发达国家义务教育所受到的挑战述评，本文主要内容关键词为：述评论文,义务教育论文,发达国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
义务教育是指国家通过法律形式规定的对一定年龄儿童实施的某种程度的普通基础教育。它萌芽于16世纪欧洲的宗教改革运动，当时一些新教国家为了推广宗教教育，提倡广设学校。1619年，德意志魏玛邦颁布学校法令，规定父母应送其6～12岁子女入学，否则政府强迫其履行义务，这是实施义务教育的正式开端。但真正意义上的世界范围的义务教育则是伴随各发达国家工业化的进程而逐步确立和发展起来的。在产业革命的推动下，各国经济、政治、社会生产结构等发生了巨大变化，人们在实践中逐渐认识到义务教育对资本主义生产发展、社会稳定及公民行使权利等的重要性，形成了社会上对普及教育的普遍要求，资本主义经济的飞速发展又使这种要求成为可能。工业化过程中确立起来的义务教育在各国实施过程中逐步达成共识，确立了一些共同的原则，即强制性（义务性）、公共性、免费性、中立性、普遍性、平等性等。其中普遍性、平等性是义务教育的核心和本质，体现了义务教育在目的和对象范围上的追求，而强制性、公共性、免费性、中立性则是保障普遍性、平等性得以实施的具体要求。然而近些年来，尤其是本世纪80年代以来，义务教育的一些原则特点却受到了一系列挑战。本文拟以美、英两个发达国家为例，对义务教育受到的一系列挑战试加以论述并稍作浅析。
二
挑战之一：强制性与选择性
从历史角度看，义务教育是现代国家为适应工业化过程中对工人素质提出的要求以及维护国家的统一、稳定而强制国民接受一定水平教育的观念，强制性是义务教育的一个突出特征。不可否认，普及教育在开始时有些国家也承认家长选择学校的自由，但随着资本主义社会的发展，尤其到了垄断阶段后，国家就以为了维护社会福利和社会秩序，以及避免受教育机会的不均等和社会分化等社会公共的名义而规定了适龄儿童的“就近入学，不许择校”的原则。如美国“公立学校之父”贺拉斯·曼(Horace Mann)在其关于公共教育改革的主张中，强调一切孩子都应进同一种学校，以消除由于人种或贫富造成的偏见，使每一个孩子都能受到同等的尊重。
这种强制执行的义务教育从本世纪五、六十年代就陆续受到了一些人的批判，如美国著名经济学家米尔顿·弗里德曼(Milton Friedman)在1962年发表的《资本主义与自由》一书中，以新自由主义的经济、政治观分析了公共教育，认为强迫教育本身就和共和制下保存的自由原则相冲突，而且还妨碍思想自由。美国的古德曼在其著作《错误的义务教育》一书中指出，普通教育以义务教育的形式强制执行是一种普遍的陷阱或者是大众的迷信，教育与其说是强制性的，不如说必须以自发的动机为基础。日本的香山健一也提出，在观念层次上应实现由“义务教育”的观念向“保障就学”观念的转化，国家强制的范围应重新加以讨论。这些主张在当时热衷于教育民主化和机会均等的年代并未得到多数人的支持，然而到了80年代，国际政治、经济形势发生了根本性的变化，传统的义务教育由于其质量的低下而无法满足各方面的需求，选择学校已成为发达国家基础教育改革的一个热点，这就对义务教育的“就近入学、不许择校”原则形成了有力挑战。
从目前西方国家教育改革的实践来看，教育选择主要有两种形式。一种是允许人们在不同的公立学校之间进行选择，以改变长期以来学生及其家长在教育方面始终处于被动接受地位的不利状况，赋予他们主动选择的权利。如英国实行的“开放入学”新政策，家长可以根据学校的办学质量来为自己的子女选择学校就读，而不必受过去按片就近入学的限制。另一种是在公私立学校之间进行选择的做法，如美国一些州在改革中采取了为学生家庭发放教育证券的方式，允许他们自由选择学校。英国在多年前就已经实施了“公助学额计划”，对选择私立学校就读的学生予以补助。有的人甚至主张选择权不应仅限于家长和学生，学校也应有选择学生的自由。
这种选择自由受到了一些人的非议和诘责，认为它有悖于“教育机会均等”原则，但目前这一举措在各国仍有进一步扩大的趋势，它对义务教育一百多年来所形成的强迫教育传统是一个有力的挑战。
挑战之二：公共性与私有化
义务教育是面向本地区、本民族全体公民的，不应成为某一阶级、政党或集团企业的工具而为其垄断，这就是义务教育的公共性。一般来说，公立学校作为一种体现民主，实现种族平等、经济机会均等的机构历来被人们所认同，也最能体现出义务教育的公共性。但始自70年代的社会危机，尤其是80年代以来教育改革的历程及效果迫使人们对公立学校重新加以审视。
80年代以来发达国家对基础教育的改革，起初采取的是两种方向相反的改革思路，一种是“自上而下”的以国家为中心的教育改革，如英国《1988年教育改革法》明确把建立国家课程和建立健全考试制度作为其重要内容。美国1990年制订的《国家六大教育目标》及随后制订的《美国2000年教育战略》提出要建立国家统一的目标和课程标准。另一种是“自下而上”的改革，主要是扩大学校的管理自主权，如英《1988年教育改革法》引进了“学校的地方管理”制度，将管理学校的主要权力与责任由地方教育当局转移到校一级的学校董事会和学校本身的管理人员手中，扩大了学校的自主权。但这些改革思路受到了一些人的批判，认为其仅仅囿于公共部门的改善，效果很不理想，认为应将市场观念引入基础教育阶段，主张教育的私有化。
此外人们还将公私立学校加以比较审视，发现私立学校高水准的教学、良好的纪律和秩序与公立学校的质量低劣、纪律混乱正好形成鲜明对比，而且私立学校的管理者有更强烈的效率意识，对家长和社区更负责任，教育形式上更富多元化，扩大了学生升入高一级学校的机会。尤其在80年代以来风行全球的私有化浪潮中，人们注意到一些私有公司较之国有企业效率更高、效益更好，而且原属公共部门的某些领域如医疗、卫生、住房等的私有化也获得了相当的成功。基于上述原因，人们假设教育部门——学校也可以私有化，并取得成功。
发达国家公立学校私有化的形式主要有两种：①公立学校由私营公司承包经营。90年代之前，企业办教育主要是在企业内办培训或进修之类学校，或者是在财力、人力等方面间接资助学校办学。90年代以后，则采用直接介入方式，将企业的资源和有效的管理方法引入学校。如1991年美国出现了历史上最为大胆的教育私有化计划——“爱迪生计划”，其主要目标是创办、发展和经营1000所新型学校，这些学校性质上属私营，在建设和经营上遵循“低成本、反映现代工艺水平和营利”的原则。1992年，美国巴尔的摩市将9所公立学校付给私营的“教育选择公司”(EAI)经营。该公司获得每个学生5900美元的预算经费，同时承诺清洁教室，提高学生成绩，并且同意不寻求控制教师的任命及工资的发放。②对公立学校进行改革，但仍保持其公立的性质和地位。如美国的“特许学校”，允许个人开办和管理公立学校；它可以是新建的，也可以由现存的公立学校改变而成；它有法律的保障，它可以雇佣员工和拥有财产。但特许学校的公立学校地位保持不变：它不属于任何宗教派别，也不收费，经费仍来源于政府按学生人数发给的资金。至1997年上半年，美国已有约30个州出现了特许学校，总数超出700所。英国90年代由教育部创设了一种“直接拨款学校”(Grant-Maintained School)，由中央教育部拨款委员会将教学经费直接拨付给办学质量较好的学校，使他们脱离地方教育当局的控制，这样能促使各校提高教学质量和办学效率，有效处理一些不合格的学校。英国还设立了一种独立的中等学校——城市技术学院(CityTechnology Colleges)，它在必要时可得到来自教育大臣的特殊支持，这样做旨在城市建立一种最好由私人基金维持的高质量的示范学校，这也是公立学校私有化的一种形式。
目前这种改革的阻力很大，但由于在许多学区实验的成功而逐步站稳了脚跟，并有进一步发展的趋势。公立学校的私有化对义务教育的公共性原则提出了强有力的挑战。
挑战之三：免费性与收费、中立性与宗教
传统的义务教育奉行免费性和中立性原则。所谓免费性是指由国家出资，以保障所有公民不会因费用问题而失去受教育的机会。由于义务教育历史上一直肩负着体现社会公平的角色，因而免费性得到了大多数人的认同。所谓中立性是指义务教育作为公民的一般的、普遍的教育而在宗教、政治等方面保持中立。义务教育的主办权在教育史上经历了一个逐步由教会转移到国家手中的过程，尤其是基础教育被赋予法律地位后，各国在法律中都明确规定了义务教育必须与宗教相分离。但80年代以来在教育理论上的新见解和实践中出现的新倾向对免费性、中立性原则也提出了某些挑战。
首先是对义务教育性质的界定上。从公共经济学的观点来看，一项物品或服务是由政府出资还是由个人出资，是由该物品或服务的属性决定的：如果是纯公共产品，应由政府出资；是纯私人产品，则应由个人出资；介乎二者之间的准公共产品，则应由政府与个人共同出资。传统上人们认为义务教育是公共产品，由于公共产品的私人提供量普遍不足，政府就必须插手公共产品的提供。但有人认为实行义务教育既有利于国家的稳定和发展，也有助于个人日后的发展，因而应属准公共产品，按公共经济学的观点，义务教育这一准公共产品应由政府和个人共同出资，收费是有道理的。
其次从发达国家教育改革的实践看，“选择学校运动”、“教育证券计划”、“公立学校的私有化运动”都对免费原则，至少是全部免费原则提出了挑战。如美国前总统布什提出的“教育证券计划”，政府将教育费用以证券形式发给家长，家长可带着证券为孩子选择学校，证券不能兑换成钱，不足部分自己补充。而80年代之前的美国曾号称“福利国家”，儿童上公立学校不仅不花钱，连服装、午餐等都是免费的。再如“公立学校私有化”的典范——“爱迪生计划”，虽然主办者魏特尔通讯公司的魏特尔一再强调该计划追求的是以较低的成本提供较好的大众化教育，而不是昂贵的精英教育，但它毕竟是需要学生个人出钱的教育，相对于以往完全免费的公共教育，不能不说具有一定的挑战性。此外教育改革实践也对中立性原则提出了挑战。如英国《1988年教育改革法》中提到的“直接拨款学校”，最初只规定所有公立中学以及人数在300人以上的小学享有申请成为直接拨款学校的资格，1990年政府又宣布对小学不再作上述限制，允许所有的小学申请成为直接拨款学校，两年后又提出从1995年起接受所有学校的申请，如果这样，那么教会学校是否应在受申请之列呢？再如美国的“教育凭证计划”，如果家长择校范围不受限制的话，则教育凭证也可用于教会学校，这势必违背美国宪法关于“政府与教会相分离”的原则。
当然，上述理论和改革实践的影响仅是小范围的、局部的，还未被多数人所认同，但它们毕竟对义务教育的免费性与中立性原则形成了一定的挑战。
挑战之四：体制的封闭性与开放性
义务教育由于具有弗里德曼所说的“邻近影响”性质，即：儿童接受基本的文化知识和共同的价值准则，不仅有利于儿童自己或者家长，而且有利于稳定而民主的社会的存在。但由于无法识别受到利益的具体个人，所以不能向他们收取劳务报酬。这种“邻近影响”使人们长期以来形成一个观念：学校应由政府管理，国民教育是政府的事，社会和家长把一切责任都推给学校，学校一切靠政府。这就导致了义务教育的学校——政府国家之间的封闭体制。
然而80年代以来在风行世界的教改浪潮中，人们日益认识到这种封闭的、官僚化的体制对义务教育质量的影响，因而开放性已成为许多发达国家义务教育改革的一个重要特征，主要体现在：
①学校向家长开放，变家长无法选择及参与学校为有权选择与参与。教育理论家论证说，家长是纳税人之一，纳税人有权监督其税款的使用情况，因而家长有参与其孩子教育的必要性。而传统的义务阶段教育，家长们只有送孩子上学的义务，而无为孩子选择符合儿童不同个性的学校的权力。至80年代，这种状况发生了变化，家长参与其孩子教育的作用重新受到重视。美、英等发达国家纷纷颁布法律，保证家长选择权的实施，而且进一步扩大了家长参与学校管理的权限。另外又设立了多种类型的学校以增加家长的选择机会，如英国新设的“直接拨款学校”、“城市技术学校”，美国的“磁石学校”、“特许学校”等，通过扩大家长的选择权，增强家长的主人公意识和参与意识。
②学校向社会开放，吸引社会各界参与。美国教育部提出：“所有的成人集体：企业、公司、机关、医院、大学、专业学会、社团、俱乐部、青年组织、老年公民联合会和居民联合会等等，都应该而且能够为改善儿童的教育作出贡献。”在此口号下，出现了企业办学现象，而且所有公立学校都建立了由家长、当地企业、社团和地方政府代表组成的学校理事会，直接参与学校的管理和大政方针的制订。在英国，社会各界代表除了通过学校董事会，通过参加各地议会的教育辩论来参与学校和地方教育工作外，还出现了一种新的办学形式：社区学校。目前英格兰已有至少15个地区实施了“社区学校”计划。
三
普遍性、平等性是义务教育的核心和本质，强制性、公共性、免费性、中立性只是保障其核心本质得以实施的具体要求。在当代社会其原则即强制性、公共性、免费性、中立性和封闭性的体制之所以能受到上述一系列挑战，与人们对义务教育本质的价值取向的变化有关，具体地说，与人们对平等与质量、公平与效率关系内涵的价值取向有关。
长期以来，人们一直将义务教育看成是体现教育平等、促进社会公平的重要角色，但人们对教育平等的认识和研究有一个逐步深化的过程。本世纪60年代以前，发达国家一直追求的是义务教育的入学机会均等，即每个人不受性别、种族、出身、经济地位、居住环境等条件的影响，均有平等的入学机会。60年代以后，一些教育理论家对教育平等提出了更进一步的看法，如美国的社会学家科尔曼认为，教育机会均等在不同时期有不同的内涵：在前工业社会中，家长制盛行，还没有教育机会均等目标出现；在工业社会中，教育机会均等概念发展为创办面向人民群众的、义务的和公款资助的教育；在欧洲的自由主义者和社会主义者那里，教育均等被界定为为所有儿童提供同样的教育机会，即不论其社会出身，人人都能不受限制地受教育；在自由主义的理论中，教育机会均等被解释为受教育结果或学业成绩的均等。科尔曼认为教育机会均等应等于教育资源投入均等+教育资源对学生成就产出的效力均等+教育产出的均等。瑞典的胡森在其70年代出版的代表作《社会出身与教育》中认为，“平等是起点，连续不断的阶段和最终的目标”。从追求入学机会均等到追求享受较高质量教育的机会均等，就对教育的质量和效率提出了更进一步的要求。
另外从平等与质量、公平与效率的关系看，它们之间存在着互激关系，即公平和平等能够保持社会的稳定，激发人们的积极性和能动性，从而促进质量和效率的提高；而质量和效率的提高又能从根本上为平等的发展创造条件。但它们之间的关系又总是不平衡的，任何社会在具体的历史条件下，都有可能出现平等与质量、效率的不和谐运动，或是强调质量和效率而损害公平、或是强调公平而损害质量与效率。绝对的平衡是不存在的，应在具体的历史条件下把握它们之间的动态平衡。一般来说，当社会处于重大历史转型期，尤其是经济结构的重大改革时期，功利主义价值观较受欢迎，这时比较突出强调效率，而当社会处于经济发展相对稳定时期，公正主义价值观较受欢迎。如本世纪五、六十年代，当时社会发展较稳定，罗尔斯的正义论风行西方世界，人们追求的是教育的民主与平等。当今世界经济结构处于重大转型期，强调效率的功利主义价值观占优势，作为社会上层建筑之一的教育自然要受其影响，义务教育也不例外。
四
义务教育上述价值取向的变化，若作进一步探究，可从教育外部环境的变化及教育自身缺陷等主客观方面找到原因。
首先，从义务教育所面临的外部环境的变化来看，八、九十年代以来全球的经济、政治、社会等许多方面都发生了重大变化，对基础教育影响较大。
1.财政危机的影响。1969、1971、1973、1979年接二连三的几场中东石油战争引发了一场全球性的经济危机，以及伴随经济危机而来的漫长的经济滞胀。经济危机迅速转变为各国政府的财政危机。为了渡过难关，各国政府别无选择地采取了财政紧缩的措施，冻结甚至削减教育经费因而也成为各国政府的普遍做法。如从1975年至1986年，美国的教育经费从5.4%下降至4.8%，英国也由1980年的5.6%下降至1986年的5.2%。经费削减的直接后果是造成教育投入的不足，进而影响到教育质量的提高。出于经济上的原因，各国学者和决策者不得不探讨如何合理分配有限的公共教育资源，使之得到公平、有效的利用。
2.国际竞争的要求。现代社会的一个重要特征就是全球一体化趋势的加强，这次蔓延全球的东南亚金融危机即深刻地反映了这一点。一体化要受合作和竞争两种力量牵制。在21世纪即将来临之际，各发达国家的竞争空前激烈。各国都充分认识到：国家的竞争实力来自于科学技术的发展，而科技的发展，又主要依赖于教育，只有进行教育改革，促进教育的发展和教育质量的提高，才能培养出具有竞争优势的创造力较强的人才，因而国际竞争是国家教育改革的强大推动力。
3.社会变革的要求。70年代以来出现了以微电子技术为核心的新技术革命，各发达国家的社会正经历着由工业社会向信息社会转变的过程，产业结构也由以往的劳动密集型产业转向知识密集型产业。信息社会对人的素质和能力都提出了更高的要求，也对基础教育的质量提出了更高的要求。
4.社会政治思潮的影响。发达国家从本世纪20年代末经济危机以来，一直奉行凯恩斯主义和福利政策，主张国家干预经济，实行赤字财政政策和半通货膨胀的政策，以刺激需求，充分扩大就业，促进经济增长；大力推行社会福利政策，赋予国家广泛的宏观调控职能。在这种思潮影响下，义务教育的强制性、公共性、免费性等原则由于政府干预的加强及社会福利政策的推广而得到强化。然而从70年代中叶起，随着经济危机的出现，失业率增加，通货膨胀加剧，经济也出现了“滞胀”窘境，凯恩斯主义和福利政策开始受到来自各方面的抨击，“新右派”思潮应运而生，主张自由竞争、市场选择，要求限制国家干预的力量，以效率性为理想的标准，认为公共提供服务应把顾客或消费者的利益放在首位。美国以里根上台、英国以撒切尔夫人上台为两国政策的分水岭，大肆削减福利经济，对住房、医疗等一系列部门进行了改革，目的是引入市场竞争。作为义务教育的基础教育的改革也不例外，这是一场以提高教育质量和办学效率为目的，以引入市场机制、增强教育活力为措施的改革，与新右派的主张有着密切的联系。
此外，义务教育阶段公立学校自身质量的日趋下降也是变革的重要原因。
发达国家公立学校教育质量的日趋下降已使人们对传统的在公立学校进行的义务教育失去了信心。公立学校学生的成绩多不如私校。据美国1990年统计，约有33%的公立学校学生参加了SAT测验，平均分为896；同年，私立学校67%的学生参加了此测验，平均分为932。而且公立学校逃学、暴力、吸毒等问题十分严重，教师士气低落，这些正在侵蚀公众对美国传统公立学校教育的信任。据《休斯顿邮报》于1992年9月间举办的民意测验表明：足有95%的家长认为他们的孩子在该城的公立学校中不安全。一些激进人士甚至主张取消公立学校，将私立学校纳入义务教育的范围。
五
总之，由于基础教育所面临的外部经济、政治、社会等环境的变化及其自身的种种缺陷，对基础教育的质量和效率提出了更高的要求，并导致了人们对教育平等与质量、效率的价值取向也有所变化。为此各发达国家先后进行了以提高教学质量和办学效率为目的、以引入市场竞争机制为措施的基础教育改革。理论和实践都对义务教育的一系列原则及特点提出了挑战。对这些挑战，我们应持冷静、客观的态度，应将其放在整个社会大背景中，放在具体的历史条件下来辩证地看待它。至于义务教育的前景，由于其在一百多年的发展中形成的在人们观念中和社会上根深蒂固的位置，我认为起码在短时期内不会有太大的根本性的变化，但这不等于说义务教育不需改革，某些方面的适度改革是应该而且是必需的，如管理上增强活力的思路等，关键是要掌握适度原则，处理好方方面面的关系，不能走顾此失彼的极端化路线。