论我国农村人口社会保障责任的全国性分配，本文主要内容关键词为：全国性论文,社会保障论文,农村人口论文,分配论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村人口是社会总人口的重要组成部分。因其基本生活易变性，或易受外因干扰性、农业生产易灾性、劳动效率的低组合性和自我保障能力的不足等特征，其家庭、社区的安全保障作用，极为有限，正是在这样的背景下，中华人民共和国成立之初，即在《中国人民政治协商会议共同纲领》第25条、第34条和《中华人民共和国宪法》第91条至93条，规定了烈军属优待、残废退伍军人安置、农村兴修水利、防灾防病、救济灾荒和移民开垦，以及公民的劳动权、休息权，劳动者的年老、疾病或丧失劳动能力时获得的物质帮助权。
不过，农村人口的社会保障权利，始终未能进入国家的社会保障体系，从而成为国家社会保障制度的重要组成部分。当然，也就难以形成有效的社会安全体制。
一、国家的社会保障责任的偏向性分配
所谓社会保障责任，是指社会保障的提供者，对公民的基本生活所承担的一种确保或维持性质的社会责任。在这里，社会保障的提供者，主要指国家和社会。而社会保障责任的内容，是维持公民的生存需求，即最低生活标准或维持最差生存标准的不丧失。这种责任，之所以称为社会责任，一方面，维持公民的生存需求，实际上就是维持政治统治的秩序资源的基础。另一方面，公民基本生活或生存需求的满足，只有依赖国家和社会。因为当公民陷入基本生活或生存需求无法维持的状态时，意味着个人或社区的支持公民基本生活或生存需求的物质基础即将崩溃或丧失。显然，公民基本生活的物质基础崩溃的扩大，或速度的加快，必然会演化成社会安全秩序的破坏力量。因此，国家和社会必须为此负起责任，承担起经济投入或物质条件供给的义务来。也就是说，公民只能依赖国家和社会而存活，这是不依任何人的意愿为转移的。
在我国，国家的社会保障责任偏向性分配，是指国家通过政治统治的社会政策和调节手段，将社会保障责任在国家、社会、社区和个人之间，依计划体制和所有制不同进行的缺损性、职业性和依附性分配。其中，缺损性分配，是指国家和社会主要承担城市人口的社会保障责任，而农村人口则由农村家庭、社区承担。职业性分配，则指国家和社会只对正式就业，并维持其职业者承担保障责任。对未就业者、失业者不承担责任。至于依附性分配，是指国家和社会对计划经济体制中的国有企事业单位的职工承担保障责任。其保障基金的经费筹集，由国家财政包下来。因此，集体企事业单位职工和农村人口，无权享受国家和社会以国家财政提供的社会保障。
可见，国家的社会保障责任的偏向性分配，在我国是一种社会政策的过度政治化或所有制的国有化的分配。这种偏向性分配，首先使资产阶级、地主富农和小资产阶级等剥削者的社会保障责任，从国家的社会保障责任中剥离。其次，使工农两大阶级的社会保障责任，被所有制分割或分隔开来，国家主要承担工人阶级和城市全民职工的社会保障责任。而农民阶级和农村人口的劳动人民的社会保障责任，主要由农村集体经济组织承担。再次，城市人口的普遍性和较高程度的社会保障，与农村人口的个别性和程度较低，甚至很低的社会保障，发展和积累到后来，终于造成城市人口的社会保障依赖，成为城市改革的主要社会障碍之一。而在农村，则形成了高达2.5亿的贫困人口，以及农村人口中因灾、因病和因各种变故而返贫的严重局面。
二、国家的社会保障责任的市场性分配
所谓国家的社会保障责任的市场性分配，是指国家通过经济体制改革和市场经济机制的运用，将过去单纯或全部由国家保障（或政府保障，下同）的责任，以社会政策和调节手段的变革，重新调整、配置，并由国家、社会、社区和个人共同承担的情形。国家社会保障责任的市场化分配，就其根源而言，是经济体制改革的产物。在我国农村，从70年代末开始的家庭承包责任制，一方面极大地促进了农村生产力和农村市场经济的发展，即农村经济综合实力增强。另一方面则因此对农村人口聚集的社区——农村中原有社会组织构成了巨大冲击。主要表现在：（1）自然就业制度造成了2亿多农村剩余劳动力；（2 ）农村人口中仍然有数额庞大的贫困人口；（3）农村中以往低水平社会医疗保健，失去组织和经济依托而趋于解体。即农村人口的就业、养老和医疗保障等，都出现了严重问题。有些个别地方甚至进入了危机状态。
在我国城市，80年代中期开始的企业改革，一方面扩大了企业的自主权，使企业逐步转向自负盈亏、自我发展和自我约束的独立市场主体轨道；另一方面，国家与企业之间的利益分配，包括社会责任分担改革，使社会保障企业化的社会政策，变成了损害企业切身利益、制约企业发展的机制性障碍之一。为此，城市人口中，企业职工的就业、养老、医疗和福利保障等改革，就以社会保障责任的分摊，或社会保障基金的筹集为核心，逐步展开。
市场经济机制实质，是使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。进而，建立多层次的社会保障制度，为城乡居民提供同我国国情相适应的社会保障，促进经济发展和社会稳定。要达到这一目标，首当其冲的是，对国家的社会保障责任，通过建立合理的个人收入分配制度和多层次的社会保障体系，加以分散、分摊和分配。主要是：（1 ）城镇职工养老、医疗保险金统帐结合；（2）城市人口失业保险、 工伤保险和最低生活保障制度；（3）发展和完善农村合作医疗制度；（4）农民养老以家庭养老为主，社区扶持为辅；（5 ）农村贫困人口的扶贫攻坚；（6）发展商业性保险业，作为社会保险的补充。
笔者以为：城镇职工养老、医疗保险金的统帐结合，以及失业保险、工伤保险和最低生活保险制度，将国家社会保障责任的单一主体，变成了国家、社会、组织和个人。国家社会保障责任的分散、分摊和分配效果是明显的。若加上商业性保险的补充，和长期的城市人口的社会福利政策带来的经济实惠累积，应该说，城市人口的社会保障权利的享有程度，在总体上是较高的。相比而言，在城乡居民社会保障办法有别的社会政策下，农村贫困人口的脱贫、农村富余或者剩余劳动力的就业、农村老年人口的养老、农村人口的卫生保健等基本社会保障的享有程度，则有相当大的差距。这一方面，是我国社会保障水平与社会生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应的必然反映。在某种意义上，是不宜置评的。但是，另一方面，考虑到农村人口享受的社会福利远远不及城市人口，商业性保险的享有能力也远远低于城市人口，国家在其社会保障责任市场化分配的社会政策制订方面，有明显的不公平的问题存在。
国家的社会保障责任市场化分配方面，存在的农村人口与城市人口的分散、分摊和分配不公平的原因，可以用农村经济体制改革不足，需要进一步深化来说明。即农业生产特别是粮棉生产的比较效益下降，工业品与农业产品价格剪刀差扩大，农民收入增长缓慢。笔者认为，还应加上农村社区的社会化发展进程滞缓，即“三农”均存在导致社会保障政策不公平的内在原因。从这个意义上看，国家的社会保障责任较少地分配给农村人口，既符合经济效益原则，也是市场对社会秩序资源配置的作用的表现。社会保障需求，决定了社会保障责任的供给。在这个层面上，农村人口的社会保障需求尽管很高，但是，国家能够提供分配给农村人口的社会保障资源，主要是财政支持却很低。这是不能不承认的现实。
上述分析表明：国家的社会保障责任的市场化分配，其目标有三：一是减轻和分散国家社会保障责任；二是增强公民的社会保障责任意识；三是暂时不统一城乡居民的社会保障标准。因此，社会保障政策的统一，社会保障管理的法制化，是维护“低水平、广覆盖”的社会保障制度。以使国家的社会保障责任的市场分配，做到两个适应。即第一，社会保障水平与社会生产力发展相适应；第二，社会保障责任分配与各方面的承受能力相适应。由此可见，国家社会保障责任或农村人口的社会保障权利的市场分配，其作用与功能也是有限的。
三、国家的社会保障责任分配的有限性
国家社会保障责任分配的有限性，是指经过偏向性、市场性分配后，国家的社会保障责任因经济支付能力不足，而过多地分散、分摊或分配给社会、社区和个人的情形。亦即国家自身社会保障责任的经济支持不足，以社会、社区和个人的社会保障责任的分担来弥补。换言之，国家社会保障责任的分配，采取了三种方式方法：一是经济支付能力的联合补足，或社会责任方面的经济责任分担。二是将国家保障或全部由国家保障的责任，转化成统一的社会保障政策。即属于国家经济支付方面的保障责任，由国家承担；而由社会、社区和个人承担保障责任的部分，由国家给政策。三是国家社会保障管理的社会化、法制化。通过社会保障管理，堵塞漏洞，弥补前两者的不足。
事实上，国家的社会保障责任的全国性分配，既是社会保障义务社会性分配的继续，也是国家社会保障的经济能力有限，社会、社区和公民社会保障力量有限的产物，也是地区经济发展不平衡，城乡差别存在、农村人口贫富分化等方面，国家社会保障政策变化的必然表现。为了打破这种国家保障责任分配上的有限性。国家已经采取或应采取下列措施。
第一，加大扶贫攻坚力度，增加扶贫建设性投入。早在1982年12月10日，中央财经领导小组会议即作出决定：国务院每年拨2 亿元“三西地区农业建设”专项补助金，用于农业建设，以彻底改变三西地区贫困落后面貌。14年中，国家累计投入财政专项资金28亿元，完成水利建设工程168项，修建人畜饮水工程448项，移民63万人，累计解决了465 万多贫困人口的温饱问题，贫困人口的总数由占农村总人口的75%下降到20%以下。1994年4月15日，国务院下发《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000）》。决定在80年代中期以来，国家在有组织、有计划、大规模的全国范围扶贫工作的基础上，从1994年到2000年，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用7年左右时间， 以开发式扶贫为方针，基本解决全国8000万农村贫困人口的温饱问题。并从1994年起，再增加10亿以工贷赈资金，10亿元扶贫贴息贷款。三西农业建设项目和“八七”扶贫攻坚计划的实施，使地方各级政府投入到国家级贫困县的扶贫资金比例达到30%～50%。中央政府和地方各级政府的联手投资、扶贫，加快了农村贫困人口脱贫的步伐。 以甘肃省为例， 贫困人口由1978年的1200多万人减少到1997年的284万人，贫困面由74.5 %缩小到12.9%。全省41个国家级贫困县和12个省级贫困县中，已有14个县（市区）整体解决温饱。
第二，灾害救济，防止返贫。农村人口有相当一部分分布在自然环境恶劣的地区，而这些地区又大多是易灾区，因此，每遇自然灾害，甚至家庭变故，这些地区的农村人口中已脱贫者，又容易陷入困境。如今年长江流域大洪灾，就使湖北省许多沿江农村人口陷入贫困状态。对灾害致贫、返贫，国家除了划拨救济款物之外，还会动员国内外社会各界人士和机构、组织进行救灾捐助，以分担国家救灾能力或灾民社会保障能力的不足。今年洪灾损失高达1666亿元，截止9月2日，民政部先后三批发放了20.86亿元的款物。而据8月31日统计，社会捐赠折款28.7亿元，灾区各省市地方财政拨款约10亿元，加上河北等五省市捐助棉衣被1800多万套。共计60亿的灾害救济资金中，社会捐赠占了47.83%，几近半数。尽管这60亿元的救灾款物，灾民人均只有27元，但对于那些已脱贫的农村人口而言，是可以起到一定的防止返贫作用的。
第三，社会保障强制，有待增加力度。农村人口的社会保障责任，全部要求国家承担，现在看来，既不合理也不可行。但是，不论是三西建设项目，还是国家扶贫攻坚，或者灾害救济，抑或农村就业、养老和医疗保健体制的改革，既要强调国家对农村人口的社会保障责任，也要强调农村人口、社区和社会对农村人口社会保障责任分担。。1995 年7月6日，甘肃省委作出决议，动员全社会的力量， 在干旱山区实施“‘121’雨水集流工程”。为农村贫困人口中每户建设“‘121’雨水集流工程”，需投资800元，其中每户需要补助水泥款400元，总计需1 亿元。甘肃省财政筹集部分，另外缺口资金0.35亿元，经过向社会各界捐募到位。该项工程的目的，是解决人畜饮水和集雨灌溉的问题，对缺水干旱的甘肃来说，无疑是一项脱贫的好项目。然而，该工程实施区大多数农村，是贫困人口聚集地区。又加上连续几年旱灾，大部分农村人口生活困难，拿不出配套资金。面对困难，各级领导干部深入第一线，协调解决工程中的物资供应、劳力和资金到位等问题，强化农村人口、社区和社会对社会保障责任的承担意识。一年之后，“‘121’雨水集流工程”先后在8个地、市、自治州的27个县顺利完成，共建集流场2000 多平方米，打水窖31.6万眼，解决了干旱山区115万人的饮水困难，并发展灌溉农业。无疑，在这一工程的实施中，社会保障或脱贫意义上的强制，与甘肃省的财政支持、社会各界捐助和每个农户的资金配套的结合，有效增强了国家社会保障责任承担的力度。
与此同时，甘肃省农行、财政、地税、工商、电力等部门和单位，分别出台了支持甘肃省扶贫攻坚计划的优惠政策和措施。如甘肃省电力局规定：对甘肃省国家级41个贫困县的10千伏及以下电压的农业生产用电，以优惠标准收费，以支持农村人口脱贫。显而易见，国家社会保障责任的分担，必须带有相应的强制性，并应根据实际情况增加力度。只有这样，国家社会保障责任分配的有限性，才能得到相应的补救。
四、国家的社会保障责任分配的法律化
国家是否承担社会保障责任，并不是由国家的意愿决定的。而是由公民中存在社会保障需求或基本生活保障需要决定的，也是由国家的社会安全需求，以及国家对社会安全资源的分配能力决定的。但是，社会保障政策的统一，调节手段的硬化，需要社会保障制度法律化作为保障。否则，我国社会制度改革，有前功尽弃之危险。笔者认为：国家社会保障责任分配法律化，主要有三个方面的内容。即：一是社会保障投入的法律化。社会保障投入，是国家社会保障责任承担的经济基础。按照国家社会保障责任可以分散、分摊和分配的观点，当国家社会保障责任，通过社会保障政策和调节手段部分转移给社会、社区和个人之后，表面上看，已成为社会、社区和个人责任，与国家责任无直接关系。实际上，这些社会、社区和个人责任，通过社会安全或社会安全秩序需要，与国家的社会保障责任联系在一起，是国家社会保障责任的分担，国家当然有权力要求分担该责任的社会、社区和个人，以相应的资金投入表明其责任的实际承担。由于国家也是社会责任的承担者，所以社会保障方面的投入关系，只能通过立法加以协调才能避免任意性，或者行政能力对社会保障投入机制约束的软化。
二是社会保障资金管理的法律化。社会保险资金的筹集是艰苦而漫长的过程。因此，对这种带有“救命线”性质的资金的管理法制化，关系到资金的安全性、增殖性以及能否保证基金的正常支付，自然直接关系到社会保障权利人的切身利益。在这方面，还有诸如“三西建设农业专项基金”、扶贫开发、救济救灾社会捐助款物以及国际扶贫援助合作项目等，各种专项特定项目资金的使用、监督以及资金使用效果的检查验收，其全部过程都应制定相应的法律。通过法律强化法制化管理观念，保证社会保障资金不被挪用、侵占或肆意挥霍浪费。在这方面，已有深刻的教训，仅有“贫困县不准购买小轿车，不准兴建宾馆和高级招待所，不准新盖办公楼，不准县改市”的非法律性规定，是远远不够的。
三是防止“赖床”和返贫的法律化。所谓赖床是指依赖国家扶贫或社会救济，养成惰性而不思履行其社会保障义务，或不承担其社会保障责任的情形。在这方面，甘肃省的“三苦”精神是值得称道的。相反，对那些只重硬投入，而无软投入，久扶或长期扶持而不能脱贫的地方，长期躺在国家扶贫的软床上睡大觉、赖床不起来的人，则应规定承担相应法律责任的约束条款。从而减少和防止农村贫困人口“赖床”习惯与意识的形成。同时，进一步夯实解决温饱的基础，并积极提供农村剩余劳动力充分就业的机会，建立社区养老保障机制，发展和完善农村合作医疗制度，且通过颁布《社会保障法》，防止农村人口因灾、因病或就业不充分、社区养老机制未建立而陷入困境，或者返回贫困状态，重新成为农村贫困人口。这不仅是必要的，而且也是更加有效的社会控制方法。