国有林业改革——走出企业社会重负的怪圈，推进林业企业社会保险制度的改革——Promoting the reform progress of social insurance system——for forestry enterprises to estricate the from social burden，本文主要内容关键词为：林业论文,社会论文,企业论文,怪圈论文,重负论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要 林业企业的社会保障问题必须整体推进、配套改革、重点突破、标本结合才能真正奏效。如实行多方支持，职工积极参与的社会统筹基本养老保险制度；对森工企业实行补偿政策，在企业新增资产产权界定和利益分配上更加优惠和照顾；促进第三产业市场化发展，试行民营方式，解除垄断，分兵突围；发展林业保险业，尽快组建全国政策性的林业保险机构，形成从中央到地方覆盖全国的林业保险体系。
改革在现象上是一个体制转轨的过程，但在本质上则是一个利益结构调整的过程。林业企业的任何改革和举措都会同时打破低水平的既定利益结构的平衡与稳定，造成程度不等的社会震荡和冲击。其中，最牵连社会中枢神经的问题就是待岗、就业、受教育、医疗和养老保险。林业企业是典型的资源约束型企业，特殊的时空背景和条件使林业企业的社会负担和历史包袱比其它行业的企业更为突出。不卸下和减轻林业企业沉重的社会保险负担和历史包袱，企业就没有条件以平等的市场竞争主体参与市场竞争，由此使实现两个根本转变和保持稳定、促进改革发展的目标也失去实质性的意义。
一、触目惊心的一组数据
根据1994年统计资料，云南省属28个森工企业总职工3.0085万人，因两危而造成的待岗职工万余人，待岗职工占职工总数的30%；急需就业的职工子女数千人。全系统森工企业年末工资总额9000万元，其中离退休职工工资占工资总额的43%。50年代建设的老森工企业在职职工和退休职工比例基本是对半开，一名在职职工要负担一名退休职工。其中清水江林业局在职职工和退休职工比例为4:6， 江边林业局现职工和养老职工比例为1:3。
17个森工局全部固定资产总额12.4683亿元，其中林区公路占60 %—80%。根据我们对丽江黑白水林业局和思茅卫国林业局的调查，公路中直接作为乡与县运输通道的里程为210km和139km，分别占该局存量资产的50%和35%，这部分公路实际为地方服务，理应作为地方公共基础设施投资。这就表明，森工企业固定资产平均40%的投资额实际是投资于社会公共设施建设，这还不包括森林自身的社会效益在内。
1994年省属森工企业职工子女教育经费总额4488.8万元，几乎占同年销售收入的10%，而用于职工技术培训的费用仅8万元， 平均每个职工年培训费1.1元。
与上述形成鲜明反差的是省属森工企业商品材产量逐年下降， 1994年累计生产木材9万立方米，不足60年代产量的30%。 更为严重的是绝大多数森工企业已陷入既无森林资源可采，也无林业土地可以经营利用的危机状况。正是这样一种生产逐年下降，社会包袱越背越重的恶性循环，使森工企业政策性亏损逐年加大。1994年全行业亏损1400万元，1995年亏损额骤增为5000万元。原盈利大户省木材公司1995年底资产负债率达79.13%。这一切表明， 云南森工企业实际已失去了走向市场的基本条件。
二、转变观念，端正认识，走出社会保障的各种误区
在单一计划经济体制下，全国国有经济是一个超级大企业，企业一切重大问题均由政府决定，企业基本上处于贯彻执行实施政府决定的层次。所以从本质上看，当时企业的社会负担实质是国家负担，加之低水平的分配和高就业的劳动制度更掩盖了社会保障问题。正是这一社会背景和历史条件，使我们既无需研究和关注社会保障问题，又曲解社会保障问题。因此，我们有必要剖析社会保障认识方面的各种误区。
误区之一，混淆社会保障、社会保险、商业保险之间的相互关系和区别。社会保障是一个宏观的经济概念，也是政府的一种经济行为，在内容上包括社会保险、社会福利、社会救济、社会服务（社区内的公益性服务）。他是一种纯粹出自公平公正原则，维护和保障基本人权为目标的政府经济职能和经济行为，带有强制性、法制化、制度化的特点。显然，社会保障是总体概念，社会保险仅仅是社会保障的一项内容。按国际上的划分标准，社会保险主要包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险。由此也可以认为社会保险是社会保障制度性质决定了的一种具体保障条例。商业保险则是市场经济的一个范畴，即由企业与公众通过市场交易发生的一种投保人与保险人之间的经济行为，这种经济行为完全遵循自由交易的市场法则，以具体经济合同形式来保障与维护投保人和保险人之间的权利与义务。显而易见，商业保险提供的是补充保障，与社会保障之间相互补充，从而构成了一个完整的国家保障体制。
误区之二，混淆企业行为与政府功能的界线，把理应由政府承担的社会职能看成是企业份内的行为。在规范的市场经济条件下，企业和政府的关系只能是企业纳税人的义务和政府服务于企业关系。企业当然需要强调社会主义生产目的和企业自身利益的一致性，并按照这个一致性，从事有助于实现企业发展目标的各种社会保障事业和社会公益事业，包括基础设施建设、就业、教育、培训、养老保险等问题，但这并不能说明这是企业必须承担的法制化责任和义务。企业对社会的责任和履行法人财产所有者的义务已通过企业纳税和资本的保值增值而得以体现。相反地，这些分属于社会保障功能内的行为倒是政府的基本职能。按社会主义市场经济发展的需要，政府职能需要实现三大转换：一是管理范围上由过去主要微观管理转变为宏观管理，并成为宏观经济管理中心；二是管理方式上，由过去以行政手段直接管理为主转变为主要运用经济手段和法律手段，以间接调控为主；三是管理方向上，由过去领导、指挥企业转为积极为企业服务，为全体公民服务。政府作为宏观经济管理中心，理应实现六大基本功能——目标导向功能，总量平衡功能，促进结构转换功能，利益协调功能，秩序维护功能，社会保障功能。企业与外部相联接的社会基础设施建设，就业、教育、养老保险等等社会职能本是政府的行为和基本服务功能。市场经济是竞争经济，在激烈的市场竞争中，无论是企业还是个人都存在着竞争失败与失业的可能性。因此，政府从公正和互利原则建立提供必要的社会保障基金本来就是政府的职能。从这一原则出发，政府应运用宏观管理的权力塑造更加合理的利益结构，按照补偿原则，对林业企业长期承担政府职能并主要由国家政策造成企业危困而进行必要的社会保障补偿。同时也要按分散原则，使社会保障难题分散化于社会承担。
误区之三，思想的禁锢和概念的混淆，由此束缚解决问题的思路和手脚。长时期以来，我们一直把社会发展必然形成的各种共同性社会问题贴上制度性标签，不承认社会主义社会存在失业、教育、养老等社会问题，更不承认社会利益结构的不平稳和需要不断校正及调节。实践已经证明，失业和待岗现象是一种不以任何人意志为转移的客观社会现象，无论社会制度多么先进，社会生产力多么发达，都会存在程度不同的失业和待岗问题。新增生产力提供就业的机会一般来说总要低于劳动力的就业需求，而且这种就业机会也是不均等的，这是由资源的稀缺性和市场竞争规律所决定了的。资源的稀缺性加剧了市场竞争，市场竞争造成市场竞争主体在占有和使用资源方面的不平等地位，从而使竞争失败了的企业和个人失去基本的生存物质资料；与此同时，活跃的生产力总使社会经济结构和微观企业处在不断动态变化和重组整合之中，形成了普遍性的结构性失业和待岗社会问题。无论是发达国家还是发展中国家，代表公民利益的政府总是把解决失业问题作为第一位的社会问题看待。
误区之四，不敢突破林地资源和森林资源使用上的禁区，习惯套用城市工业企业解决社会保障的政策和思路。林业企业，特别是森工企业社会负担和历史包袱特别严重，解决的难度也特别大，其根本原因是林业企业所处的时空环境不同于一般城市工业企业。这是一个普遍贫穷、落后、分散、比较封闭的农村山区社会经济环境，客观造成了政府公共服务系统职能弱，不同利益主体选择机会少，产业前端环节是具有生命性、动态性、社会公益性、商业性、风险性于一体的森林生态系统，生产周期特长，受灾频率较高，损失概率较大。因此研究和解决林业企业的社会保障问题应从城市工业企业的思路和框框转移到林业的特殊性和解决“三农”问题的立足点中来。
三、在社会统筹保障的前提下，建立政策性基本保障机制
社会保障体制建设有赖于社会生产力的发展和社会方方面面的参与和努力，其中一些改革，如劳动力就业问题有赖于劳动力市场的充分发育和社会保险制度、户籍管理制度等方面的配套同步改革。这里只能结合林业实际情况择其一二加以探讨。
1.多方支持，职工积极参与，实行社会统筹的基本养老保险制度，实行养老保险省级立法。
养老保险是社会保障体制的主要内容。养老保险的特点是涉及面广，牵连每一个在职和离退休人员及家属，养老金给付时间长，以平均寿命70岁为限，给付养老金的时间也在10—20年时间，占有额大，有关资料表明，目前全国离退休人员总数接近3000万人，相当于一个中等国家总人口，随着老龄化趋势发展，离退休人员急剧增加，2030年全国将达到1.5亿人，给付的养老金将超过目前在职职工工资总额。显然， 如果延袭养老保险只是走由企业和国家负担的老路，企业和国家将不堪重负。根据全世界已建立老年保障制度的138 个国家情况和我国部分省区实施的养老保险改革实践看，基本方略就是实行社会统筹的基本养老金制度，由国家、企业和个人共同负担养老保险金，其中个人在本人工资中按一定比例缴纳保险费，逐步由现在分散的企业、国家为主体的养老保险制度过渡到全社会统一待遇标准、统一保险费率、基金统一调剂使用、统一管理的基本养老保险制度。与此同时，要将目前条块分割、各自为政、标准不一、管理混乱的分设劳动部、人事部、民政部、总工会、保险公司等部门的社会保险业务合拼成一个权威的保险机构，统一负责保险基金的筹集、增殖和发放。
为了有效防止不缴或拖欠养老保险金现象，应象海南省一样实行养老保险省级立法制度，即把养老保险金纳入法制化轨道。养老金待遇应与个人帐户相结合，体现与劳动贡献、缴费年限、缴费多少相挂钩的原则。
2.对森工企业实行补偿政策，企业新增资产产权界定和利益分配上更加优惠和照顾。
社会的稳定既决定于社会生产力的发展，更决定于社会利益关系的协调，力求按照市场经济公平原则不断调整利益分配关系，在难以平衡的利益冲突面前，对利益受损者不同程度地提供补偿，以增强其对某种改革措施的承受能力，不仅仅出自市场经济等价交换的理论原则，而且是社会主义基本经济规律要求人民的生活水平应在生产力发展基础上不断有所提高。因此，补偿原则应是实现两个根本转变时期对一部分企业确因体制政策因素，造成职工生活水准下降而必须恪守的一个政策。森工企业则是典型的体制政策性原因造成的“两危”类型，其中包括长时期实行原木为中心的大木头体制和只取不予、重取轻予的产业政策在内，对森工企业实行补偿政策是增强企业对市场经济承受能力必不可少的重要举措。补偿政策不仅体现在税赋方面的减免和税率降低、建立企业转制转产基金、增强财政扶持力度等方面具体的经济扶持上，而且应由政府划出专项森工企业社会保障基金，按照基本保障原则，对因国家政策原因失去林业土地经营条件而陷于困境的部分老森工企业离退休职工给予社会补偿和社会保障。与此同时，要实行更加灵活、更加开放、更加优惠的新政策新举措，其中一项重要的举措就是在新增资产的产权界定上，特别是新增森林资源产权界定上要更加宽松和优惠。国有森工企业新增资产来自于国家投资和贷款，产权当然属于国家所有。但是新增资产的形成除了依靠货币的第一推动力和持续推动力之外，还必须依靠劳动力，劳动力毕竟是生产力要素中最活跃最基本的要素。林业生产的显著特征又是劳动力和林地资源组合成的二元结构。林业土地资源类同于农村土地资源，农业土地所有权属于国家和集体，然而农民在长期经营使用土地中不断提高了土地生产力，这部分新增土地生产力并不是土地所有者产生的，经营者的利益应体现在新增生产力的分配关系之中。正是这样认识，森工企业的劳动者创造的价值不仅仅表现为企业支付的工资，而且还表现为他们有权分享企业所形成的新增价值。因此，对森工企业的补偿不仅仅表现为贷款、承担纳税人义务这方面的优惠，还应表现为新增资产产权界定上的优惠和补偿。我们认为，考虑到林业生产的社会公益性特点，应采取和农村土地资源利用一样的林地资源经营使用政策。这一政策的核心问题并不是给林地资源经营者多少利益，而是确保国家林地资源和森林资源资产的不断增值，形成良性循环的森林生态系统。正是这一原由，培育森林资源的林场可以也必须实行家庭林场经营形式，先解决林场职工和子女劳动力与林地资源的结合问题，释放被体制和政策束缚压抑的企业职工能量，而后进一步按照社会化大生产要求规范经营者行为，通过管理和政策调控加速产业化进程。唯有更加灵活的林地和森林资源经营形式，才能从根本上解决森工企业富余劳动力的就业问题。
3.促进第三产业市场化发展，试行民营方式，解除垄断，分兵突围。
解决森工企业的就业、养老社会保障问题，治本举措和方略还是发展经济推动林业第一产业、第二产业和第三产业的深层次开发，其中尤其是发展第三产业，推动金融市场、劳务市场、林地市场、产权市场、技术市场、信息市场等要素市场的发育发展，打破垄断，实行多元化经营更为重要。唯有经济发展了才能提供更多的就业机会，并将社会保障建立在扎实的物质基础上；唯有林业产业内部不断扩大经济规模，并真正形成多元化竞争格局，才能从根本上改变林家铺子唱独角戏的局面，并在较短的时间里治理好行政割据、森严壁垒、管理水平低、服务质量差等等痼疾。基于这样认识，应出台若干个足以激起千重浪的大政策和新举措：
第一，对一般竞争性企业实行放手“三分一推”“分兵突围”改革举措。所谓“三分一推”就是将企业富余人员分离出来；将企业的闲置设施和剩余能力分离出来；将企业生产中的社会生活职能部门分离出来；“推”即将分离的人员机构设施有计划有组织按步骤推向市场，主要出路是以林木为本，多种经营集约发展，大搞第三产业。所谓“分兵突围”是对那些生产规模较大、经营项目较多的单位和企业，采取先部分后整体化整为零，分别进行的方法，一个车间，一个小厂实行转制转产，不拘形式自谋生路，该拍卖的拍卖，该兼并的兼并，该破产的破产，该租赁的租赁，该委托运营的委托运营。当然转制的主体方式还是实行股份制。对于股额较大，群众一时付款困难的，可以实行一次认股，分期付款。要放手形成多元化经营格局，积极鼓励发展多种经济成分。企业内部职工也实行“八仙过海，各显其能”的政策。政府需要调控和关注的只是两大实质性问题：一是防止国有资产流失；二是处理好企业职工社会保障问题。
第二，对具有一定资产实力和家底（包括林地资源资产）的森工企业和国营林场可采取投资、投料的方式到城市加工厂参股，其中一些林业局可实行招标委托运营。国有资产委托运营，就是由政府国有资产管理部门通过订立委托运营合同，将企业国有资产委托给提供一定财产抵押或担保的企业法人运营的一种资产管理方式。这一举措将有助于盘活森工企业国有资产，尤其是盘活林地资源资产和森林资源资产，加速调整森工企业产业结构，促进森工企业低层次单一经营林地资源向多效经营利用林地资源的转变，促进优质高效和外向型产业的发展。
第三，放手发展林业第三产业，实行政企分开，试行民营方式。第三产业发育发展程度是产业结构高度化的标志之一。当前，高收入国家的第三产业增加值占国民生产总值的比重和第三产业就业人员占社会劳动者的比重平均达到65%左右，中等收入国家平均50%，就是低收入国家这两个比重也在30%左右。而我国这两个比重分别占27%和18%。长时期以来，林业企业，特别是森工企业中的第三产业实行政府经营、官商不分体制。有一些基础性产业，如森林资源调查规划、医疗、教育、公路建设、通讯维修、咨询服务等行业，政府同企业之间存在着一种微妙的平衡关系，既想放开，又怕放开后管理不配套政府失去控制。这就必须解放思想，取消不必要的管制和限制，解除垄断，实行民营化，加速市场化发展。政府除在市场准人政策方面实行开放外，还要在具体执行措施方面尤其在注册登记和营业执照管理方面消除障碍，拆除壁垒，便于投资者、经营者进入。我们必须深刻反省思想观念上所受到的种种束缚和禁锢，不应总把民营化等同于私有化，造成各种不利于第三产业市场化发展的政策障碍和思想误区。我们强调放手发展第三产业，施行民营化当然决不是不要政府调控和行业管理，相反地，必须依赖于政府的引导和科学干预，有赖于行业管理部门强化各种中介性社会服务职能，更要有科学的规划和严密的组织。只有科学的管理才能保证第三产业有序健康地发展。
第四，加速林地资产和森林资产的流动与重组，提高林地资产和森林资产的要素市场化程度。森工企业最雄厚的资本金并不是帐面的固定资产和流动资产，而是不断创造生产力的林地资源和森林资源资产。可以这样认为，盘活林地资产与森林资源资产，并通过林地资产和森林资源资产的流动与重组实现资产保值增值，将是解决林业经济地位低下、社会保障缺乏经济支撑点的根本性举措。这就必须冲破禁区，取消各种限制林地资产和森林资产要素市场化发展的政策障碍，加大市场出让、转让的比例，扩大市场出让的比重，形成以拍卖、招标为主，以协议出让为辅的林地和森林资产出让新格局。也只有通过提高林地和森林资源出让的市场化程度才能扩大资产要素的市场化程度，才能真正激发和吸引广大投资者和经营者，特别是大企业和外国财团。
4.发展林业保险业，尽快组建全国政策性的林业保险机构，形成从中央到地方覆盖全国的林业保险体系。
林业经济学术界曾发起讨论森林保险命题，直至今日无论是森林保险还是广义的林业企业保险都没有形成声势和规模。林业保险何以起步慢、规模小？这存在多种主客观原因，最基本的原因是林业生产环境的闭塞、落后、贫穷和分散，极不利于商业投资行为的保险业务开展。而且森林资源主要是自然力起作用形成的生命物质，具有空旷性、动态性、风险性、价值难以计量性等特点，这就客观形成了林业保险赔付率高，损失概率大，而且对损失程度难以准确测算等问题，限制了林业保险业的发展。然而这些问题又从反面证明了林业保险的客观必要性和对发展林业生产的重要意义。因为建立健全的林业保险机制，不仅仅是解决林业经营风险性、森林效益社会性、长远性反差矛盾的必要举措，更重要的是能从根本上解决林农发展林业的利益安全感问题。根据我们实地调查，云南“三荒地”拍卖政策效应并不理想，有些地方根本无人问津“三荒地”，这当然与价格、农民收入水平、习惯观念等因素和问题有关，但最主要的原因还是群众怕造林后受灾、林木被盗伐，林农的利益得不到保障。显然，如能建立林木保险制度，就将从根本上解决林业生产的风险性问题，有力地促进包括森林资源资产在内的林业资产的流动与重组，使林农造林护林和整个森林培育业建立在法制保值增值的安全基础上，林业产业也才有可能成为名符其实的绿色银行。鉴于此，我们认为应深化对林业保险的研究和改革，基本的思路是政府尽快建立全国政策性的林业保险机构，过度举措可在重点林区农业保险机构内设置林业保险机构，开展林业保险业务，逐步创造条件形成独立的覆盖全国的林业保险机构。所谓政策性保险机构主要含义是指非盈利性保险宗旨。实践证明，林业保险如由纯粹盈利性的商业保险公司来承办，既不符合林业保险的特点，也脱离了我国林区的实际。政策性保险的另一含义是坚持低保费、低赔付、基本保障的原则。为了支持林业生产，甚至可采取以工代赈的政策，林农投劳后即可得到保险。政府应全面加强对林业保险业的财政、信贷支持，可以在林业专项基金和山区林区综合开发基金中划出一块，以支持林业保险业的发展。
我们认为，林业企业的社会保障问题必须整体推进、配套改革、重点突破、标本结合才会真正奏效。
来稿日期 1996年6月
PROMOTING THE REFORM PROGRESS OF SOCIAL INSURANCE
SYSTEM FOR FORESTRY ENTERPRISES TO
ESTRICATE THE FROM SOCIAL BURDEN
Shi Xinchen
Yunan Academy of Social Sciences
ABSTRACT Under the planned economy system,there were noneed to study social insurance system.Thus there were lots of confusions and misunderstandings in this repect.with the implementation of market economy,social insurance is getting more and more important.The artical puts foward to develop social insurance from varous way,and urges to establish a nationwide forestry insurance organization to form a forestry insurance system from local goverment to center government.