科研管理制度“重创”国家创新力，本文主要内容关键词为：管理制度论文,科研论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
科研经费违规违纪违法事件层出不穷
近年来科研经费使用的合规性、效益性日愈成为一个突出的问题。国家审计署公布对科学基金会2012年度预算执行情况的审计结果，发现预算执行中不符合财经制度规定的问题金额超20亿元，其他财政收支中的问题金额超1亿元。中国科协数年前的一次调查显示：科研资金用于项目本身仅占40%左右，大量科研经费流失在项目之外。
与此同时，科研经费使用领域不断屡发的各类职务犯罪则令人“痛心”。2013年3月19日，杭州市检察院指控浙江大学水环境研究院院长陈英旭授意其博士生以开虚假发票，编造虚假合同，编造虚假账目等手段将1022.6646万元专项科研经费非法占为己有。2003年至今，海淀区检察院共立案侦查科研经费领域职务犯罪17件21人，涉案人员不少为高级知识分子。教育部在2012年12月18日召开的加强高校科研经费管理视频会通报了6起较严重的高校科研经费贪污案件。2012年12月，中科院“准院士”段振豪因涉嫌使用虚假票据报销差旅费、复印装订费、劳务费等骗取科研经费146万余元，被北京市一中院以贪污罪判处其有期徒刑13年。
客观来说，当前科研经费支出中存在着较为普遍的合法不合理的浪费低效使用和滥用行为，以及违规、违纪乃至违法挪用和侵占行为。比较常见的包括：预算申报不真实、会计核算不规范、自行调整预算、经费结余长期挂账、支出铺张浪费等不合理行为；报销与科研非直接相关的费用、虚报费用等违规行为；以及通过科研设备采购、经费转拨、乃至以假发票报销、虚报冒领人员劳务费等方式来套取、挪用、侵占科研经费等违法违纪行为。
科研经费投入大，支出绩效不高
2012年，我国全社会研发经费支出达到10240亿元，超越日本，位居世界第二。全社会研发经费占GDP的比重由2002年的1.07%上升到2012年的1.97%。2011年，国家财政科学技术支出为4902.6亿元，占当年国家财政支出的比重达4.49%。
根据《联合国教科文组织科学报告2010》，中国科技人力资源数量居全球之首，科学论文发表数量跃居世界第二位。2012年中国国家知识产权局受理的发明专利申请量首次超过美国，跃居世界第一。但同时应清醒看到，我国论文和专利的质量普遍不高，很多核心专利仍受制于人，高质量的、具有国际重要影响的SCI论文数量并不多。在国际知名机构汤森路透发布的“2012年度全球创新力百强企业(机构)”榜单中，竟没有一家中国企业或科研机构能够入选。
目前我国国家综合创新能力在世界排名第21位，与研发经费投入和科技资源大国的地位远远不相称。我国科技进步贡献率只有40%左右(远低于西方发达国家普遍70%以上的水平)，对外技术依存度高达50%，科技对经济和社会发展的支撑与引领作用还不足。
科研经费使用和管理中的突出问题
开支范围对人力价值补偿不足
科技创新，人是第一要素。长期以来，我国的科研经费大多投到物和活动上去，如科研仪器设备、会议、差旅交通等。我国2006年颁布实施的相关的管理办法中曾明确规定，国家科技计划项目经费中不得直接开支项目承担单位编制内有工资性收入的科研人员的人员性费用。我国对财政投入较大的纵向科研项目，如国家科技支撑计划、“863”计划、“973”计划、国家重大科技专项、国家自然科学基金、国家社会科学基金项目等均制定了具体的经费管理办法。这些管理办法对人员经费开支均作了严格的限制，开支范围仅限于在课题研究开发过程中支付给课题组成员中没有工资性收入的相关人员(如在校研究生)和课题组临时聘用人员等的劳务性费用，承担科研项目的在职人员津贴、补助等不能直接开支。
人力资本投入补偿机制缺失容易产生科研人员的逆向选择行为：一是引发可能的“消极怠工”。科研人员缺乏足够的动力去争取和承担国家纵向科研任务，无法安心于本职科研工作。二是产生“横向替代纵向”效应。由于国家科技计划等纵向科研项目实施非常严格的直接成本补偿，无法体现人力资本价值和劳动投入，由此影响到部分科研人员申报、承担并完成好国家科研项目的积极性，转而将主要精力用于争取经费使用上相对宽松的横向课题。三是诱发“钻空子”行为。无法合法取得自己的合理报酬，就有可能违背制度约束，寻找其他变通的途径来获得补偿。
诚然，自2009年开始我国已作了积极的政策改进，但与美、英等国从项目直接成本中开支项目承担科研人员的薪金报酬相比，这一改革还显得偏于保守，步子过小，仍远远不足以体现科研活动中人力资本的价值和贡献。
预算合理性、真实性不足
科研经费在项目立项时预算编制就不尽合理。国家缺乏科学的支出科目预算体系和预算定额标准，导致我国科研经费管理在立项阶段的预算编制内容不完整，编制方法不统一，编制依据不足，指标论证不充分。常常是申报书的经费预算表格实际上成了简单的收支平衡表。实践中，科研项目经费预算编制流于形式，编制的预算缺乏可操作性。
科研项目成本核算不清晰，缺乏“全成本”理念。由于多数项目负责人同时实施多个项目，科研项目使用的水、电、气等直接费用并没有分摊计入各项目成本，现有仪器设备和房屋使用费等间接费用也没有在项目成本中体现，辅助部门如图书情报部门的费用也都由事业费开支。科研成本指标不能真实反映科研项目全部耗费情况，导致科研项目经费各方面的量度和比例没有数据基础，成本控制和费用补偿没有依据。
项目管理、预算管理与财务管理相互脱节。在实际工作中，作为科研项目经费管理的责任部门，财务部门时常陷入尴尬的境地：不但不了解科研活动的内容，也没有参与项目预算编制，甚至也不知项目经费预算构成和要求，必然也就无从监督科研经费的预算执行，更谈不上参与科研前期、中期、后期的管理工作。项目经费的开支基本由项目负责人支配，只要项目经费开支不超过到款数，单位就很少关心项目负责人将经费花在什么地方、是否按该项目预算开支、是否需要按法定程序进行预算调整、使用效率如何等问题。
执行规范性不足，使用效率较低
科研经费内部监督制衡机制不健全。由于科研项目支出差异化、个体化特征十分显著，财务部门对来源各异、数量多的科研项目不够熟悉，在庞杂的费用报销中对票据的相关性、真实性、支出合理性无从把握和审核。相关审核人员为提高工作效率，往往也就“大笔一挥”，批准了事。同时，我国科研项目在管理责任上采取课题组负责制，很多科研院所和高校为了对科研项目进行鼓励，给予课题负责人在预算范围内较大的经费使用权和自主支配权，往往在经费管理监督方面都采取了宽松的管理方式。
科研经费使用效率低。由于开支范围限制过严，造成科研项目经费结余较多，为应付检查或避免被收回，项目承担者往往想方设法、费尽心思把结余经费“花”掉。此外，由于受人员经费开支所限，科研人员为了获得一定的劳动成本补偿，就尽可能地“做大”设备购置费(特别是过多购买科研专用设备)、会议费等弹性较大的支出项目来“曲线”获得某种使用价值或经济上的补偿，这种合法但却不合理的浪费在很多科研机构中普遍存在，由此导致我国科研机构和高校普遍存在着资产重复购置、资源使用效率低下等严重浪费问题。
预算及使用的僵化亟待改变
科学研究活动是一种探索性活动，具有很大的不确定性，根据研究进展的具体情况和合理需要，对经费使用进行调整是不可避免的。目前科技经费预算管理政策存在着非适应性，比如：要求科研项目预算从一开始就做得非常细、预算刚性强、在课题验收审计时对照预算“按图索骥”，出现差异即被认定违规等。这些做法使得科研人员和依托单位管理左右为难：依据既定预算结构来执行可能并不适合科研活动实际需要，造成不必要的非合理性支出和浪费；而按照实际合理需要来使用则可能在经费审计时面临麻烦。
结余管理有待改革
长期以来，我国科研项目和经费管理存在“结题不结账”的普遍问题。根据国家审计署2008年公布的针对16所高校进行的财务收支审计，截至2009年年初，在13所高校中将近1.73万个科研课题没有按照规定结账，资金累积达到3.23亿元，导致了大量的账面资金被闲置。
关于科研项目或课题完成后的结余经费管理，1996年财政部、国家计委、国家科委等部委联合颁布的《科技三项经费管理办法(试行)》第十三条指出“已完成并通过鉴定、验收后的项目结余费可提取不超过10%的经费作为对项目研究人员的奖励”，但对于剩下的90%如何处理没有明确的说明。到2006年，国务院办公厅发布的《关于改进和加强中央财政科技经费管理的若干意见》中第十五条指出，“科研项目结余经费应严格按照国家有关规定执行，不得归项目组成员所有、长期挂账，严禁用于发放奖金和福利支出”。
课题验收后有一定的结余资金是多方原因造成的，若不分主客观原因“一刀切”地收回，则会产生严重的逆向激励，即越是节约搞科研，反而将越“吃亏”，会造成科研项目执行中增加很多无谓的经费开支、助长科研铺张浪费的风气等逆向选择。
深化科研经费管理制度改革的建议
深化科研经费管理制度改革的基本原则：一是充分尊重科技创新规律，坚持以人为本，充分体现科研创新中人的智力价值。二是坚持激励与约束并重，兼顾灵活性与规范性。三是明晰责权关系，强化经费使用责任。四是从主要关注支出过程控制转变到关注成果产出激励。
解放思想，树立市场契约精神，推行购买科研服务模式
在市场经济体制下，随着事业单位体制改革的逐步推进，科研院所、高校等科研承担主体与政府部门的关系已经发生很大的改变，不再是行政附属关系，科研项目和经费的分配应充分体现市场契约精神。在保持国家对科研院所稳定性经费支持的基础上，对于竞争性项目经费，应比照市场化的研究机构，实行购买服务的项目经费安排模式，这种方式尤其适宜在任务目标明确的应用研究和应用基础研究领域率先推行。在项目(课题)管理模式上，应将以往的下达“任务书”的行政化模式转变为签订“协议书”或“合同”的市场化模式，明确承担单位与国家科技主管部门的责权关系。同时，要将以往严格的“过程管控”转变为严格的“成果验收和绩效考评”，清晰规定科研活动应达到的成果产出，明确分阶段任务考核目标，并根据完成情况和效果考核实施科研经费分阶段拨付。这样，将不仅有利于充分发挥科研承担团队的自主性和创造性，也有利于增强科研成果产出的可控性。最后，还应明确规定科研成果、知识产权的权属及管理方式，详尽“细数”违约责任。由此形成从科研立项到经费拨付、再到科技成果转化和产业化等全过程的科研服务契约安排。
在这种模式下，更进一步的、细化的改革措施都可以顺理成章地推行，如对于某些可控性较强、任务可标准化的科研活动支出，如基本科研条件配置费(如科研用电脑、打印、装订费)、差旅食宿费等，在明确配备标准和预算定额标准的条件下，可试行改变实报实销方式，将发票报销制改为“预算核拨+事务核销”制，即核定出一个合理的预算额度，限额内包干使用，超支不补。这样不仅可以大大减少票据审核、报销等不必要的工作负担，也有助于建立科研经费的自主节约使用机制。
充分尊重科研创新规律，进一步完善“人力资本”补偿的合理途径与方式
通常，科研项目对人员劳动成本的核算与补偿一般有三种做法：第一种是任务完全外部承包的方式。第二种是直接成本投入与项目津贴相结合。第三种是采取“纯直接成本补偿”方式。目前我国各类科技计划、自然科学基金、社科基金项目都基本采取这一模式。在我国目前已经逐步建立间接费用补偿机制的情况下，下一步的主要任务就是要加快推动其特别是人员绩效支出落到实处。
一是推行科研项目“全成本核算”与补偿。二是恢复在直接成本中开支“科研津贴”、“劳务费”或“智力补偿费”。借鉴英、美等国的做法，扩大科研项目直接成本中劳务费支出范围。提高人员经费预算比例，相应可削减一些无关性支出，如削减或严格限制餐饮费、招待费等模糊性很强的项目报销。人员费不仅限于研究生和临时外聘用人员的劳务费开支，项目负责人和课题组成员根据贡献(工作量)大小也可以提取一定比例的劳务酬金或“智力补偿费”。三是完善间接费用补偿机制。在目前政策明确人员“绩效支出”从间接费用中安排的制度规定下，应加快推进事业单位绩效工资制度配套改革，建立起科研人员科研工作量核算和绩效评定办法，建立健全间接费用中人员绩效支出管理办法，明确人员绩效激励支出的具体内容和实现方式，确保落实落地。
增加经费使用自主权，更好适应科研活动规律和实际需求
科研工作有很大的不确定性和不可预测性，科研活动和技术方案可能需要因地制宜、随机应变，为此预算不宜过细，也不应强求必须完全按照原先提交的预算表来执行。在这种情况下，赋予科研经费适当的弹性调整权就显得十分必要。
一是增加支出科目预算调整的权限和幅度。二是推行“模块式资助”。这是美国国家卫生研究院(NIH)近年推行的一种科研经费创新支持方式。它是以2.5万美元作为一个资助单位或模块来计算资助额，申请人不必提出详细的预算，只需列出所要求的模块数目并解释其理由即可。评审人和资助机构则根据计划书的质量、工作量和需要，决定资助的额度，也即模块预算额度。香港研究资助局(RGC)评定的经费额度，也是总额拨款(block grant)，只对人员、实验室日常开支以及会议三大项的经费设定一个界限，如有突破才需事先申请批准。三是实施领军人才和创新团队自主使用经费模式。
建立面向结果的科研经费使用绩效评价机制
目前我国主要注重的是科研成果的评价，而对科研投入与产出的对比关系、科研支出目标的实现程度，很少对其进行评价。对于那些不太明确是否必要的项目支出缺乏科学的决策依据，而对于确实必要的支出往往又缺乏事后的评价制度，难以判定支出的效果。
加强对科研经费的绩效评估，是提高国家科技资源配置效率的重要手段，是“以结果为导向”的科研管理理念的延伸和实践。发达国家在政府科研经费管理中普遍引入了评估机制，不仅重视立项前的预算评估，还重视立项后的绩效评估，政府科技计划执行和预算安排通常会跟其绩效评价情况进行动态“挂钩”，绩效评价已成为决定国家重大科技布局和调整的关键因素之一。
增强科研项目预算经费的公开和透明度
在科技计划经费管理中，将经费评审、经费分配和经费管理过程向公众公开，充分发挥媒体与互联网的作用，构建打破部门疆界的信息共享平台，提高经费管理的公开性和透明度。此外，还应建立国家科技经费预算评审专家库和预算管理数据库。完善专家评审制度，建立包括技术、管理、经济和财务专家在内的评审专家信息库，随机抽取评审专家，确保评审过程的公开、公平、公正。同时，针对重复立项、多头“交账”的现象，科技部、财政部、教育部、自然基金委等有关部门应加快建立覆盖中央部门、地方省级科研项目预算信息数据库的互通互联，构筑统一预算管理信息平台，加强项目预算管理、经费使用监督与评价。
强化经费使用责任机制，建立全方位科技经费监管体系
一是转变监管理念和模式，对科研经费运行监管应从“绳子式”管控转变到“笼子式”规制。二是明确科研管理、财务等部门及项目负责人在科研经费使用与管理中的职责和权限，建立健全项目经费管理责任制。三是构建上下联动、内外结合的监管体系。四是还应配套建立科研信誉机制，健全诚信体系。其一，建立项目经费管理承诺机制，即要求课题承担单位法定代表人、课题负责人在编报预算时应当共同签署承诺书，保证所提供信息的真实性，并对信息虚假导致的后果承担责任；其二，建立起科研经费使用诚信档案和信用管理机制，科研组织管理部门可对课题依托单位、承担人、负责人和科研团队的科研经费使用管理情况进行信誉记录和诚信评价，通过信用体系的建设，更好地发挥课题承担单位、课题负责人和科研团队的自我管理、自我约束的作用。
改革科研项目结余经费管理
从目前制度规定来看，国家科技计划项目、基金课题等在结题后都要求将结余资金上收回原渠道。2006年，财政部会同科技部修订完善国家科技计划等资金管理办法时，针对科研项目结余经费长期挂账、归项目成员所有、私自发放等问题，规定项目经费结余及时足额上缴项目组织实施部门。虽说此举有助于防止宽打窄用、套取项目资金的不良现象，但如前所述也带来严重的逆向激励问题。建议改变国家科研计划项目和课题结余经费一律上缴原经费渠道的做法，对结余资金的处理，应进行全面客观的分析，如确属因国家政策调整或项目没有如期完成需要收回以外，其余的还应留给课题组，如转入项目承担团队的科研发展专项费，用于补助后续科研发展支出，如用于支持课题组在项目结题后的成果推广、宣传以及延续性、拓展性研究。同时，为避免主观上造成的结余资金过大，主管部门应加强科研的预算评审工作，保证预算编制的科学、合理。
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