社区赋权：居民自治的可行途径&以湖北省公共风险投资竞争为例_社会组织论文

赋权社区：居民自治的一种可行性路径——以湖北省公益创投大赛为个案，本文主要内容关键词为：湖北省论文,个案论文,可行性论文,路径论文,公益论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      中图分类号：D035.5 文献标识码：A 文章编号：1002-3240(2015)06-0008-07

      一、问题提出

      国内自2000年社区建设提出至今已有15年，归纳起来主要有三种实践模式及与之相对应的三种理论视角。一为强调基层政权建设，因行政资源和权力的超强支配，虽然使社区环境焕然一新，社区秩序井然有序，然而造成了社区运行的僵化和行政化等问题[1]；第二，有学者提出国家权力退出社区，还原于社区居民自治本位，实践中出现了撤销街道办事处，如铜陵等地，议行分社，如盐田模式，但结果社区居民自治组织因能力不足，出现了要么继续行政化要么被边缘化的趋势[2]；第三类是统和观点，认为国家应该与社会合作，强调发育社区自组织网络与行政体制改革并进，如江汉模式、沈阳模式等，提出社区事务分类治理、社区流程再造等措施[3]，虽然在短时间内解决了社区服务效率和居民参与水平问题，但行政权力与自治权力边界何在，综合治理并没有给出明确答案。因此，在政策实施中“社区内部资源动员不足、社会力量参与有限的情况下可能会出现资源短缺的问题”。最近提出的基层协商民主机制，提升居民参与的计划，试图通过基层行政权力运行方式的改变，发挥基层社会自治功能作用，然而行政与居民自治间关系该如何准确定位等问题上，依旧没有给出具体答案。与上述逻辑不同，赋权理论因强调激发个体、组织或社区的自主性和能动性，避免了以“国家为中心”视角下倡导的行政单兵突进自治空转和以“社会为中心”视角下居民单纯自治缺乏秩序的弊端，同时提供了政府在与社区合作共治时，行政资源与居民自治相结合的各自边界，为处理公共行政与居民自治关系提供了新的研究视角。

      二、社区赋权：居民自治运行的理论阐释

      (一)概念界定

      赋权来源于对empowerment一词的中文翻译，又被做赋权增能解释。赋权的目的在于增加受助对象的生活能力、组织参与能力、或社会、政治影响力。然而追溯其概念源头和应用上，学科的差异性使赋权具有了不同的内涵。政治学科将赋权界定为在权力获取和权力分享下增强个体或群体控制、支配生活的信心和能力的过程。(Page Czuba 1999：25)。社会学学科视角下，则将其界定为一种培养思考，增强能力和发展技能，促使个人、组织、社区能够意识到通过参与渠道，能够影响决策，解决问题的行动过程(Solomon 1976：21)；社会工作层面上，赋权又被作“个体、团体和社群掌管其境况、行使其权力并达成其自身目的能力，以及个别和集体地，能够借此帮助自己和他人将生命的品质提高到最大限度的过程”[4](P20)解释。

      尽管学科定位影响赋权概念内涵，但在这些不同的定义中也存在着某些共同的要素与主题。首先，他们认同赋权的核心要义在于参与中实现“使控制与支配”的目标，即赋权的本质在于通过激发个体或集体能动自主性，增强个体或集体面对问题时的能力和信心。其次，他们都预设个人都是有潜在的能力和意愿去改变现状的。最后，赋权理论假定个体或组织、社区的失权(powerless)是造成他们运行和发展困境的主因。根据上述逻辑，这里笔者将赋权社区界定为：社会管理部门把有关社区公共事务的决定权、行动权交给参与者，让居民在参与中增强自治、互助、协商能力，提升居民自治水平的过程。简而言之，赋权社区就是赋权自治的过程。

      (二)社区赋权：居民自治的理论进路

      目前国外文献对赋权理论的研究主要有过程-结果、自我赋权-外界赋权两对视角。前者从赋权技术的应用出发，探讨不同维度中的赋权流程和赋权结果评估，而后者从“权力”的来源上着手，探讨社区赋权的类型和方式。

      过程论强调赋权过程和实施步骤，主要遵循“发现问题-意识觉醒(Conscientizing)，集体联合行动(mobilizing)-扩大影响度(maximizing)-创造新秩序”的操作运行逻辑[5]；结果论强调赋权效果及其对效果的评估，通常被当做因变量看待，以求研究专业技术干预的效果和水平[6]。该分析视角建立在个体赋权、组织赋权、社区赋权三种分析单元的基础上(如表1)，共同之处都强调参与过程中的个体、组织与社区自主性、能动性激发，“表现的是一种权利的自我觉醒及自愿自动的行为表达”[7]。放置于中国语境背景下，社区赋权可以理解为建立在居民自治价值基础之上，激发居民在社区参与中，获取对社区日常公共生活的自我管理、自我服务与自我监督能力和信心，并改变公共生活现状，追求更高生活品质的过程。

      

      如果说过程-结果论关注的是赋权理论核心要素的话，那么自我赋权-外部赋权则是赋权实现的关键路径。自我赋权(Power from within)是一种个人能力和权力在参与中自我觉醒的过程，而外部赋权是指社区与其他社区合作或借助其他组织，激发自身权力意识和外部资源汲取能力的过程。他们都建立在权力平等的基础假设之上，都是居民民主技能与知识累积及其应用于社区参与的结果[8]。不同点在于自我赋权在社区层面上是建立在居民个体自我意识的提升上，而外部赋权则是居民在社区参与中所形成的共同目标。放置于中国语境下，可以将其解释为社区赋权的实现基础是居民主体性和能动性意识的提升，而外部力量尤其是其他专业团队以及政府的介入是激发自我赋权的催化剂。

      中国城市社区居民自治建设就是在赋权社区中，行政力量不断退出，社区自治力量不断跟进的过程。当前在强国家-弱社会的发展格局下，仍然需要借助政府主导的力量推动社区建设。因此，仅靠社区自我赋权远远不够，需要外界力量推动。普遍的行政外部资源的直接输入并不符合赋权本义，而城市社区公益创投作为新形势下政府公共服务购买的创新方式，恰恰符合赋权的理念，有助于居民自治水平的提升。为此，笔者借助湖北省公益创投大赛实践活动作为研究个案，从赋权过程与赋权来源上解读赋权社区与居民自治的重要关系。

      三、赋权自治：公益创投的湖北探索

      湖北省直部门充分意识到社区社会组织对社区治理体系和能力现代化提升的重要意义，在认真学习上海、苏州、南京、宁波海曙区等沿海地区公益创投活动基础上，结合湖北城市社区建设实际，以资助社区公益组织服务项目和社区公益创意项目，试行公益采购和社区服务项目购买，提高社区居民自治和服务能力，推进社区、社工、社会组织“三社联动”，创新社区治理体系。

      (一)赋权主体及运行机理关系描述

      公益创投区别于传统公益组织运行模式的根本标志在于除了资金赞助之外，还在于对公益组织提供管理技术等非资金类支持，同时强调投入与社会效益产出的最优比例。但不同于西方欧洲公益创投基金会资助主体，中国公益创投主导者为政府及其执行机构。但与以往政府部门资源直接输入社区推动社区建设运行方式不同，湖北公益创投秉承“社区是居民的”理念，公共资源投入变直接输入为间接强化和社区自主性激发，即通过政府主导下资源平台的搭建，借助专业技术和管理的支撑，培育和发展服务于社区居民公益性组织，提高社区社会资本增量与居民自治水平(如图1)。其中，政府部门的功能作用在于为城市社区提供经济和制度维度上的赋权，引导社区居民需求由外部供给向内部消化方向转变，利用政策和公共行政权威搭建企业、基金会、事业单位等主体与社会公益组织资源交换平台，扩展社区公益组织资源来源渠道，增加社区可持续发展。专业团队是指具有孵化资格和水平的支持型社会组织机构，他们主要提供技术能力培训和项目督导等专业服务，为社区提供技术和心理维度上的赋权，为社区自我赋权的激发创造良好的外部条件；专业社工是专业团队延伸基层，专业服务的具体体现，其主要功能在于根据居民实际需求，在社区工作者的协助下，通过项目策划指导培育社区自治组织；社会组织是指培育出来的运行较为稳定的社区公益组织，他们在制度、技术、经济与心理赋权下，根据居民需求动态情况，不断调整行动策略，形成各类服务项目，参与社区服务和社区管理，提高社区居民生活品质。

      

      图1 湖北公益创投运行模式图

      赋权实现的核心在于有技术的参与，也需要借助专业的工作技巧，需要专业团体的技术和知识的引领。这里的公益创投需要借助专业团体与专业社工的力量，实质上就是一种心理和技术维度上赋权的过程。一方面通过心理维度赋权，更新社区工作者工作理念，强调“社区是居民的理念”，改变以往社区建设单纯依靠政府和居民委员会的思想观念。另一方面，如何使上述理念落地，通过掌握社区工作专业方法，以培育社区公益组织为载体实现。实践表明，这一培训+实践探索的做法使项目更加符合了居民要求，得到了居民支持和认同，激发了居民在参与行动中自我负责的公共理性精神。

      (二)以赋权为主轴的公益创投行动路线

      不同于上海等沿海省份公益创投活动模式，湖北省首届公益创投活动由湖北省民政厅与湖北城市社区建设研究中心合作举办完成。其中，省民政厅出台相关政策、搭建资源对接平台与提供社区公益组织培育所需的“种子基金”，研究中心作为专业团体，为社区工作者提供能力培训，传授公益创投技术及组织孵化流程，并承办首期公益创投大赛及中后期的督导和评估工作。整个运行流程中，心理与技术维度的赋权、制度维度赋权与经济维度赋权始终贯穿于能力培训-项目申报-项目审定-“种子基金”资助-专业督导五大阶段。其中，能力培训与专业督导阶段侧重于技术和心理维度上的社区赋权，而项目申报和审定侧重于制度层面的社区赋权，“种子基金”支持则是经济维度社区赋权，专业督导则是项目评估过程中心理和技术维度的社区再赋权。

      1.能力培训。培训内容主要包括社区工作的新方法、新体制、新模式、新角色、新理念、新措施、新技术以及社工创意训练等。

      2.项目申报。以城市社区为基本单元，由社区工作者创意的项目，而非如上海、杭州等其他地区要求的应为民政正式注册登记的社会组织或法人单位①。这其实也界定了项目领域范围，即是在社区层面以居民需求为导向发育而成的公益性组织，而非社区之外的非营利性组织项目。这是与全国其他公益创投项目培训最大的不同点，也是最大的亮点。其他城市地区的社区公益创投活动注重的是对已经成立的非营利组织服务的购买和支持，以公益创投大赛的形式审查和促进非营利性组织向社区开展专业性服务，缺少对居民自身自治能力的培育和发展，忽略了与基层政权组织的合作和互动，导致服务内容和形式与居民实际需求脱节。

      另一方面，现有社会公益组织网络建设不成熟，专业服务若得不到社区居民委员会的支持和理解，服务难以得到居民信任，服务效果难以保障。社会组织的专业性服务往往针对的特殊群体，如残疾人康复训练、失独家庭心理安慰等需要借助专业技术和有专业资质的社会工作者，他们利用小组和个案工作方法能够一定程度上缓解该类问题，但对于绝大部分社区问题，如老年人孤独问题、楼道自治管理等问题，专业性社会组织则无能为力，但依靠专业社会工作者的社区工作方法，培育社区自治性组织、公益性组织则是治理该类问题的良方。但因长期缺少对社区内部公益组织或自治性组织的培育，社区结构呈现出一种居民无交往、自组织间因争夺空间资源冲突不断、社区居民委员会、业委会、物业管理公司之间的矛盾冲突升级等碎片化状态。实践和理论都证实，无论是行政整合还是外部专业服务供给，都会出现治理的失灵，导致社区居民自治陷入空转。而借助公益创投活动，以项目制形式赋权于社区，不仅有助于促进社区公益组织的发育，还能提高居民组织化水平和制度化水平。

      3.项目审定。省民政厅组织专家评审委员会对各地上报的项目策划书、项目申报表进行评审。专家评审委员会由政府、学者、社会组织专家、社区代表等有影响力的社会人士构成。在确保策划项目的公益性、专业化和可持续发展原则的指导下，评审委员会制定详细评审规则和指标体系。

      从服务领域来看，所确定的30个优秀项目涉及全体居民和济困(主要是失独家庭、孤儿、下岗职工、社区矫正人员等四类)领域居多，其次是为老服务领域占了16.7%(如表2)，后面依次为社团、商户，中年人、青少年与养犬户。

      

      从公益类型来看，30个项目策划以志愿类公益组织最多，有14个，占了总参赛项目的47%，其次为治理类社区社会组织，占了30%，互助类社区公益组织为7个，占23%(图2)。这主要是从公益程度上考虑，文化娱乐性组织普遍自发存在于社区中，虽能丰富居民的文化生活，增加社区社会资本，但其组织结构较为松散，公益程度较浅，因此重点在于如何引导其转变成公益性组织，但从现有的申报材料来看，目前这部分的尝试还有待提高。

      

      图2 湖北省各地市州区社区预赛项目类型比例分布(N=30)

      4.正式比赛。正式比赛主要是通过陈述社区公益服务项目策划方案，展示社区工作者公益服务项目创意能力和策划水平。专家评审团队综合项目负责人汇报情况和项目策划实施情况，评选优秀的社区公益服务创投项目。省民政厅借此机会通过公益采购的方式，培育孵化公益服务类社区社会组织，引导社区社会组织开展公益服务，提升社区自我服务能力，扩大居民有序参与，建立社区居民自治机制。

      5.资金扶持和项目督导。按照文件规定，所有经审查确定的100个社区公益服务创投项目，根据项目具体内容、实施要求等估算项目实施成本，从省级福利彩票公益金中分别给予一定扶持资金。公益创投实施6个月后，由专业团体组织成立督导组，对项目开展、资金使用、预期收益等进行专业指导，强化心理与技术层次上的再赋权，增强社区公益项目的可持续发展能力。从后期督导情况来看，全省公益创投项目虽存在不少困境，如社团发育中组织领袖权威未能及时培养、需求调查不充分、资源对接平台没有及时搭建等问题，但公益创投本身就意味着风险与机遇共存，用于公益创投的专项资金是作为社区公益组织的“种子基金”而存在，换句话说，公益项目策划模式下的成功率相对于社会公益组织的服务项目培育要低很多。另一方面政府主导下的社区建设，其本身就意味着政府要勇于承担公益创投活动项目策划失败的风险责任，唯有此社区再组织化才有可能实现。湖北首届公益创投大赛过后，全省各市、州、区、县，甚至是街道纷纷开展公益创投活动，勇于承担项目策划责任，为社区公益组织发育成长和社区赋权营造了良好的环境，一定程度改善了公共资金运行方式，大大增加了公共资金的使用效率。

      (三)公益创投赋权差异性对居民自治的影响分析

      公益创投资金与技术的双重支持，以及对绩效考核与技术督导的重视，本身就体现着赋权理念的属性，即通过技术与资金等资源的引导，激发组织或社区主体性和能动性。然而以社会组织与社区为两个基本单元的赋权对象，对居民自治的影响大相径庭。

      笔者通过对比分析上海浦东新区、宁波海曙区、深圳、杭州上城区等地的公益创投模式(如表3)，发现除了运行流程稍显差异之外，他们都是通过公共服务购买形式，委托专业社会组织向社区提供专业服务，如养老、残疾人康复等，本质目的都在于扶持初创型社会公益组织。换句话说，他们都是以赋权组织为理念，目的在于激发专业社会组织参与社区服务，满足基层社区居民对公共服务需求。湖北创投活动虽启动较晚，但在运行理念上却与他们有着很大的不同。湖北公益创投赋权对象为城市社区，主要是以培育社区公益组织为主，最终目的是激发社区居民主体性和能动性，提高生活品质。具体说来这种差异主要体现在以下四个方面。

      

      1.申报条件的差异

      沿海公益创投活动参与大赛的前提条件必须是有资质并且已经登记注册的非营利组织，即使个人有好的公益创意项目，也必须要和上述非营利组织合作，以他们的名义进行申报。而一个非营利组织的申报项目书目的上限为两个，若个人的创意项目参加比赛，就会占非营利组织申报名额，无形之中创意项目申报门槛增高，不利于草根型公益组织发展。而湖北公益创投运行方式，则弥补了这个缺陷，通过社区为基本单位资助社区公益组织发育，并通过社区公益组织的成长实现社区再组织化的目标，而非仅重视对社区的服务，忽略了社区自组织网络的生长。

      2.绩效评估和审核标准的差异

      沿海公益创投活动注重申报组织资质、团队建设和可持续发展领域的考察，中期督导也是以服务质量为核心的指导，缺少对服务对象本身自治能力的关注，以及项目执行过程中的风险抵御机制。湖北公益创投活动显然与此不同，无论是前期资质审查还是后期绩效评估，始终关注活动的风险评估措施，以及项目所在社区人的变化和物的变化即关注社区工作者理念和工作方式及工作能力提升，关注居民自治能力是否提升，关注社区公益组织自治机制是否建立，关注社区公共设施是否被充分利用管理，是否实现了“利用一个服务设施、创意一个公益项目、培育一个公益社团、建立一种社团自治机制”的目的。而这是实现社区居民组织化与社区治理现代化的关键所在，不注重居民自治理念提升，不注重社区工作者由行政化工作方式向社工专业化工作方向转变，社区居民自治依然会原地踏步，处于空转状态。

      3.介入社区服务方式的差异

      社区服务来源可以划分为内部自我服务和外部供给服务两类，内部自我服务是指居民为满足自我需求，在外界力量介入或自发而结成的互助、志愿等组织提供的服务。外部服务是指社区外部力量，通常为政府或专业性社会组织提供的社区公共服务。

      因沿海地区公益创投是以扶持初创或成长型公益组织为对象，该类组织通过向社区居民提供服务而获得政府资助，而我国绝大部分公益组织刚成立不久，社区公益氛围不是很浓厚的事实条件下，公益组织绕过居民自治机构直接服务居民有些不现实，最直接的问题便是居民对服务方的不信任。社区居民委员会作为居民的自治机构，居民对此有着天然的认同感和信任感，脱离居民委员会协助，社会公益组织直接与居民面对面将导致其工作成效事倍功半。反之，若得到了社区工作者的支持和协助，公益服务将事半功倍。湖北公益创投方式，恰恰是借助社区工作者的这种关系，策划公益项目，培育社区公益社团，建立社区社团自治机制。因为社区公益社团是由社区工作者一手培育建立起来，即使随着社团的建立社区工作者退出以后，两者之间依然存在着可靠信任的关系，而社团本身就是由居民组成，因此不仅不存在不信任问题，而且即使外界专业服务组织进驻社区，通过社区居民委员会搭桥牵线，专业服务组织与社区公益组织就能很好的融合，社区服务也将更有成效。

      4.居民委员会功能定位的差异

      国内学者主要通过“培育主体”划分和界定社会组织培育模式。郑琦认为政府主导培育社区社会组织是实现社区共同体的有效路径[9]，而政府直接主导培育仍难以摆脱行政化色彩，重回“政府控制主导”难以避免，也与目前倡导的“政社分开”原则下的社会管理创新道路不符。因此，他将与之相对的社会主导模式下社会组织的培育为理想模型。吴素雄等学者在社会组织孵化模式上倾向于政府在社区组织以外建立孵化平台[10]。这两个观点的共性都是认为居委会因行政化趋势，不适宜承担社会组织的培育主体，因此应绕过社区居民自治组织，在街道及以上层面建立孵化平台培育社会组织。然而若绕过居委会而在社区内发育社会组织，向社区提供公益等服务有可能造成社区居委会边缘化，影响社区居委会自身定位。居委会是基层居民的自治组织，培育和发展居民社团本就是其自治职责的一部分。若强行剥离，将增强而非削弱居委会行政化倾向，这与孵化社区社团组织，增强社区自治功能、激发社区居民自治活力的初衷相背离。湖北公益创投的落实者均为社区工作者，经过公益创投前期培训的心理赋权和技术赋权的双重洗礼，社区工作者利用居民需求信息调查和与居民之间的关系独特优势，极大提升了居民组织化参与的水平。

      专业团体、专业社工与社区公益组织为城市居民自治注入了大量的社会元素，而以政府为主体的制度和资源对接平台以及经济支持则为居民自治预留了足够的空间。两者的相结合有助于激发社区的主体性意识和能动性精神，改变以往社区“失权”状态，并有利于激发社区自我赋权。而这恰好也是政策制度与经济赋权的过程，也是社区工作者和社区社工协助居民发现自己的资源和潜能的过程。居民自治的目标正是在这种过程中得以实现。

      1.本土化的赋权社区是建立在国家与社会有限合作的基础之上

      赋权通常与参与紧密相连，赋权也被认为是权力在利益相关者之间的分享和转移。在不同层次上，权力转移内容和形式大相径庭。在个人赋权层次上，个人需要借助权力和技能的增加，以便影响他人；群体层面，组织或代表通过需求更大权力，以扩大群体决策权[11]。本土化实践中吸收了该理论内核，即参与理念与居民自我负责的精神，却改变了社区赋权理论的外壳，从而使赋权社区(empowering community)更加具有本土化色彩。这是因为西方社区赋权理论是建立在国家与社会二分分立的基础之上，政治性色彩浓厚，强调通过社区赋权为抵御国家权力对社区公共生活的侵蚀，以便争取更好的生活品质。然而在中国强国家-弱社会发展格局下，社区赋权的主体除了专业社会组织以外，更多强调的是政府部门的功能，而非单方面联合社区内各类组织，游说政府，影响政府决策等自我赋权层面。中国社会发展的程度决定了现阶段，我国城市社区还不具备有如西方城市社区自我赋权的能力和条件，更多的是要依靠政府与专业社会组织的外部赋权，强调要外部力量在激发个体或集体主体性与能动性的主要作用，强调政府部门资源和权力介入社区方式的改变，明确国家权力介入基层社会的限度，要求社会管理部门通过社区自组织能力培育的方式，下放更多的决策权和行动权于居民，从而增强居民参与能力和水平，破除以往国家权力长驱直入干预、吸纳社会领域局面，逐渐缓解国家与社会不对等合作关系，激发居民自治活力。

      2.赋权社区有助于城市居民参与能力的提升

      东部沿海地区的公益创投活动主要是为跨社区类的社会组织提供技术、场地与相应的政策资金支持，以增加其可持续发展能力，更多显示了组织赋权的特征。赋权社会公益组织有利于提升社区公共服务水平，然而若将社区居民与社区组织置之于决策之外，而为他们所指定培育的各类社会组织，并不是经过居民需求为导向而做出的，而是出于政府转接公共服务目的，有可能导致政府与社会组织在社区服务中的无力。因此，还需倡导赋权社区，激发社区主体性和能动性。湖北公益创投来源于居民需求，通过专业社工技术方式介入与政府制度、财政政策的联合支持下而产生，更多体现的是政府赋权社区的理念和路径选择，即变由原来直接行政推动为政策与技术引导激发社区居民及居民组织参与社区公共事务，提升居民自我教育、自我服务、自我管理能力与水平的过程。

      3.以居民自治理念为基础的政府项目制是赋权社区的关键

      项目是指在限定的时间和有限的资源约束下，利用特定组织形式完成一次性任务的动员和组织方式。[12]项目制因其非体制性特性，有利于突破科层官僚制的纵向层级(条条)安排与横向区域(块块)限制[12]而被移植入中国社会管理，成为了公共资源配置的有效治理机制。[12]文森特·奥斯特罗姆在人类治理能力上，推断“较小利益群体能够根据自治原则组织起来，并在治理自己内部事务方面保持自主”，而若在较大规模层次上的自治治理能力的实现，需要借助政策约束机制，促使多方合作的双赢，遏制双损。[13]换句话说，赋权社区的关键在于以居民自治精神为基础的政府项目制安排，它以激发居民参与，培育居民自治能力为出发点，并非为了公共服务项目转移而以牺牲居民自治为代价。

      由此，我们可以认为赋权社区是行政与自治的衔接理念，社区服务项目制则是行政与自治的衔接点，而社区公益组织或社会组织则是勾连政府与居民的中介载体，一头连通政府外部的制度与经济赋权，激发组织自身活力，一头连通居民自治，依靠公益组织自身内部赋权，激发与带动居民自我决策和自我行动，提升居民社区认同感和归属感。因此，从这个意义上理解，赋权社区实质就是政府项目制运作下赋权居民自治的过程。

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