农民既是公司的原材料供给者，又可以是公司的股东。公司关心农产品研发、生产、加工和营销；农户作为劳动者和所有者关心公司的兴衰，他们在得到劳动利益同时得到产权利益。随着农民的市场化意识提高以及技术和资本积累的增加，有越来越多的农户成为大大小小的公司，最终形成农户比重较小而公司比重较大的公司化农业经营格局。
农业企业化经营的优势是生产集中化和市场化，生产各环节分工细化，从而促进农业专业化，而专业化使得运用科学的组织管理方式成为可能，这也有利于生产要素的合理配置，降低生产成本，提高生产效率。因此，农业企业化经营可以推动农业生产商品化、专业化和社会化程度不断提高，促使农业同相关产业部门有机结合，出现供产销或农工商等农业经营的一体化，这又可以在提高农业生产率基础上推动非农经济部门的发展。
（三）增加财政对农业的公共投入，提高农业、农村公共品供给水平
中国农业的现代化和结构转型不能过分依赖市场化，不能将农业和农民推向市场了事，我们不能过分强调市场这只看不见的手对农业发展的作用，而忽视政府支持农业、农村和农民的作用。我们要在寻找一种促使“小农”逐步走向企业化和产业化路子的同时，采取“放开外部规模”的政策来为农业发展提供一个较为坚实的“外部基础”。这个“外部基础”就是农业公共基础设施和农村公用事业建设。在小农经济依然占优势，农民收入不断下降，“三农”问题十分突出的环境中，农民无力解决这个“外部基础”问题。这只有靠政府来支持，靠政府通过财政投入和协调组织来解决。实际上，运用财政和金融手段发展公共基础设施，特别是发展处于弱势地位的农村公共基础设施，应当是政府的基本职能。基于这一认识，建议政府在今后的专项国债发行中，应当加大对农村基础设施的建设和改造。首先是水利。要搞好农田灌溉等农村中小型水利工程的维护和建设，继续对大型灌区进行以节水为中心的配套建设和改造，建设节水增效示范工程及旱作节水示范基地，提高农民抗旱抗涝的能力。其次是道路。要支持农村公路建设，不仅要完成国家级贫困县与国道、省道连接线的建设，而且要支持各种有利于农民生产生活的不同等级的公路建设。其三是电路。在农民用电需求不断增加的条件下，政府应当支持农村改扩建电网电路建设，加快实现“村村通电”计划。最后是加强对农村通信基础设施和自来水设备投入的资金支持，来改善农业生产的公共环境。
同时，政府增加对农村公用事业的政策性支持也是非常重要的。在农村基础教育、基本医疗保障、生存性养老保障、公共文化娱乐等方面的设施建设，政府应当承担起更多的责任。建议政府以立法方式从税收中提取一定比例投入农村基础教育、基本医疗卫生、生存性养老建设，把用于这些以保障农民基本生存权为内容的建设资金纳入政府财政预算，以实现社会主义大家庭中每一个人享受公平的生存性生活待遇。
在强调财政对农业、农村发展的支持作用时，要明确中央、省、县三级政府地农村公共设施建设的责任，特别是省、县的责任。这就有一个资金问题。我们建议，一是继续大幅度精简省、县政府机构，减少农民“养人”的负担；二是有选择地允许地方政府发行基础设施建设债券；三是用制度创新的办法促使省、县两级政府从直接的竞争性生产领域中退出来，省、县政府不再直接用财政资金搞企业可以搞的盈利性投资项目；四是在实施国有股减持、变现时，将原来属于地方国有的部分企业资产直接归地方政府支配，并规定将所得的资金专项用于地方公共基础设施和地方公用事业的发展。
只有充分发挥了中央和地方两个积极性，农村的公共基础设施和公用事业才能够获得一个快速的发展，农村的公共品供给水平才能够真正明显提高。
（四）提高农民生活质量，促进农民消费结构转换
在国民经济结构调整中，农民消费结构的转换升级不应当忽视。这主要是因为随着经济发展水平的提高，越来越多的农村居民的生活基本上实现了温饱，有的正在向小康迈进，农村居民整体上的恩格尔系数也在逐渐降低，他们开始注意消费的结构，开始注意改善生活的质量。比如，要有上水、下水；要用电、用气；要使用家用电器；要装修房屋；要文化娱乐；要继续教育；要出外旅游等等。这些属于提高生活质量的消费，不仅是国民经济发展中一个潜力巨大的需求，也意味着农民消费结构面临新的调整机会。在农业生产率逐步提高的同时，如果通过各方面的措施引导这种质量型消费需求的扩大，不仅会提高扩大内需政策的效果，而且对于促进二元结构转换具有非常重要的意义。
三、城乡经济结构转换
（一）从城乡结构转换出发，调整城市发展模式
城市发展模式是影响城乡结构转换和城市化的一个不可忽视的因素。中国城市（镇）发展在1978年后加快了步伐。1978年，城市和建制镇分别只有193个和2173个，到2000年底，分别增加到663个和20312个，市镇总人口由1.7亿人增加到4.56亿人，城市（镇）人口比例提高了18.3个百分点，22年翻了一番。应当说，这样一个城市化发展速度是比较快的，但是在城市（镇）发展模式选择上也还是存在一些问题。一是城市发展模式选择忽视了农村的需要，城市发展被置于相对孤立的格局中；二是大、中、小城市结构选择过分强调“大”的优势，国家的财政、金融和教育资源过于向特大城市倾斜，中小城市特别是小城镇分享资源较少。尽管政府多年来讲要发展小城镇，在制订“城市发展战略”时，在“城”之后用“镇”替代“市”，但中小城市特别是镇在分享政府提供和组织的财政、金融和教育等资源时，实际上处于劣势。由于大城市发展是有极限的，包括交通阻塞在内的城市病累积到社会难以承受时，我们不得不选择加速发展中小城市（特别是镇）的战略。
从发达国家（特别是德国、荷兰等欧洲国家）的城市化经验看，中小城市发展是城市化的主体（与城市化共同构成城市郊区化或城市圈），它不仅可以避免大城市病，使市民生活在与自然环境比较和谐的环境中，而且有利于结构调整。因为中小城市发展给农业和农村带来的代价要明显小于大城市，中小城市（镇）的工业和服务业发展对技术层次和资本有机构成要求较低，人口和劳动力转移成本较低，甚至其管理更类似于企业化。现代社会中的城市现代化，并不在于“大”，而在于服务齐备便利、文教医保便捷、生活工作环境优美，在这个意义上说“小的就是美好的”。城市规模经济也不是体现在城市越大越好上。
《“九五”计划和2010年远景目标纲要》对过去的城市（镇）发展模式作了一些调整，强调：“加强乡村基础设施建设，有序地发展一批小城镇，引导少数基础较好的小城镇发展成为小城市。其他小城镇向交通方便、设施配套、功能齐全、环境优美的方向发展”。这个调整符合中国的实际情况。今后应当始终不渝地落实下去，更多地发展中小城市（镇），便于农业剩余人口就地转化为城镇居民。所以，我们建议在推进下一阶段的城市化发展政策，比如在安排财政对城镇建设的投入时，要在强调大中小城市协同发展基础上，加快发展中小城市，特别是加快发展小城镇。分阶段考虑的原则是：中长期城市化发展的重点是中小城市，近期要强调大力发展小城镇。
（二）改革城市户籍制度，实现农业人口向城市自由迁移定居
实现结构转换的重要条件之一，是在城市与城市、城市与乡村、乡村与乡村之间建立统一的市场，实现人口、劳动力和其他生产要素的自由流动，实现农业人口向城市自由迁移和定居。而要做到这一点，就要对现行的城市户籍制度、农村土地制度和城乡分割的保障制度进行全面改革，户籍制度改革可分两步进行。
第一步是实行有条件开放式城市户籍管理，降低“农民工”进城的门槛，减少进城收费，简化进城程序和手续，降低“农民工”在城市劳动和生活的成本。先放开中小城市，大城市可以像上海、深圳等地一样采用“蓝卡”制度，或直接承认城市户口等办法，吸纳农民携资或随厂到城市经营落户。
第二步是完全取消城市户籍制，对城市劳动力和人口实行无条件开放式管理，消除城乡进出的所有不平等的制度门槛，允许拥有中国国籍的全体城乡居民自由迁徙定居。
在现代社会中，人们追求的不仅是投资、贸易和消费等经济活动的自由，而且最重要的是人自身的迁陡定居行为的自由。在这种新制度下，管理人们行为要按照同一规则，运用同一手段进行。比如可以考虑用身份证或全国统一的社会保障号制度取代户口制度，对所有人实行“一卡管理”模式，并运用电脑对个人资信及行为动向进行安全和稳定管理。在这种“一卡管理”制度下，公民凭身份证或社会保障号办理一切需要证明身份的事务，如：外出旅行住宿、存取款、受教育、就业、医疗、养老金和失业救济金的领取等等；选民登记；异地迁移等。在“一卡管理”制度下，既可方便所有公民的正常活动，充分保障其行使正当权利，履行应尽的义务，又便于公安、政法、行政等有关部门对所有人的行为进行统一监管，有利于加强治安管理，同时也有利于消除因人口管理制度差异对结构调整造成的障碍。
（三）创新农村土地流转制度，建立城乡统一的要素市场
在中国，人的行为壁垒是双方面的，有两个门槛（城市户籍和农村土地）。除了城市户籍制限制农民进城投资、就业和生活外，现行的农村土地制度对城乡居民行为也是一种明显的限制。一方面，市民不能像农民一样按照自然和行政社区划分得到土地使用权；另一方面，甲地农民不能获取到乙地的土地使用权。这是结构调整特别是二元结构转换的一大制度障碍。
消除这个制度障碍的根本途径是改革现行的农村土地制度，建立适应农村市场经济发展需要的土地流转制度。考虑到现行“集体所有、农民经营”的土地制度是小农经济的基础，其形成和发展具有较长的历史，分散的农民在小块土地上进行生产和生活已经习惯，如果很快打破这一格局，有可能给农村社会带来比较大的不稳定。因此，农村土地制度改革只能秩序渐进，分步推行，而且要有一个以保护农民利益不受损害的细致的方案设计。但从目标来看，农村土地产权制度可以采用股份合作制或“合股制”，经营流转可以采用协议转让、土地租赁、反租倒包、“四荒”使用权拍卖等实践中已经出现的各种形式。这个制度的基本功能是，通过土地产权的“股份制形式”和使用权的流动性，实现其经营权和产权的有效结合，为实现农民对土地进行长期投资、珍惜土地的利用价值，建立一个制度约束的基础，逐步解决中国二元结构转换的深层制度性约束问题。
（四）实行国民公平保障原则，建立城乡统一的社会保障制度
实现城乡要素市场统一和要素自由流动的另一个重要原因是建立城乡统一的社会保障制度。中国的保障制度长期以来分城市和农村两个分割的体系。改革前，城市个人保障实际上是通过单位来实现的“国家保障”，保障福利以非货币化形式由政府提供，单位发放；农村个人保障采取集体（三级所有、队为基础）保障形式，当时有“五保护”以及县、公社卫生院等合作医疗和社队赤脚医生等。改革后，城市居民的“国家保障”逐步向社会保障过渡，政府已经、正在和将要为其提供大量保障资金，因此实际上还是有“国家保障”这个安全体系，所变化的主要是支付形式；而农村在原来“三级所有、队为基础”的集体解体后，农民的个人保障就完全落到了自己和子女的身上，政府仅仅提供贫困救济等方面的保障，农民除了拥有“土地保障”外，基本被排除在“国家保障”之外。由于粮价和社会分摊成本（各种收费）等方面的原因，小块“土地保障”的相对利益在减少，而由子女提供的收入来作养老和其他方面的保障也愈益显得不足。因此，农民面临降低的保障水平，其生活安全愈益受到挑战。在社会保障方面也逐步形成了城镇与农村两个相互独立、迥然不同的“二元社会保障”体系——相对完善的城镇社会保障体系（以社会保障为核心、以最低生活保障为底线）与残缺不全的农村社会保障（社会救济、五保户）并存。“二元社会保障”强化了城乡差异、设置了城乡壁垒，限制了人口自由流动，影响了规模经济的发展和农业生产率的提高。
从国民生活水平、经济发展和社会稳定来看，全面审视和建立农村社会保障制度已成为一种迫切的政策需要。考虑到未来城乡经济一体化，应当考虑建立一个包括城乡居民在内的全国统一的社会保障体系。农村居民的社会保障应该和城市实行同样的原则。农村居民都应纳入我国全社会统一的社会保障体系之中。合法退出农业生产领域的农村居民都可以享受和城里人一样的待遇。尽管建立城乡统一的社会保障体系应当从国力出发，分步推进，逐渐扩大，而不能一步到位。比如，可以考虑分三步走：第一步是实现全国各城市之间的社会保障体系统一；第二步是将农民的部分社会保障项目如养老逐渐纳入到全国社会保障体系之中，实现城乡社会保障的初步统一；第三步是全面实现城乡社会保障体系的统一。但是，最终的目标应当是清楚的，而且应当早考虑、早安排。这不仅是加速中国二元结构转换的重要制度条件，而且也是满足全国居民生活安全需要、感受到社会主义制度优越性的基本内容。
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