财政效率及我国财政体制改革问题研究，本文主要内容关键词为：财政论文,体制改革论文,效率论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财政体制改革问题事关我国经济和社会发展大局。在构建和谐社会及公共财政的大背景下，积极推进财政体制改革的意义更加重大。我们认为，以财政效率为突破口才能有效推进我国财政体制改革。财政效率是研究财政体制改革的一个重要范畴。
一、财政效率是我国财政体制改革的根本目标
（一）对财政效率内涵的界定
1.财政效率的交换条件。研究我国的财政效率可以以纯交换经济中的福利均衡为出发点。通过构建埃奇沃斯盒式图说明纯交换经济下的福利均衡。在图1中，利益主体只有两个，一个是政府（或说财政），另一个是市场；产品只有两种，一种是A产品，另一种是B产品。当然，无论A产品还是B产品，最后都将涉及资金分配。在埃奇沃斯盒式图1中，财政和市场由于获得资金而形成的无差异曲线分别为
均衡点处于3的时候，财政和市场都获得比较高的满足度；均衡点处于1的时候，财政的满足度比较低而市场的满足度则比较高；均衡点在5的时候，财政的满足度比较高而市场的满足度则比较低。资金在财政与市场之间分配必须满足交换条件，即财政和市场之间的边际替代率（MRS）都相等：
根据公式（1），我国财政体制改革应该达到发挥财政和市场的双方积极性的作用，使财政和市场两方面的积极作用都得到充分发挥。我们认为，我国财政体制改革的理论尽管非常复杂，但基本原理在这一最简单的公式中就能够非常清楚地体现出来。
2.财政效率的生产条件及其启示。既有的资源在不同的商品上配置，就必然会出现不同的产出组合，财政资金也好，市场资金也好，都必然会对生产产生影响，因此，财政的效率必然要体现财政和市场之间的生产条件。在图2中，生产曲线LL的斜率是两种商品的边际转换率，即减少商品A的产量WV可以增加商品B的产量。由于用边际成本（MC）可以表示生产的边际转换率（MRT），生产曲线LL的斜率可以表示为：
在社会再生产条件下，由于存在资源配置的情况，商品的供给规模是变动的，纯交换经济并不是现实的经济生活的实际，因此，要实现财政效率，就必须将公式（1）和（2）结合起来，以便获得财政效率实现的必要条件：
财政作为社会公共产品的提供者，必须研究其有效性，即效率性。假定全社会的福利以U表示，财政和市场福利最大化的表示方法为：
U＝F（
，
） （5）
图3
无论是还是的增加，都能够增加社会的总福利。在图3中，横轴为市场，纵轴为财政，曲线UU为效应可能曲线。无差异曲线I[,2]与UU曲线相切，是目前全社会财力能够满足的最高效率的一个均衡点，此时的均衡点为E，财政获得的财力是OA，市场获得的财力是OB。在这一均衡点上，财政和市场既实现了帕累托最优，又达到了全社会效用的最大化，是一个既满足效率要求又符合公平的均衡点。我国财政体制改革应该力争达到这一均衡点和遵循效率标准。以财政效率作为财政体制改革的目标具有现实的制度性和可操作性。只有在财政效率基础上的财政公平才是实实在在的公平；财政效率能够很好地体现和保障效率优先兼顾公平的原则。
（二）我国财政效率模型的基本内涵分析
根据财政效率的理论和我国财政管理的实际，我们认为，我国的财政效率模型宜由三部分构成。一是财政和市场的资金配置效率。可称之为财政的核心的效率，这实际上涉及的是财政占GDP中的比重问题。二是财政内部管理权限的划分带来的效率。它涉及的是财政和同级具有预算资金管理的行政部门、中央财政和地方财政、地方财政与下级财政之间的权限划分问题，其核心是财力分配问题，由此带来的财政效率，可称之为财政的分配性效率，这实际上是研究各级财政在财政总收入中的比重问题。三是财政实际管理中带来的效率。这实际上涉及财政运行问题，主要是各级财政是否能够有效运行问题，可称之为财政运行效率。
二、我国财政体制效率现状分析
对我国目前财政效率具有重大影响的财政改革主要有三个：1994年实施的分税制改革对我国财政分配性效率具有重大影响；1999年以来公共财政框架的构建对我国财政核心效率具有重大影响；政府机构改革及财政管理改革对我国财政运行效率具有重大影响。
（一）近期我国财政效率一度得到了大幅度提升
1994年我国分税制改革以后，我国财政从核心效率、分配效率和运行效率均严重失衡的状态，逐步向合理区间运行，我国财政总效率得到了较大提升。
1.政府与市场之间的均衡不断优化。改革开放以来，尤其是我国着手构建公共财政框架以来，我国市场和政府的关系越来规范，政府包揽一切的传统计划经济体制，逐渐为社会主义市场经济体制所取代，政府在经济中的作用逐步弱化，市场在资源配置中的基础作用不断增强，政府与市场的均衡点不断趋于合理化，财政的核心效率得到有效提高。从国有企业亏损补贴就能够明显地看出政府与市场的关系：1990年我国财政支出中有18.8％用于国企亏损补贴，而2005年这一比重已经下降到0.5％；我国财政的基本建设投资占财政支出的比重从1990年的17.8％下降到2005年的11.9％，也相应地提高了我国财政的核心效率。
2.各级财政之间、预算内外之间的资金配置相对合理。一是中央和地方财政资金的分配趋于合理。改革之前的1991年，中央财政收入在财政总收入中的比重不足30％，而地方财政收入则高达70％以上，如果再考虑预算外资金在内，则1991年我国中央财政收入占我国财政性资金的比重只有14.7％，而中央财政又承担了越来越多的改革发展任务，我国中央和地方财政收入的不合理问题表现得特别尖锐。分税制改革以后，中央财政收入占财政总收入的比重迅速上升，至2002年中央财政的比重由29.8％提高到55.0％，而且逐年还有提高；地方财政收入则由70.2％下降为45.0％，而且逐年还在下降。中央财政实力大为增强，我国财力分配与事权失衡的问题得到了根本性的改变。二是财政预算内外资金分布趋于集中化。1994年以前，我国预算外资金比重过大也是我国财政分配效率低下的一个重要原因。1991年，我国预算外资金的比重是预算内收入的102.9％。经过改革以后，我国预算外资金的比重迅速下降为不足预算内收入的40％，其中比重较高的1995年也只有38.5％，1999年以后，又逐渐下降为30％，而且这一下降趋势还在延续。可见，通过这次改革，我国财政资金的集中度得到了极大提高，相对于财力过于分散的1994年以前时期，我国财政的分配效率也因此得到很大提高。
（二）当前我国财政效率呈现下降趋势
1994年以来，我国财政效率一度得到极大提高，但是目前我国财政效率呈现出倒“U”曲线特征，财政效率也在明显下滑，这是我国今后财政改革中必须密切注意的问题。
1.我国财政体制核心效率出现了明显的下降趋势。我国提出构建公共财政框架以来，我国财政覆盖的公有制经济比重迅速下降，市场在资源配置中的基础性作用得以确立。但我国财政覆盖经济的领域也不是越小越好。一是公有制经济比重出现了过快下降将带来财政核心效率降低问题。公有制经济比重的降低是需要考虑一定的度和一定的背景的。二是集体所有制经济大大削弱，导致基层财力枯竭及基层财政困难化解能力下降，这也是我国财政的核心效率正在下降的重要体现。1998年我国集体经济的比重还有23％，但到2006年就只占2％了。我国集体经济比重下降有其合理因素，但是我国集体经济下降过快，给基层财政带来了很大危害。据有关部门的调查，1999年我国乡村基层债务总额大约为6000亿元，2004年上升为10000亿元，我国3000个县市中，有50％是财政长期赤字县，县级政府债务为9000亿元左右。我国基层财政困难的一个重要原因是集体经济的过度削弱，如果我国基层集体经济尚有较大实力，则我国中央财政的转移支付的压力就不会那么大了。
2.我国财政体制的分配性效率出现大幅度下滑趋势。一是在我国中央和地方财政关系上，中央财政出现了过度集权问题。1994年分税制改革的目的在于解决财力分散、中央财政难以为继的问题，但改革的结果是，我国财力过度集中在中央，出现了中央财力有余，地方财政难以为继的问题。表1明显表明了我国中央财政和地方财政财力的对比关系，中央财政从财力不足向财力严重过剩转变，地方财政则一步一步地转变为依靠中央财政补助过日子。尤其是县乡两级财政，则出现了巨大的隐形负债。二是预算外资金萎缩严重，部门积极性得不到发挥。1994年以后，我国预算外资金比例迅速下降，出现了预算外资金萎缩的问题，部门理财的积极性下降得很厉害。1991年我国预算外资金相当于预算内资金的102.9％，但2007年，我国预算外资金就只有预算内资金的13％。在管理预算外资金的时候，财政部门出现了过度集权问题。例如，部分地方把单位暂时存款也纳入专户管理等问题，导致部门资金使用效率下降，甚至挤占预算外资金，损害预算外资金使用单位的理财积极性。总之，财务过度向中央集中不利于财政效率的提高。
3.我国财政体制的运行效率提升乏力。一是行政事业单位支出难以有效控制。这突出表现在行政管理费增幅远远快于财政支出增长速度，大量财政收入由于保吃饭、保发工资，“吃饭财政”特征明显，财政的调节能力大为下降。我国的行政管理费在改革开放以前的20多年内，其在财政支出中的比重一直是持续下降的，但1978年以后，尤其是1995年以后，我国的行政管理费出现了大幅上升的问题，在多数年份，行政管理费都是财政支出中增长最快的一部分。二是预算管理还不科学。例如，预算编制还不科学，“一年预算，预算一年”；预算编制不够细化，不同科目之间随意调剂资金的情况非常严重，预算监督不到位导致财政资金使用中的不规范行为也比较普遍。
三、以提高财政效率为目标，不断深化我国财政体制改革
长期以来，我国财政体制改革的战略目标缺乏清晰定位，因此，促进我国财政体制改革目标从行政权力调整向财政效率提高转变，就显得特别迫切。
（一）确立以财政效率为改革目标的财政体制改革战略
新中国财政改革的历史，伴随着财政的三次放权和收权，每次都是一放权就总是放得过度，一收权就总是统得过死，财政体制难以稳定，财政效率大起大落。历史经验反复昭示了一个基本情况，我国财政体制改革不能继续重演“放权—收权”的改革定势，而要透过权力调整的现象，发现我国财政改革目的必须以提高财政效率为目的这一规律，使我国有限的财政资金的效用最大化。以财政效率为改革目标与我国的公共财政建设之间并无冲突，推进公共财政建设也是我国财政体制改革的目标，我国财政体制改革的必然归宿是公共财政，我国财政体制改革是公共财政和财政效率的统一，公共财政是形式，财政效率是内容。
（二）采取切实措施，提高我国财政效率
近几年来，我国财政效率开始出现了下降的问题，部分环节的财政效率的下降已经非常严重了，通过财政体制改革的办法解决这些问题已经迫在眉睫。
1.切实提高财政的核心效率。要确保我国财政在纯公共领域不“缺位”。在提供公共产品方面，我国财政还存在“缺位”问题。例如，我国广大农村的社会保障、基础设施等公共产品还严重不足，城市困难居民的补助以及城市化以后新居民的社会保障等问题，这些都是我国财政应该覆盖而覆盖不足的领域；要强化我国财政的调节能力，要稳定我国国有经济在关系到国计民生的基础产业、基础设施、国民经济骨干企业、军工企业等行业中的比重。建议我国财政逐步扩大对集体经济的扶持力度，逐步让集体经济的实力有所增强，增强基层财政偿还债务和保障基层政权运行的能力。
2.切实提高我国财政的分配效率。一是科学确定我国财政的“两个比重”。建议合理确定“两个比重”，择机把我国“两个比重”降低到合适的比例上来。我们认为财政收入占GDP的比例以不超过20％为宜，中央财政收入以不超过财政总收入的50％为宜。我国的“两个比重”已经严重偏高，而且还在继续大举提高，这已经超出了正常水平。目前，我国已经到了需要尽快按照财政效率的标准，重新核定“两个比重”的合理数值的时候。二是正确搞好财力的合理配置。合理确定预算内外之间的财力配置关系，既要注意发挥两个积极性，又要便于管理，在此原则下，按照财政效率的标准，对财力进行有效配置；合理确定中央和地方之间的财力配置关系，目前我国要注意培育地方稳定而合适的财政收入来源，中央财政要加大向地方转移支付的力度，使地方的财力与其承担的事权相一致；合理确定地方各级财政之间的财力配置关系，我国基层财政的困难已经到了非解决不可的时候了，其根本出路在于为基层财政提供稳定的收入来源，基层财政不能纯粹靠补贴过日子，建议为基层财政设立独立税种，保障基层财政有一块稳定的收入来源。
3.切实提高我国财政的运行效率。一是要不断加大行政事业单位机构改革的力度，切实精简财政供养人员。目前我国财政供养人员过多，主要是行政和事业单位两块，人员超编的情况十分严重，超编的人员要坚决精简。二是要建立一支高素质专业化的财政管理队伍。财政管理的行政效率能否提高，要害在人；要加强廉政建设和职业道德建设，要促进财政管理机关工作人员道德人格的建立，以推动行政效率的提高。三是强化预算管理方式改革。对我国已经开展的国库集中支付、预算外资金的“收支两条线”管理、政府采购制度、部门预算、政府支出分类等预算管理方法的改革，要继续大力完善；要强化管理，抓好既有改革措施的落实工作。
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