体制转轨时期税收调控体系的建立，本文主要内容关键词为：税收论文,体制论文,时期论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【摘 要】 税收在优化结构、促进公平、提高效率、推动经济的腾飞等方面起着至关重要的作用。因此，应充分重视和运用税收调控手段，结合转轨时期经济运行的特点及对税收调控的要求，建立起税法保障，税收政策、税收制度、宏观税负三位一体，税制层次性调控，外在政策配套，应变力强的税收调控体系。
【关键词】 税收调控体系 体制转轨时期 税收政策 税收制度宏观税负 博奕
目前我国正处于由计划经济体制向市场经济体制过渡的转轨时期，市场发育尚不成熟、市场体系尚不健全、市场法规尚不完善，利益最大化为动力的市场导向，产生的经济行为盲目无序、收入差距悬殊、资源配置效率不高、旧体制惯性产生的结构失衡等问题需要运用包括税收在内的各种调控手段，加以约束、调整和规范。从西方国家市场经济的发展过程来看，无论哪一种模式的市场经济，各国都十分重视税收调控手段的运用，而且都成功地运用了税收手段来促进市场经济的发展，特别是在经济起飞阶段，税收在优化结构、促进公平、提高效率、推动经济的腾飞等方面起到了至关重要的作用。我国目前的经济体制转轨时期，也是经济再次腾飞的起始期，应充分重视和运用税收调控手段，结合转轨时期经济运行的特点及对税收调控的要求，建立起适应这一特定历史时期的税收调控体系。
一、强化税收调控是体制转轨时期经济运行的需要
1.历史因素形成的企业经营内外条件差异，导致的非公平竞争，需要税收调控。在体制转轨时期，计划经济体制下的资源配置方式、利益导向机制已失去了效力。但原计划经济体制下形成的，特别是国家为了某种需要而采取的倾斜政策或行政措施形成的企业在资金积累、投资能力、技术装备、资源占有上的差异以及计划体制下赋予某些企业的竞争优势依然存在，并未因体制转轨而加以调整和改变。在这种条件下，进行市场导向的利益重组，必然导致企业之间的非公平竞争，进而形成企业在利得上的差异。这种非企业主观努力而形成的利得需要运用税收手段予以调整和均衡。
2.市场利益导向中某些经济行为的盲目无序，需要运用税收手段加以规范调控。体制转轨时期，由于市场的不完备及信息传递滞后、失真，企业生产尚缺乏统一的行业、部门以及区域间的协调；而计划体制下的行政指令性生产，部门、行业行政调度的控制力已不复存在。在这种缺乏规范性约束条件下的利益导向，使得投资者竞相向高利润行业和部门转移。特别是我国原有的产业结构、产品结构以及地区经济结构已不尽合理，需要国家下大力气进行调整，这种无序的市场导向又加大了我国产业结构、产品结构、地区经济结构的不平衡。重复建设、产业趋同、规模效益差、普遍生产能力不足、资源利用率低等问题接踵而来。此时市场不仅难以达到资源配置的高效率，反而造成巨大的效率损失、资源浪费。而税收手段通过对投资行为及利得的调控，规范、导向投资者的行为，不仅不能造成效率损失，反而更能提高资源配置的效率。
3.转轨时期存在的严重收入分配不公，需要充分发挥税收的调控功能。我国在发展市场经济的过程中，形成了一大批高收入者，这是发展市场经济的必然和必需。但是，某些人的高收入，并不是高效率的结果，而是利用转轨时期法律不健全、市场规则不完备、经济秩序不顺畅、竞争不充分，在某些方面占有非主观的优势或采取投机取巧手段，钻法律空子的方法致富。这不仅形成收入过分悬殊、分配不公，且不利于市场经济的健康发展。在我国目前尚不能以其他法律法规对一些经济行为加以强有力的规范和控制的条件下，充分运用税收手段，限制一些人的非正常富裕是行之有效的作法。
4.转轨时期经济行为负的外部效应，需要运用税收手段加以矫正。目前对于市场微观经济主体的生产、消费行为产生的负的外部效应，尚无完善的具有强大约束力的法律加以规范约束。对诸多产生外部负效应的经济行为，尚不能通过法律形式加以限制和制止时，通过税收手段，纠正企业成本与社会成本的偏离，使微观经济行为的成本代价，反映出其产生负的外部效应的经济行为的真实成本，促进生产者和消费者考虑外在成本，从而减低或消除经济行为的负的外部效应，是行之有效的方法。
二、新时期税收调控的特点
体制转轨时期经济运行的特殊性，使得这一时期的税收调控具有既不同于计划经济体制，也不同于完善的市场经济体制下的新特点。主要是：
1.转轨时期的税收调控既要有规范性又要有灵活性。我国转轨时期的宏观调控要为市场经济体制的建立创造良好的条件，打下坚实的基础。对税收调控来说，一定要规范，符合充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用的要求。但目前的体制转轨时期，新问题、新情况不断出现，利益格局不断变化，而市场机制又缺位严重，不能充分有效地发挥作用，而且在很多方面市场也难以起到作用，需要税收发挥调控作用，这要求税收调控能够适应这一特点，在规范的基础上灵活地解决市场经济建设中出现的某些问题。
2.转轨时期的税收调控既要达成公平又不能绝对公平。税收调控的重要原则之一是公平性，包括横向公平和纵向公平。但在我国长期计划经济体制下的行政性分配造成的历史遗留问题，诸如前面提到的企业在资金积累、技术装备、资源占有方面的差异等没有得到较好解决的条件下，片面强调在纳税上的公平本身就是一种不公平。这就要求税收在坚持公平原则的同时，考虑类似问题的存在，不能等齐划一。在某种意义上，税收调控中一定的“不公平”更能促进公平和效率。
3.转轨时期要求税收调控机制既要相对稳定又要具有较强的外在适应性。我国目前正经历着经济变革、秩序更迭、利益重组，税收的外在经济环境处于动态的变化之中。而税收作为国家的基本法律，要求它具有相对的稳定性。由于体制、法规的不健全，税收调控中的外在干扰力较多，更要求税制具有确定性和抗干扰能力，不受外在非正常因素的干扰而自我削弱和随意变更，保持调控中的稳定性，只有稳定才能充分发挥其调控作用。而外在环境的多变性，又要求税收适应外在环境的不断变化而具有改变内部运行机制的能力，始终与外在环境保持最佳适应状态。
4.转轨时期的税收调控既要具有统一性，又要具有差异性。税法统一是我国税制改革和税制建设的重要原则，也是充分发挥税收调控作用的基本前提之一。但是我国转轨时期特定的经济内涵又决定了税收在调控中不能强求一致。长期计划经济体制下形成的结构失衡，包括地区经济结构失衡、产业结构失衡等问题，需要在税收上采取相应的鼓励和限制政策。这就不能强求税收在不同地区、不同产业之间是统一的、一致的。特定条件下存在的差异性，要求税收调控中具有差异性，因为税法的统一性解决的是普遍性问题，而对个别的、局部的问题必须通过差异性来解决。
5.转轨时期税收调控的选择既要同国际惯例接轨更要符合中国国情。同国际惯例接轨，是我国同国际市场接轨的重要条件。我国的税收调控选择要同国际惯例接轨这是必然的。但是，必须考虑到我国在这一特定历史时期特殊的国情，对于一切税收问题，不能强求符合国际惯例。我们认为，应首先弄清楚哪些属于国际惯例，哪些国际惯例是具有法律约束力必须遵循的，哪些是不具有法律约束力而可以选择运用的，这些国际惯例是否符合我国情况。我们采用国际惯例是为了有利于我国市场经济的建立和发展，如果其不符合我国国情，则不应同其接轨。
三、体制转轨时期税收调控的难点分析
1.税收法律制度、政策规定和具体操作方法的不完备、不规范，形成税收调控体系内部相互应答滞后或中断。税收制度是税收政策和宏观税负得以贯彻实施，体现国家调控方向、目标和力度的载体，是完备税收宏观调控体系的基础。1994年的税制改革从税收制度的角度看，基本上形成了对经济运行在生产流通、利润形成阶段、分配阶段、消费阶段以及财产占有和特定行为分别进行调控的层次性调控体系，为充分发挥税收调控作用创造了条件。但新税制仍有许多不完备之处，使税收调控难以有效运作。这些问题主要是：（1）现行分税制仍不规范， 还带有相当程度的包干体制的印迹；（2）在税收体系建设上， 中央税系已基本建立，骨干税种基本确立，但地方税系尚不完备；（3）新税制中在内外资企业所得税方面、内资企业所得税内部以及增值税方面仍然存在着税负不公的问题；（4）新税制的若干新税种有的尚不完备， 有的尚未按立法程序出台。这些问题的存在，导致国家税收政策和宏观税负难以在税收制度上得到落实，体系断条，形成税收调控偏差。〔1〕
2.税收调控机制的外在适应性差。在税收征纳的博奕行为中税收调控机制要随着纳税人及外在经济环境的变化而相应调整其调控的着力点和战略选择，这就要求税收调控机制有一个良好的外在适应性。但我国目前的税收调控机制对外在环境变化的适应性差，削弱了税收的宏观调控力。如我国的企业所得税采用比例税率，事实上对同值税源征收同比例税收往往会使落后部门的资源流向先进部门。这同我国亟待调整不合理的产业结构的要求是不适应的。企业所得税的比例税率，也降低了所得税在总量调节上的内在稳定器作用，而我国目前所得税在现行税制中所占比重有限，其内在稳定器的作用更进一步受到了限制。相应地，由于我国在税收政策方面既未建立起根据国民经济发展状况增减税收以调节总供求的机制，又缺乏灵活多变的税率和税收优惠方面的调节机制，使得税收在调控总量方面的相机抉择作用难以发挥。
3.经济政策的不稳定性和社会经济发展的不平衡性，增大了税收调控的难度。向市场经济转轨过程中的急功近利思想，导致国家的经济政策多变，而中央与地方的事权划分不清，交叉严重；企业经营机制尚未转换，政企不分尚未解决；在利益驱动下，地方藏富于企业问题依然存在。这些问题又加大了政策的稳定执行的难度。以致于要求税收忽而对某一方面给予鼓励，忽而又要求给予某一方面以限制，使税收政策难以适从，缺乏稳定性，税制趋于复杂化。社会经济发展的不平衡性，尤其是经济政策的不稳定性对税收政策及税制构造提出过多的要求与限制，束缚了税收调控机制的正常运作。
4.经济政策的配套性差。税收是国家宏观调控体系的一个组成部分。其调控作用的充分发挥需要同财政政策、货币政策、产业政策、价格政策等相互配合，形成合力。而我国目前尚未能形成良好的政策配套体系，税收调控缺乏其他政策手段的支持和配合，削弱了税收的调控力。如新税制实施后一些基础产业产品既要缴纳资源税又需要缴纳增值税。但国家对这些基础产业产品实行严格的价格管理，企业税负无法转嫁，导致企业税负增加。税收政策与价格政策的不配套，又使其违背了国家的产业政策，税收起到了逆向调节的作用。
5.市场经济运行尚未形成良好法律保障的市场秩序，法制尚不完备。从立法角度看，新税制的一些税种，没有按照立法程序出台，仍然处于一种条例规定的地位，而且一些规定不够明确、具体，缺乏严格的法律约束力。从执法和守法看，离“有法必依，执法必严，违法必究”还有不少差距。执法手段缺乏刚性，措施滞后，税收征管办法、管理方式尚不完备。公民和企业依法纳税意识不强，对偷漏税等违法行为打击不够严厉，使其成为税收博奕中的不可置信的威胁，导致偷漏税严重。在税收征纳难以依法办事的情况下，宏观税负难以准确落实，税收对经济运行必然是欲调无力。
四、转轨时期税收调控体系的建立
我们认为，我国体制转轨时期应建立起税法保障，税收政策、税收制度、宏观税负三位一体，税制层次性调控，外在政策配套，应变力强的税收调控体系。通过调控体系的建立，形成税收政策、税收制度、宏观税负相互作用，相互应答机制。使国家的宏观调控政策在三方面均得到相应的准确的体现，形成合力，避免某一方面单出头、单打一，甚至相悖的局面。建立完善的税收宏观调控体系是一个渐进的过程，目前应着重做好以下几个方面的工作，不断完善税收调控体系。
1.进一步完善新税制。税制设计充分反映税收政策，并保证宏观税负得以准确体现，从目前来看，第一，借鉴国际上的经验进一步完善分税制，改变目前分税制中仍按企业行政隶属关系划分收入的做法，实现全面的按税种划分收入。对于共享税，应改变对增值税的收入共享为财源共享，中央和地方分别征收；或者把企业所得税划为共享税，由国税局统一征收，收入按比例分成。这有利于使中央地方共享利益、共担风险，调动双方的积极性，有利于消除各级政府对不同级次企业亲疏厚薄的心理；有利于企业公平竞争；也有利于税收调控的顺利进行。第二，进一步完善地方税体系，增强地方政府运用地方税调控本地经济的能力。在我国建立起以中央立法的各地方税税种为主，地方立法的有关税种为辅，两级立法、多税种组合，完全由地方征收管理的地方税体系。第三，进一步完善增值税和企业所得税制。对增值税应在适当时机扩大其征收范围，实行消费型增值税。借鉴国际上通行的做法，改进对小规模纳税人的征税方法，允许其使用增值税专用发票，规范税款抵扣制度和办法。对于企业所得税，统一内外资企业所得税，对内资企业也应一视同仁，取消对集体企业征收的“两金”，促进平等竞争。在企业所得税税率的设计上，我国并不存在西方市场经济国家实行比例税率的内外条件，不应片面向西方国家的做法靠拢，应针对我国的实际情况及对税收调控的要求，实行累进税率，均衡由于历史因素形成的企业规模差异而导致的利得差异，鼓励中小企业的发展，同时也能充分发挥税收的内在稳定器的作用，以调控供求总量。第四，对新税制中缺位的税种应及时按立法程序出台，对已出台的尚不完善的税种进行修正完善，减少漏洞，使之更加科学、规范、严密，形成科学的税制对经济运行的层次性调控。
2.正视税收博奕的存在，从博奕的角度完善税收调控机制。税收调控体系的建立，依靠国家在税收政策、宏观税负、税收制度等方面的法律规定及具体技术操作方法的选择。在这一过程中，不能只取决于国家取得财政收入或调控经济的需要而一厢情愿，还应充分考虑到地方政府和企业在追求自身利益过程中的能动性和行为选择，将他们对税收调控的战略反应、策略行为选择进行动态的理性预期和跟踪分析，使税收调控机制更加科学、完备，既具有规范性又具有灵活性；既具有稳定性又具有较强的外在适应性；既有统一性又有差异性；既满足国家取得财政收入的需要，又能对地方政府和企业产生正确的行为导向和规范约束。特别是在目前体制转轨，经济政策变化较多的情况下。一方面在于国家下大力气，消除导致政策多变的不稳定因素，推进全方位的改革，强化改革的稳定性；另一方面，税收政策的制定也应充分考虑到这一特定时期的不稳定因素，保持税收政策的动态稳定性，并能根据国民经济发展状况进行相应的调整，准确地体现在宏观税负和税收制度上。
3.强化经济政策的配套性。转轨时期存在的问题，不是单纯依靠税收调控能够解决的，需要税收政策与财政支出政策、货币政策、产业政策、价格政策等其他政策相互配合，各项经济政策的调控方向取得一致性。如税收政策与财政支出的转移支付政策配合，解决收入分配差距过大、地方经济发展失衡的问题；税收政策与价格政策相互配合，解决基础产业产品价格过低问题；税收政策与货币政策相互配合，进行总量调控与结构调控问题；特别是在当前存在较高通货膨胀的情况下，应使税收政策与财政支出政策、货币政策相配合，对通货膨胀进行综合治理，等等。经济政策的配套性也是消除经济政策稳定性差的重要因素。只有这样才能既保证税收调控的效果，又能充分体现国家经济政策的统一性和目标一致性。
4.完善税收立法，强化税收征管，通过税收法律规定保障税收调控的顺利进行。首先，进一步完善税收法律法规体系，尽快出台《税收基本法》。对一切税收征纳行为进行明确的法律规定，规范征纳双方的行为选择。如对一些需要支持和照顾的产业（如高科技）和地区在税收的相应法律规范中应予以明确的规定，不能搞法外开恩，破坏税法的严肃性和统一性。更不能针对个别企业制定特殊政策规定。其次，需要强化税收征管，完善税收征管办法，形成科学合理的征管体系。有法必依，执法必严，违法必究，唯有此才能使税收惩罚成为可置信威胁，保证税收政策和宏观税负的落实，使税收调控能够有效地实施。
注释：
〔1〕岳树民：《关于新税制条件下税收调控问题的思考》， 《税务与经济》1995年第5期，第1页。
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