论主权财富基金的监管，本文主要内容关键词为：主权论文,财富论文,基金论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF438.7 文献标识码：A 文章编号：1005－9512（2008）07－0091－04
主权财富基金（SWF,Sovereign Wealth Fund）是一种由主权政府控制的，通过运用资源性收入、外汇和其他财政税收盈余成立的特殊基金，它一般由国家或地区成立专门投资机构进行管理运作，在全球范围内进行投资。主权财富基金不同于外汇储备，它是一种所有权属于政府的、投资积极的基金资产，其投资主要出于收益和战略考虑。
1953年，科威特成立了投资委员会（The Kuwait Investment Board），利用超额石油收益进行全球投资，成为主权财富基金的鼻祖。在1990年，全球主权财富基金的规模只有约5亿美元，但最近十几年年获得了飞速增长。近三年来，全球主权财富基金的复合增长率达到了24％，截至2007年底，其总量已经达到3.5万亿美元，并且有望在7年内超过美国经济总量①。
一、主权财富基金的特征
主权财富基金从发行方式上看，不同于公募和私募基金，不进行公开和私下的发行。从投资对象上看，可以投资于股票、债券、期货、权证、货币市场甚至固定资产等广泛领域。从设立目的上看，以投资收益为目标，不同于公益型基金。从资本来源和运用地域上看，其资本来源于国内并投资于国内外任何区域。因此，主权财富基金是一类特殊的基金。
（一）资金来源特殊
纵观现有主权财富基金，其资金来源主要有4类：一是国家外汇储备，以亚洲地区的中国、新加坡、马来西亚、韩国以及台湾、香港等国家和地区为代表；二是自然资源出口收入，主要是石油、天然气、铜和钻石等自然资源的出口收入，以中东、拉美地区国家为代表；三是国际援助基金，以乌干达的贫困援助基金为代表；四是其他国家资金，如澳大利亚、爱尔兰等国以财政盈余和国有财产私有化后的收入为基础成立主权财富基金。
（二）管理机构呈现明显的国家特征
这与各类投资基金和私募基金非常不同。现有主权财富基金的管理部门主要有三种类型：一是政府主管部门。部分国家一般直接由总统、国王负责主权财富机构的管理，如沙特阿拉伯，其他一些国家则以中央银行或财政部作为主管部门。二是独立的主权财富基金，拥有健全的公司治理结构，并具有较高独立性的董事会。三是政府设立投资组合职能部门或子公司，分别投资于不同领域。
（三）主要分布于新兴国家和地区
建立主权基金的主要以石油出口国和亚洲新兴市场经济国家为主，西方发达国家很少成立主权财富基金，即使有，也以养老基金为主。其中，美国有一个特例，石油利润的再投资阿拉斯加永久基金成立于1976年，这一基金由州政府而非国家管理。
（四）不透明性较强
这一特点与主权基金的国家属性密切相关，由于缺乏监管准则和实践，目前主权财富基金和私募基金、对冲基金一样缺乏足够的透明性，可能对全球金融市场稳定及经济安全构成威胁。
二、加强对主权财富基金的监管
主权财富基金的快速扩张和对金融市场的重要影响将监管事宜提到日程之上。各国对各类基金的规范一般具有三个原因：保护投资者；确保市场完备性；提高市场稳定性。如英国《2000年金融服务和市场法》将立法目的描述为：维护市场信心；提高公众认识水平；保护消费者；减少金融犯罪②。从监管目的上看，主权财富基金同其它基金是一致的，即保护投资人利益，促进金融市场的稳定安全和高效运行。从监管内容上看，由于主权财富基金不同于公募和私募基金，其国家出资人特征使得对投资人的保护变得相对简单，同时，其天生的不透明性和国家性也使得其它一些方面的监管要求更高。从监管主体上看，主权财富基金的监管不仅包括一国政府对本国主权财富基金的经营活动进行监督管理，一国政府对外国主权财富基金在本国的经营活动进行监督管理；还包括对主权财富基金的全球化经营的国际化监管，对主权财富基金的国际化监管，需要国际组织制定指导性的监管原则。从监管目的的侧重点看，对主权财富基金的监管又可分为事前监管，主要是主体市场准入和业务准入的监管；事中监管，主要是对市场主体运行中的行为进行监管；事后监管，主要是市场主体发生危机时采取的监管措施。
（一）国际监管经验
目前，针对主权财富基金的多边或双边监管协议主要是2008年3月美国与阿联酋、新加坡达成的三方协议。该协议就主权财富基金达成9点意见，其中5条约束SWF，4条约束投资目的国。其核心是美国接受SWF投资，但SWF必须接受美国苛刻的管理。5条SWF行为准则为：第一，SWF投资必须是纯商业运作，不能有任何政治目的；第二，SWF必须加大其投资目的、金融状况、回报率等一系列情况的信息披露；第三，SWF必须加强内部监管；第四，SWF必须保证和私营企业公平竞争；第五，SWF必须遵守投资目的国的监管规定。对投资目的国的4条约束规定为：第一，目的国不能对外来投资设置保护主义障碍；第二，目的国必须确保投资政策可预见性；第三，目的国不得对有关投资者持歧视态度；第四，以“国家安全”为由对主权财富基金相关交易进行限制，也必须出于真实的“国家安全”风险③。此外，世界银行和IMF，甚至欧盟内部，也在酝酿制定相关准则。其中，IMF已经通过决议，拟于2008年10月份出台主权财富基金的“最佳行为准则”。
在主权财富基金的国内监管方面，主要是严格限制涉及国家安全与产业安全的投资，对主权财富基金的投资比重加以限制。2007年7月，美国总统布什正式签署《2007年外商投资与国家安全法案》，对1988年埃克森—佛罗里奥修正案进行修订，新法案在外资并购的审查上规定了更复杂的程序，并扩大了审查的范围和强度，进一步强化对外国公司投资美国资产的审查和限制。近期荷兰议会发表声明支持政府在关键企业中持有“金边股”④，避免战略产业落入外国并购者之手。德国为了防止主权财富基金受到“政治和其他动机”驱使，也正在考虑通过立法提高主权财富基金收购德国公司的门槛。
（二）进一步完善监管
各国一般通过三个层次的法律规范对基金进行规制。第一层次是国家立法机关制定的证券基本法律，如美国的联邦证券法律、英国的《公司法》和《金融服务法》、日本的《证券投资信托法》等等。第二层次是证券监管部门制定的各类法规。第三层次是行业协会的行为规则和基金公司内部章程等自律性规范。结合主权财富基金的特殊性，笔者认为应当在以下几个方面加强对此类基金的监管。
1.加强主权财富基金的准入审查和运行监测
实践中，并非所有主权财富基金都是大张旗鼓高调运作的，有的主权财富基金采用化整为零的方法分解为数个子基金进入他国市场，以降低抵触情绪和运作规模。因此，在市场准入上，建议参考美国的外国投资委员会（CFIUS）制度，对符合一定标准的外国股权投资展开调查，维护国家安全以及保持竞争优势。如限制外资入股比例，对军工、能源、金融产业等涉及重大国计民生的企业加强保护和审查力度。同时，要对主权财富基金在境内投资活动加强监测分析，强化主权财富基金的运作审查。具体的监管制度上，完全可以借鉴美、阿、新的协议和国际组织即将出台的监管准则，对来华投资的主权财富基金进行监管。除了常规的业绩、投资情况、资产状况、重要相关人员交易信息等之外，特别要考虑以下几个方面：实行大宗交易报告制度，向有关行业协会和基金管理部门报告；投资方向和限制；金融杠杆使用情况；加强对并购交易的审查和限制。
2.加强对主权财富基金信息披露的要求，增强透明性
相对其他资金而言，主权财富基金的信息披露的对象重点并不是投资人（因为投资人是唯一的），而是所在国的监管当局。主权财富基金的信息披露在投资信息的披露方面，挪威政府养老基金的经验可资借鉴。挪威财政部对其制定了严格的监管章程，要求基金的直接管理人NBIM（Norges Bank Investment Management）按期提供季报，披露投资时间、投资金额、投资对象、海外资产管理情况等各类信息，并对审核后的信息对外公布。同时，对于该基金的投资战略和资产组合的比较基准、投资对象来源、全球市场资产配置比重以及作为比较基准的资产组合都定期公开。这一制度在广受好评的同时也产生了一定的负面效应，其10年平均收益率仅为4.3％，而实行有限披露的淡马锡则取得了34年平均股东回报率18％的成绩⑤。因此，对于信息披露的要求，考虑到对来华主权财富基金的监管和我国主权财富基金的运作两个方面，实行有限披露原则为宜。透明度应当体现在两个方面：一是主权财富基金的公司结构和治理机制应当透明，二是公司投资结构和资产组合。其中，公司结构透明化也是理顺公司内部职能分工、增强投资决策程序合理化的要求。资产组合透明化则应当根据具体投资情况分类披露，确定业务评价体系和风险责任，减少外界对非商业化运作的担心。
3.加强主权财富基金并购活动的监管
全球财经研究公司称，仅2008年1月，主权财富基金在全球参与的并购总额已达到206亿美元，相当于2007年全年总额的（600亿美元）的三分之一。其2007年的并购总额占全球所有并购活动总额的35％。这表明至少在并购领域，主权财富基金已经取代了私募基金的位置⑥。这一趋势将随着主权财富基金的规模扩张而不断发展，而国内金融业的全面放开也将为外国主权财富基金的国内并购提供机会。因此，对于国家经济核心的金融企业的并购行为应当得到严格审慎的审查和监管。
4.加强对主权财富基金的国际监管
主权财富基金的全球化运作特性，使得加强国际监管成为必要。目前，世界银行、欧盟、国际货币基金组织都在开展相关信息的收集和研究工作，试图为主权财富基金拟定一套全球范围的自律守则，以逐步建立起一个针对主权财富基金的监管体系和原则。这一原则体系中，应当包括以下几个方面：一是推动主权财富基金自身建立较完善的公司治理结构和风险控制水平；二是建立比较完备的信息披露机制；三是强调公平竞争的投资环境；四是借鉴国际上已有的外汇储备管理指导方案；五是避免过度保护主义。
注释：
①⑥ 《主权财富基金规模快速扩大，七年内将超美经济总量》，《参考消息》2008年4月30日第四版。
② 夏斌、陈道富著：《中国私募基金报告》，第138页。
③ http://news.trade.cn/zixun，2008年3月25日访问。
④ “金边股”制度最早在英国创立，是指政府在公司内持有的、带有特定权利的股份。这种股份份额很小，通常为一股，但对公司重大的战略决策拥有发言权和否决权。上世纪80年代，英国进行国企私有化的过程中，在不少对国民经济或国家安全具有重大影响的企业内都象征性地保留了一股。“金边股”制度目前在欧盟内部尚属非法，只对那些与国家安全有关的军火产业例外。欧盟认为，这一制度有碍自由贸易，可能被一些国家出于保护本国利益而滥用。
⑤ 《主权财富基金积极进入金融市场，中投定投资策略》，《21世纪经济报道》2008年5月12日。