社会工作与基层治理的协同发展
王力平
(内蒙古科技大学 文法学院，内蒙古 包头 014010)
提要： 在当前创新社会治理的过程中，社会工作服务机构能否成为协同治理主体中重要的参与力量，是判定社会治理创新发展程度的一个重要方面。社会工作在协同基层社会治理、协调民族关系、服务困难群体、促进基层社会和谐、实现多元有效合作治理中发挥了服务型治理的重要作用。以政府购买服务为牵引的“三社联动”创新了社会服务的供给方式，实现了社区层面“三社联动”与政府宏观架构的有效衔接，但在某种程度上也造成协同治理的体制性依赖。作为社会行动主体的社会工作协同基层治理的目的就是要在达到治理效益最大化和效果最优化的基础上，实现治理主体在结构耦合与资源共享行动中的共赢。走出社会工作协同基层治理的体制性依赖困境，需要创新治理动力协同机制，构建治理风险防控机制，重塑治理监督保障机制，优化治理绩效评估反馈机制。
关键词： 社会工作；基层治理；体制依赖；协同治理
一、问题的提出
基层社会是一个利益群体多元和治理结构多元的社会，基层治理是国家治理的基础，基层社会治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，适应新时代经济社会协调发展的要求，创新治理理念和治理方式也是基层社会治理现代化的战略选择，创新社会协同治理成为推进基层社会构建“共建、共治、共享”格局的有效路径。由于地方经济社会结构的不充分不平衡发展，基层利益诉求多元复杂的问题长期存在，基层社会治理一直面临着许多挑战，社会工作作为一种社会治理现代化的重要社会力量，在协同基层社会治理、协调民族关系、服务困难群体、促进基层社会和谐、实现多元有效合作治理中发挥了服务型治理[1]的重要作用。
协同治理是一种新型社会治理模式，是政府与非政府的利益相关者集体决策的一种治理安排，是公共政策制定和管理的过程与结构，跨界合作和多元主体是其显著特征[2]。协同治理能够有效地解决治理需求与治理能力的失衡问题，谋求政府与社会的合作，通过主要利益相关者的共同参与，保证公共选择和公共博弈的有效性，增强政府与民间的互动，将有效的政府机制和有效的社会机制结合起来，实现社会各方共管共治[3]252。
2006年，中共十六届六中全会提出要建设一支宏大的社会工作人才队伍，随后的十几年我国的社会工作获得了长足发展，截至2018年底，全国社会工作专业人才达到124万人，各地的社会工作资金投入61.12亿元，在民政部门累计登记了9700多家社会工作服务机构。仅以笔者所调查的B市为例，社会工作专业人才2188人，社会工作服务机构达到53家，可以说，社会工作机构作为一种积极的专业社会力量，在构建和谐社会关系、创新基层社会治理中有效扮演了“社会协同”的角色，发挥了不可替代的协同治理作用。但是，社会工作的发展总是限制在政府的推动与购买服务下，在社会服务专业化与半专业化的两难中曲折前进，有选择性地提供服务是社会工作服务机构在规则范围内分配有限资源和解释现有规则的即时权利和现实策略。在当前创新社会治理机制的过程中，社会工作服务机构能否成为协同治理主体中重要的参与力量，是判定社会治理创新发展程度的一个重要方面。基层社会治理的最终目标必然在于基层社会整体性治理水平的提升[4]，但是，如何建立适合地方经济社会发展要求具有“在地化”特色的社会工作体系，理解和把握社会工作在民生改善、协同基层治理创新等方面的作用，不管是理论方面还是实践方面的探索依然任重道远。
二、研究个案及方法
B市地处祖国北疆，属于欠发达地区，自党的十六届六中全会提出建设宏大社会工作人才队伍以来，B市社会工作的基层实践之花结出来了示范之果。Q区、K区先后成为全国首批、第二批社会工作人才队伍建设试点地区，Q区是全国首批7个社会工作人才队伍建设试点示范区之一，先后获得“全国和谐社区建设示范城区”“全国社区治理和服务创新实验区”“全国首批企业社会工作试点地区”“全国首批社会工作服务示范地区”等国家级荣誉称号。K区也先后获得“全国和谐社区建设示范城区”“全国首批社会工作服务示范地区”“全国社会组织建设创新示范区”“全国志愿服务记录制度试点地区”“全国智慧社区建设试点地区”“全国社区治理和服务创新实验区”等国家级荣誉称号。B市多家社会工作服务机构多次承接中央财政支持社会组织参与社会服务A类专业社会工作服务发展示范项目，获得“中国十大社会治理创新成果”提名奖、“全国救急难综合试点单位”“全国社会工作服务示范单位”等荣誉，可以说经过十余年的发展，B市社会工作及其人才队伍建设紧紧围绕服务群众，尝试社区治理和服务创新改革，扎实推进“三社联动”试点示范活动，探索出了一条在欠发达民族地区社会工作与基层治理协同发展之路，为构建祖国北疆安全稳定屏障发挥了特殊作用。
个案研究作为社会学经验研究中的基本研究方法，其目的不在个案本身，而是为社会全体提供一种解释的可能，“这种可能不是从关于社会全体直接的假想或判断引发的，而是从社会的发生或发问而引出的关照”[5]。采用个案研究的方法，基于多个案研究类型试图将B市社会工作发展的个案当作探讨社会工作协同基层治理的工具，走出B市个案本身而反思社会工作协同基层治理的一般情况，探索推进社会工作与基层治理协同发展、实现有效治理的可能。
三、社区治理和服务创新：协同治理实践
社区治理或基层治理社会化强调多元社会性要素的互动、协同过程[6]，B市的社区治理和服务创新实验是社会工作协同基层治理的必然过程性展开。B市将街道社区社会治理体制改革作为社会治理创新的突破口，以信息化建设为支撑，坚持“民生优先、服务为先、基础在先”的原则，按照“精街道、强社区、促服务”的整体工作思路，积极推进街道社区社会治理体制创新工作，建立起“社区党委领导、社区管理服务站承载、社区居委会自治”的城市社区治理体制，实现了以基层社会治理创新促进基层党建、公共服务和社区自治等工作的创新，大大提升了信息化、精细化、专业化服务效能。
B市在深化推进社区治理和服务创新实验区建设中，以“三社联动”作为重要抓手，以“三工互动”的社会工作人才队伍建设为支撑，不断发挥社区多元治理功能，推动社区治理和服务创新。特别是Q区创建的“三工互动”模式，通过政府购买服务岗位，为社区配备一定数量的专业社会工作者，同时针对专业社工人才相对短缺、数量相对不足的问题，发展社区助工，并广泛招募培训义工，形成“高校督导社工、社工引领助工、群众参与义工、义工协助社工”的良性互动格局。
(一)“强社区”：强化社区社会工作服务功能的“四权”下沉
政府向社会力量购买服务是中国治理创新的重要导向，政府购买公共服务成为社会治理体系的核心要素之一[7]。购买服务既需要政策和财政上的支持，也需要理念和行动上的对接落实。
其次是财力下沉，全力保障机制运行。建立独立核算的社区经费保障机制，列入财政预算社区工作经费按每年每户不低于35元，社区服务经费按每年每户不低于50元的标准进行核算；社区经费实行“社财区管”的财政拨付使用机制直接拨付到社区，实现“费随事转”；投资2000多万元建立社会治理创新信息化平台，形成三级联动、资源共享的服务体系。
在传统的小学语文课堂教学中，语文教师用来教学的全部资源主要是教材和教参。而教材因为篇幅的限制，内容非常少，学生能够习得的内容也十分有限。而信息化教学就可以改善这一现状。信息技术具有交互性、虚拟性的特点，可以实现资源共享。教师可以利用信息技术在课堂上引进很多教材上没有的内容，以此拓宽学生的视野和思维，提升学生学习效率和学习质量，促进学生全面发展[2]。
再次是物力下沉，完善基础服务设施。政府累计投资1.3亿多元扩建社区办公和活动场所，建成面积达1.28万平方米的社会工作服务中心。社区办公和活动用房面积达到30712平方米，社区“两室”平均面积达到654平方米，社区信息化建设全面接入。
对于社会工作专业化的服务来讲，社会组织承接服务的专业化治理逻辑遭遇制度化的“冷遇”，购买的到底是“项目”还是“服务”，购买服务的困惑始终在参与购买的社会工作机构以及社会工作者的心头萦绕，协同治理的绩效往往置于双方均能接受的逻辑背后。
(二)“三工互动”模式：社会工作人才队伍支撑
区植保站以印发宣传资料、办培训班、开展咨询服务等多种有力形式，重点对农药经营户和农户进行宣传，开展有规模的宣传活动33次，咨询人数630人，发放农药监督管理及真假农药识别等宣传资料1 050份。在大的集贸市场悬挂醒目标语6幅，全年共下发文件1份。通过广泛宣传进一步树立农业行政主管部门在农药管理工作中的形象，使一些农药经营者增强对农药法规的了解，提高农药经营者遵纪守法意识，增强农户维权意识，遵守农药法规的自觉性，也使广大农民群众加深对农药法规的了解，从而更好地维护自身合法利益。
一是完善社会工作机制。坚持“党管人才”的原则，由组织部门牵头抓总，民政部门具体负责，编办、教育、财政等部门及工、青、妇等群团组织密切配合，社会力量广泛参与，开创“党委统一领导、政府主导推动、部门密切配合、立足基层社区、高校专业督导、三工联动、四社互动、公众广泛参与、广大群众受益”的良好工作格局。
二是社会工作标准化建设。按照社会工作场所标准化建设要求，着力推进了以“1131”工程为主的“一社一部三室一基地”建设(即：1个社区设立1个社工部，社工部下设个案、小组、社工培训3室并规范打造1个社工实训基地)，积极落实人员、场所，完善工作制度和职责，实现社工服务平台建设规范化。Q区、K区被民政部确定为“全国首批社会工作服务示范地区”。
三是社工实务常态化发展。引导社会组织在辖区14个单位推进老年人、青少年、外来务工人员、妇女、学校、企业社会工作项目化服务，开展困难救助、矛盾调处、心理疏导、行为矫治、关系调适、权益维护、资源协调、人文关怀等实务，在乌素图街道利民社区开展“一帮五送四参与”的社工活动，幸福路等街道开展“夕阳无限好、你不再孤独”的老年社会工作服务活动等，构建起全方位、立体式的社会工作服务网络，形成社会工作常态化发展。
四是社会工作社会化实践。大力培育“七彩志愿者”“阳光之星”等志愿者队伍400余支，推进“社工+义工”的双工联动机制，充分发挥社工的专业技术优势、志愿者的精神引领和人力资源的整合，为社区有需要的个人、家庭、群体、组织提供服务。
面板数据拥有个体、时间和指标的三维数据结构,与截面数据和时间序列数据相比,可以更真实地反映行为方程,对数据的分析会更加准确和深入[14]．首先对新确定的变量运用原始数据做一个基本的描述性统计,以比较各区域之间的发展差异．
(三)“一委三会”：协商民主的参与式治理
牢固树立“社区是居民的、社区是为居民服务”的理念，设立居民议事委员会、居民监督委员会，与居民委员会一起，组成“一委三会”的社区协商基本架构，“一委三会”成为社区矛盾“解铃人”，形成了“党委领导、议事委员会协商、居民委员会实施、监督委员会监督”的治理模式。全面推开城乡社区协商工作，发动居民群众参与社区治理，“同住一个社区，共建和谐家园”，实行“大家管事”，完善自治机制，鼓励居民群众参与社区建设，“说出心里话，提出好建议，献出金点子，把矛盾化解在社区，把稳定落实在社区，把和谐构建在社区”，推行“众人议事”，有效解决了居民生活中的问题、难题。
另外，B市还出台了《B市社会组织协商实施意见》，推动协商民主政治建设进程，标志着参与式治理进入新的发展阶段。社会组织协商以建立党组织领导下广泛、多层、制度化发展的社会组织协商机制为目标，构建协商制度体系，丰富协商内容、形式，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。逐步完善社会组织内部协商、政社协商、社社协商，形成协商主体广泛、内容丰富、形式多样、程序科学、保障有力、群众满意的社会组织协商格局。
四、“购买”的初衷与服务的“应景”：协同治理的体制性依赖
首先是人力下沉，充实了社区社会工作队伍。按照“精街道、强社区、促服务”的总体要求，引入竞争择优机制，采取“派、转、考、选”等方式，政府购买服务，录用有能力和社区工作经验丰富的干部到社区工作，社区工作人员平均由原来的7人增加到17人。Q区实行社区治理体制改革的47个社区，共有专职工作人员802人，其中选派副科级干部85人，选派和招聘社区工作人员478人，居委会正(副)主任239人。
从20世纪五六十年代开始，国外在航天器空间碎片超高速撞击防护领域开展了系统的、大量的实验、理论和数值模拟研究，已经建立了完整的超高速撞击地面实验体系，建立了防护材料和航天器部组件超高速撞击特性数据库，开发了专用和商用的超高速撞击数值模拟软件，研究成果成功应用于国际空间站(ISS)和高价值卫星的防护，极大地提高了航天器在空间碎片环境中的生存能力。
(一)“服务”还是“项目”：购买的困惑
秋明Сг—6井位于俄罗斯西西伯利亚北部[2]，井深7502m，按研究程度地质剖面被分为三段：0～3650m有设计所需要的必要信息；3650～5000m有需再钻进过程中明确的地质条件资料；5000～8000m没有所需信息。
由于缺乏高品位、高质量的旅游纪念品，缺少一批有品牌的成熟产品，无法给游客一种耳目一新、非买不可的感觉，这是特品屋旅游纪念品发展的瓶颈。乌村主要的游客群是中高端的商务人士以及亲子家庭，如何用全新的旅游纪念品去吸引他们，让游客产生购买行为是亟待解决的问题，这也是乌村特品屋旅游纪念品今后的出路。
从近两年向社会力量购买服务实践来看，购买服务的项目主要有六类，分别为社区老人居家养老服务、社区社会工作服务、社会组织孵化基地运营服务、社会组织登记管理辅助服务、社会组织人员培训服务、购买服务评估验收服务，根据工作的重点不同还有社会组织等级评估服务、国贫县社会工作服务，不同项目投入的经费也大为不同(见表1)，社区老人居家养老服务是政府购买服务的重点领域，占比达到60%，社区社会工作服务次之，占比为15%。
表 1 N省民政部门向社会力量购买服务项目类别
考察B市近两年承接民政部门向社会力量购买服务，从承接的项目类型看，社区老人居家养老服务(每个项目20万元)成交比例分别为20%、25%，社区社会工作服务(每个项目10万元)成交比例分别为36.7%、40%，社会组织孵化基地运营服务(每个项目10万元)成交比例分别为13%、9.5%，可以看出，社区老人居家养老服务成交额最高，这与政府购买服务的重点领域直接相关，但是社区社会工作服务的成交占比要明显高于其他项目(见表2)，这在一定程度上印证了B市社会工作机构的竞争力，也显示出B市社会工作发展的环境氛围和服务供给能力。但是，仔细考察社区社会工作服务承接组织的结构性质，纯粹以“社会工作”命名的机构仅占到1/2，对于社会工作服务的专业化期待不得不让人担心。政策本身的定位是“雪中送炭”，而实际效果却变成了“锦上添花”，政策的“华丽转身”，不得不让人感叹[8]131。
表 2 B市承接民政部门向社会力量购买服务项目一览
从社会组织服务供给的角度看，承接社区老人居家养老服务比承接社区社会工作服务的中标数量和成交额都多一些，但是从社区居家养老服务对象的实际需求评估以及服务供给来看，存在承接主体与服务供给的错位问题，中标的多数“便民服务中心”或“家政中心”，其服务供给依然集中在家庭基础性服务的“两保”，即照顾老人饮食起居的“保姆”和卫生打扫清洁的“保洁”，诸如在居家养老方面急需的照顾安排、精神慰藉、危机干预、家庭辅导、社会支持网络建设、社区参与、老年教育、权益保障、老年临终关怀等老年社会工作的专业性服务依然缺位，而对于专业性服务更大的需求，实际购买的力度和中标数量都未能精准对接。
社会组织与政府建立合作性关系结构，往往需要国家提供必要的制度安排和规则体系[17]。从基层治理的实践逻辑来看，尽管基层治理目标以及社会结构是影响基层治理方式变迁的重要因素，但是社会经济的结构性变迁以及社会行动者与国家的互动等无疑是基层治理变迁的重要社会动因。所以，在国家制度与行动者关系之中去寻找基层治理方式向协同治理的转型成为一种可能。
“每年的购买项目我们都积极争取，没有项目机构没法生存，人都养不活。但是每年的项目实在是时间太紧，两头子都算上满打满算也就短短的5个月，2月份往往都是春节期间，所以实际开展服务也就没多少时间，还要按期结项，说实话有时候自己都说服不了自己，只能赶紧结了呗，还能咋地，不然钱就收回去了。”(FTJL-傅Y-20180628)
最后是事务下沉，提升社区社会工作服务效率和质量。按照“服务窗口前移、部门职能下沉”的工作要求，社区治理服务站建立“一站式”服务大厅，通过“菜单”形式直接为社区居民办理就业服务、社会保障、社会救助、社会治安、医疗卫生、计划生育等12类82项公共服务。社区治理服务站内的工作人员实行“AB岗”服务制度，既承担社区治理服务站的政府公共治理与服务事项，又同时承担网格内居民各类事务的服务职责，充分发挥其“一人双岗”的职能，确保了服务的精细化、规范化，实现无缝衔接。
“老头媳妇去世后，一般比老太太还可怜，很多自己不会做饭、洗衣，干不了家务，也不受儿子、媳妇欢迎”。 （C4,女，62岁）
试验所使用的设备为：AGS-X10KN拉伸机进行相容性试验有两个目的：一是将标准橡胶试样与润滑剂进行静态浸泡试验，以测试橡胶试样硬度、体积及拉伸性能等特性的变化，得到在不同环境下，不同润滑剂对橡胶密封材料性能的影响规律；二是提供经润滑油浸泡过的O型圈，以分析O型圈不同特性的变化对气缸工作性能的影响。本次相容性试验的橡胶材料有两种类型，分别为标准哑铃状橡胶试样及O型橡胶圈。由于试验气缸中所使用的O型圈材料均为丁腈橡胶，因此相容性试验中的橡胶材料也选用丁腈橡胶。根据相容性试验标准以及可靠性试验标准，每组试验的橡胶试样包括3个标准哑铃状试样以及5个O型圈。
(二)“三社”联动还是“三位”一体：协同治理路径依赖
“三社联动”作为民政系统推进社会治理创新的概括性尝试或者行动机制[10]，“有力抓手”的特性更为鲜明，基本或者已经深入基层治理的方方面面。“三社联动”是以社区为平台，以社会组织为载体，以社工为骨干，以满足居民需求为导向，通过社会组织引入外部资源和社会力量，通过社工提供专业化服务，把矛盾化解在社区的新型基层治理模式、全新社会动员机制。各地在探索落实的过程中，结合各地经济社会发展的实际水平，探索出了因地制宜、特色鲜明的发展之路。B市Q区早在2012年就提出了“以社区为平台、社会组织为载体、社工机构为依托、社会工作者为抓手”的“四社联动”社区治理机制，后按照国家有关“三社联动”的新提法，结合地方社区治理体制改革和服务创新工作实际，重新总结提炼出了“以‘三工互动’队伍建设促‘三社联动’多元治理”基层融合治理模式。在国家中西部地区建立起第一个“三社联动”治理创新主题示范基地，实施了先锋道街道“社区营造”“老少乐园”，自由路街道“党建公益街区”“三社”协同创新中心等品牌服务项目。
B市2018年出台了《B市“三社联动”联席会议制度》，为更好地推进“三社联动”提供了制度保障。B市K区民政部门专门出台《“三社联动”工作机制实施方案》，召开“三社联动”工作机制实施方案部署会，打造“三社联动”创新示范基地，确定了“三社联动”试点项目，推进基层社会治理创新。考察B市K区先期推进的三个试点项目，可以管窥基层社会协同治理的一些问题。
K区先期推进的三个试点项目分别为B街道、H社区、D社区“三社联动”试点，这三个试点负责人所在的社工机构先后多次承接中央财政支持社会组织参与社会服务项目、N省民政部门向社会力量购买服务项目，为K区社会工作协同基层社会治理创新做出了表率和贡献，这既是“三社”联动试点的必然选择，也是“三社”联动基层运行的必然结果。单从三个试点内部来看，试点负责人既是专业社工，又是社区主任，还是社工机构的负责人，集“三社”于一体，“三位”一体的结构性特征，既是社会工作本土化、在地化发展的一个缩影，也是社会工作协同基层治理的微观影像。
“我和我们辖区的单位搞了共建，每个月都有好几场活动，社区居民参与的热情特别高涨，我们上次的金点子大赛，我都没想到会有那么好的效果。现在我们又是‘三社联动’的试点，我觉得我们找到了一个很好的抓手，我相信我们可以做到‘一动都动’而不是‘一动不动’。”(FTJL-刘HQ-20181120)
政府购买服务的“三社联动”机制不仅架构了一整套网络式联动机制，而且确立了多元参与主体的协作机制，从宏观(街道)—微观(社区)两个层面共同发力，实现了社区层面“三社联动”与政府宏观架构的有效衔接[11]。以政府购买服务为牵引的“三社联动”创新了社会服务的供给方式，但也在某种程度上造成了协同治理的体制性依赖，在“三位”一体的关系型网络结构中，资源的流动方式逐渐固化，符号资源的动员效应逐渐放大，社会工作协同基层治理陷入体制性依赖的困境，或者成为社会组织标新立异的符号，或者成为政治机会结构中的“合法性资源”[12]，或者成为社区角逐权益的工具，最终伤害了社会工作的专业性、权威性和公信力，职业化进程减缓。
最早是不允许自动变速器车辆在高速路或下坡路进行空挡滑行操作的，而驾驶者这种动作是为了节油，其实在控制方面即便大家把选挡杆挂到N挡位置，在滑行过程也不能省油，原因是发动机电脑该怎么喷油还照样怎么喷油，绝不会因为选挡杆挂在N挡位置就减少喷油量，同时这种操作形成习惯后，容易导致变速器机械运转部件因得不到良好的润滑而加剧磨损，久而久之导致变速器机械部件提前损坏。不过在今天新技术成熟的条件下，由电脑执行的“空挡滑行模式”出现了。
五、社会工作协同基层治理机制的转型
纵观近些年中国社会工作的发展历程，社会工作的本地化发展一直深受自上而下的制度逻辑左右，始终深刻地“嵌入”基层社会治理的实践脉络之中。作为一种社会行动的社会工作，是重要的社会治理主体，社会工作协同基层治理的目的就是要在达到治理效益最大化和效果最优化的基础上，实现治理主体在结构耦合与资源共享行动中的共赢[13]。但是，“政府购买公共服务”作为一项“服务型政府”的重要政策工具，作为基层公共服务产品供给的有效形式，社会工作在具体而微的“购买”实践中，总是面临购买方“活动化”和“指标化”的行政压力，自身发展专业与半专业的行动难题，在基层社会“联动”协同进程中，不得不主动或被动地去应对“过度治理”的窘境[14]。
服务购买首先考量的是政府的“购买力”，对于欠发达地区来讲，往往受制于地方政府财政能力的限制，向社会力量购买服务经历了一段从“试探”到“尝试”到“坚定”的过程，政府也经历了对社会组织从“不信任”到“信任”的心路历程。B市所在N省自2015年开始探索向社会力量购买服务试点，2016年扩大购买服务范围，2017年开始每年投入2000万元向社会力量购买服务，经费从本级福利彩票公益金中安排。向社会力量购买服务通过民政部门委托招标公司进行，经过竞争性磋商进行采购，总体来看，政府购买服务项目进展顺利，达到了改善公共服务的目的，承接项目的社会组织得到了发展壮大，起到了引领发展的作用。
基层社会治理的转型就是要政府与社会在法治、自治、共治的结构性关系基础上，实现从支配性和依附性关系向民主共治协商关系的转变[15]。基层治理的创新需要党政善治、社会共治、厉行法治，这样才能有效破解基层治理的困惑和难题，不断夯实社会治理基础，不断提升人民群众的认同感、安全感、获得感和满意度。“协同善治”作为社会治理的目标，必要的前提是对社会力量的把握，强调人与人之间的共同诉求和社会凝聚力的产生和巩固，强调群体的社会协同和政治团结，社会组织参与社会治理的过程，实现协同治理机制的转型需要经历一个从结构到理念的调整。[16]167-168社会工作协同基层社会治理需要创新治理动力协同机制，构建治理风险防控机制，重塑治理监督保障机制，优化治理绩效评估反馈机制。
(一)创新治理动力协同机制
从购买服务的流程来看，基本上都是在上一年度的11月份发布《关于开展民政厅向社会力量购买服务工作的通知》，经过项目申报，项目初审，12月份评审项目、公示、发布，签订合同并拨款，下一年度进行项目实施，民政部门要求所有购买服务项目应于下一年5月底前完成，评估验收于6月底前完成。购买服务整个流程完整规范，但是对于项目实施的“服务”来说最终都要在社区真正去落地，项目实施时间过短，社区和社会组织都不得不采取综合治理的方式拼凑应对，为了顺利通过评估验收，迎合某种偏好、放弃专业标准等问题时常发生，很多服务随着“项目”的结束而结束，服务都成了“应景”之举，服务主体、服务对象、服务质量等终被“项目制”的治理逻辑“悬置”。项目制这种能够使体制积极运转起来的机制，更是决定着国家、社会集团乃至具体的个人如何构建决策和行动的战略和策略[9]，社会组织及其负责人概莫能外。
协同治理意味着一种新的治理方式的转型和探索，在既有的制度框架内处理好一系列的关系，实现基层民主治理的目标，既是基层治理的价值追求，也是城乡基层治理实践的动力和源泉[18]6。治理动力协同结构涉及政府、社区居委会、社区居民、社会工作服务机构、社会工作协会、社会工作者等治理主体的良性互动。基层治理领域的模糊性总是与社区治理的复杂性、社区治理技术的清晰性联系在一起[19]，多元主体在社会服务单元、社会单元共同体、利益单元主体的不断角力中重构了基层治理场域，协同治理的关键在于实现不同治理单元和多元治理主体的动态匹配。协同治理动力机制的创新需要重新审视基层现实治理生态的变化，转变传统治理思维，走出权力异化和治理内卷化的治理倦怠[20]，着力构建平衡性和适应性兼具的协同治理结构和运行机制。
协同动力机制的运作涉及动力开发、转化、培育、分配、反馈等，社会工作作为创新基层社会治理的协同主体，不仅要扮演社会润滑剂的角色，更要承担起社会资源的传送枢纽[21]64。通过社会资源支持网络、人才队伍梯次网络、社会组织孵化网络“三大网络”的构建，实现社区平台综合服务能力、社工专业服务能力、社会组织协同服务能力“三个能力”的提升，激发社区居民参与和社会工作服务机构协同合作治理意识，释放社会组织和社工活力，促进基层政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动，形成基层社区多元融合参与式合作治理模式。
(二)构建治理风险防控机制
城乡社区毫不例外地处在一个复杂、矛盾、充满了不确定性的“风险共生”下的高风险社会，公共服务事项的复杂化一直考验着基层政府的治理能力，往往促使其通过政策“变通”与“共谋”等自利性手段，达成“有效治理”[22]目标的实现。
我回头，那个大脑袋的人站起来，他冲我笑。是他，他不但脑袋大，嘴也大。门牙也大。这三个特点叠加在一起，我便确认，他就是李大头。
首先，防范化解居民主体性缺位的协同治理潜在风险。在政府购买服务持续高调推进的背景下，社会工作服务“下乡、进村、入户”成为基层治理的“政绩”突破口，“以项目论英雄”的治理“锦标赛”[23]形成对行政体制的强依赖，造成了“新形式主义”的基层治理困局，居民主体性缺位成为协同治理的潜在风险。当“软”公共服务也用项目制的形式供给时，其可持续发展开始成为一个“真问题”，供给断层仅是表征性难题，治理失效才是公共服务可持续发展的深层次危机[24]。协同治理的风险防控机制必须高度重视流程管控和反馈细节，解决好“服务”与“项目”之间的有效性和规范性衔接，让“购买”的初衷有效对接“服务”的达成，调动社区居民积极参与，及时交流，及时反馈，加强督导，减少风险的不确定性。
其次，建立高效的协同治理风险监测预警系统。基层治理转型并非某个层面的单一变革，而是多层次、综合性的体制机制变迁。社会工作协同基层治理机制的有效构建，有赖于项目制在制度设计层面的自我完善[25]。协同治理的风险防控机制还应重点加强社会工作“需求端”与“供给端”危机发生前的有效预警，做好购买服务过程中“围标”“寻租”等风险预警工作，将政府购买的“类别化”公共服务产品作为重点管理对象，聚焦“产品性质与供给端匹配度”的精准管理，规避“公共性拆解”风险[26]，建立协同治理风险监测预警系统，开展有序的风险分析、风险评估和风险预警。
(三)重塑治理监督保障机制
政府向社会力量购买服务理应是一种适应政府职能转变、提升公众生活体验、构建人民满意服务型政府的治理手段，但又不仅仅局限为一种管理工具，它更直接体现了新时代“共建共治共享共赢”的社会治理理念。
图书馆建设特色库是为了更好地发挥其资源价值，满足用户需求。在特色库建成后，图书馆应投入更大的力量进行宣传推广，向用户介绍数据库情况，使用户尽早了解数据库内容，主动为用户提供特色库培训与讲座，演示数据库的使用方法，提高用户使用数字资源的技能［5］。
首先，建立社区工作联席会、社区社情民意建言会、社区事务评议会、社区重大事项听证会等制度，制定《社区规范服务考核标准》《社区社会工作者绩效考核办法》等，以制度约束并规范社区工作，以制度监督和保障社会工作，同时建立“下评上”监督机制，社区工作的好与坏，服务质量的高与低，居民享有充分的表决权，畅通“下评上”监督渠道，助推社区社会工作高效运行。
其次，建立社会舆论，特别是网络通信媒体的监督机制。舆论监督在行政监督中具有重要作用和意义，网络作为当今社会信息传播最便捷、最广泛的平台，网络舆论成为当下舆论监督的重镇，要让网络监督伴随社会工作服务一直“在线”，不仅通过网络舆论了解民情民意，更要通过网络舆论引导正确的民意走向。
再次，多举措落实群众监督。群众是治理监督的基础和力量源泉，是一种最直接、最有效的监督主体，群众既要监督政府，也要监督社会组织，更要监督服务项目，走出“被服务”“被资源化”的困局。要加强社区居民现代公民意识的培育，养成群众参与治理监督的自觉性，敢于监督、善于监督、愿意监督，让社区居民的声音充分表达出来。
(四)优化治理绩效评估反馈机制
社会工作的专业价值使命要求必须以居民需求和社区利益最大化为导向，基层治理的目标要求必须以解决社区问题为旨归，实际上在具体而微的社区治理实践中，居民的需求与基层治理面临的问题往往是同一事物的两面或者是同一个问题，所以协同善治目标的达成需要能够实现需求导向与问题导向的双向置换。需求导向向问题导向的转变，社会工作协同基层治理需要积极对接基层治理的问题，形成与基层治理共同目标一致性的解读，问题导向的基层治理需要激发社会组织自我革新的能动性，提升协同治理的使命感，走出体制性依赖，进而实现基层社会整体性治理[27]。问题导向向需求导向的转变，需要基层社区工作者充分调动社区居民参与社区治理的积极性，广泛开展社区协商，围绕社区建设中涉及居民群众切身利益的公共事务、公益事业以及居民反应强烈的实际困难和矛盾问题等开展协商，真正使基层民主协商的过程成为统一思想，达成共识，鼓舞干劲的过程。
不断推进社会工作服务专业方法与价值观的本土化发展，使之更加适应国情以及社情民意，是提升社会工作机构协同治理能力，规范社会工作机构协同治理行为，吸纳社会工作机构协同治理资源，完善社会工作机构协同治理体系的重要保障[28]。治理绩效评估应坚持群众满意度的根本标准，坚持“考、评、议”结合，将考核适度指标化和绩效考评动态化结合起来。不断完善绩效评估机制，社会工作协同基层治理强调服务供给与治理目标的精准化对接，其内涵包括精准识别人的需求，精准区分不同群体的利益，精准提供管理与服务，实现人的全面发展[29]。城乡社区的精细治理尤其要精准识别弱势群体和贫困人群，在协同治理中更为精准地提供服务供给，社区居民的满意度应当成为协同治理评估的根本标准。
（1）地势变化与相对误差。茂名港外航道PN段地势平缓，内航道NM段存在边坡，MK段地势变化最大。由图3知沿着PNMK进港方向，航道及边坡地势变化加剧，方格网法、断面法、DTM法土方量相对误差均呈现递增状态，不同土方量计算结果差异变大。外航道曲线斜率相对较小，该区域三种方法计算结果差值较小，可靠性高。
社区居民的民生需求和利益诉求是不断变化的，故而协同治理是一个持续改进的过程，协同治理绩效也会随之而动态变化，治理绩效的动态化管理就是要将规范性的评价和效益性的评估相结合，克服“协同惰性”，建立起协同治理绩效评估多维指标体系，不断优化协同治理的流程、手段、方式方法等。要探索引入全面绩效管理，融合多维价值诉求，把阶段性评估结果体现到协同治理的预算配置、机构设置、岗位设置、工作计划和人员考核等方面，促进协同治理要素均衡化、过程精细化发展。
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中图分类号： C916
文献标识码： A
文章编号： 1003-3637( 2019) 05-0171-08
基金项目： 国家社会科学基金项目“边疆民族地区社会治理精细化研究”(16BSH020)；内蒙古科技大学创新基金项目—优秀青年科学基金项目“民族地区社会工作与基层治理的协同机制研究”(2017YQW01)。
作者简介： 王力平(1979—)，男，甘肃定西人，博士，内蒙古科技大学文法学院教授。
责任编辑：胡政平；校对：跃然
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