政府信息公开背景下档案管理制度的构建，本文主要内容关键词为：管理制度论文,档案论文,政府论文,背景下论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2007年4月24日，《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）正式发布，并将于 2008年5月1日起正式施行。《政府信息公开条例》以政府信息公开是政府机关的义务为基础，从公开主体、公开范围、公开方式等方面对我国政府信息公开行为做出了明确的制度安排。尤为引人注目的是，《政府信息公开条例》明确提出要构建我国政府信息公开工作的业务配套制度、工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度等。这实际上是打开了政府信息资源管理的末端环节，它必然会产生一系列的“倒逼”效应，促使政府机关及有关管理部门完善整个政府信息资源管理制度。政府机关档案室及公共档案馆是政府信息资源聚集的部门，同时也是政府信息公开查阅点，它们具体承担着政府信息资源管理与开放服务的任务，因此，如何根据《政府信息公开条例》的要求系统构建起与政府信息公开要求相配套的档案管理制度就成为一个紧迫的课题。
笔者认为，政府机关档案室及各级公共档案馆（政府信息公共查阅点）应根据《政府信息公开条例》的要求，以档案管理配套制度建设为重点，实现机关档案室和公共档案馆内向型管理制度向开放型管理制度建设的转变，从而保证机关档案室和公共档案馆政府信息公共查阅点的功能实现。
笔者认为，在政府机关档案室和各级公共档案馆的档案管理配套制度建设中，与政府信息公开趋势相呼应的制度建设内容主要集中在如下方面。
一、建立政府档案信息资源分级分类管理制度
政府档案信息资源分类是指把具有某种共同属性或特征的档案信息归并在一起，通过其类别属性或特征对档案信息进行区别，并有针对性地采取不同管理业务规范。对政府信息和现行文件进行分类的标准可以是多重的。如从政府信息的涉及部门（如政府机关、第三部门、事业单位、具有公共服务性质的企业等）、政府档案信息的属性（内部共享的政府信息、公益性政府信息、商业性政府信息）、加工处理状态（原始数据、初步处理数据、精细加工数据、增值数据）以及按政府档案信息用户进行的分级分类等进行划分。一般来看，政府档案信息的基本大类可以分为保密信息、公共信息（或公益信息）和增值信息等几类；从基本分级看，政府档案信息可以分为三级：社会公开类、依法专用类和部门共享类。在分级分类基础上，各级政府机关档案室和公共档案馆应根据《政府信息公开条例》在公开范围上的总体要求，分别确立不同的政府档案信息管理与开放重点，并围绕这些重点内容组织日常业务管理工作，以确保《政府信息公开条例》提出的不同层级人民政府及其部门政府信息公开的重点任务能得以顺利完成。
二、建立政府档案信息资源公开目录与指南的发布和更新制度
《政府信息公开条例》第19条明确要求，行政机关应当编制、公布政府信息公开指南和政府信息公开目录，并及时更新。政府信息公开指南应当包括政府信息的分类、编排体系、获取方式，政府信息公开工作机构的名称、办公地址、办公时间、联系电话、传真号码、电子邮箱等内容；政府信息公开目录应当包括政府信息的索引、名称、内容概述、生成时期等内容。从政府信息公开指南与目录的构成内容看，各级档案业务机构应重点介入的工作是政府信息公开目录的编制与更新。政府机关档案室和公共档案馆在参与或独立完成政府信息公开目录的编制过程中，应就编制与更新周期、公开内容与范围审查、公开目录发布审核程序、公开目录编制的岗位责任等建立相关制度，从而推进档案管理部门实现由现行公务目录向开放目录编制工作的转变，并确保开放目录的编制质量。
三、完善政府信息公共查阅点的信息管理制度
《政府信息公开条例》第16条规定，各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，行政机关可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点。上述规定明确了国家档案馆在政府信息公开中的地位。与此相对应，考虑到当前行政机关内部机构设置的现状和业务工作的天然联系，机关档案室也应是政府机关信息公共查阅室的首选地点。由于机关档案室和公共档案馆正从收藏和管理政府信息中的非现行文件向多类型的政府信息收藏和管理发生着转变，服务范围也从局部与有限服务向全方位的开放服务转变，这都要求机关档案室和公共档案馆的管理制度应做出新调整。
从公共档案馆管理制度的调整看，它不仅要完善其自身的信息公开制度（公共档案馆也是政府信息公开的义务主体之一），而且还应形成其作为政府信息公共查阅点的科学管理制度：在权限归属上，公共档案馆应明确其政府信息查阅的内部业务部门，并对其日常政府信息管理行为提出明确规范，特别是具体制订被动申请开放的受理程序规范和申请转递制度；在政府信息集中时间上，应要求有关义务主体按照《政府信息公开条例》的要求，在政府信息形成、发布或更新的同时及时抄送公共档案馆，以便公众集中查阅；在政府信息报送单位上，应要求凡具有行政管理职能、公共服务职能的党政机关、企事业单位等均应及时报送相关信息和文件；在政府信息报送内容上，应根据《政府信息公开条例》明确的不同层级政府机关的公开重点，具体确定有关机关报送的政府信息内容；在报送手续上，公共档案馆应及时与有关机关办理政府信息交接手续，以确认政府信息公开的数量与质量；在政府信息公开准备上，公共档案馆应采取有效措施保证公开信息的有序，对有关政府信息和文件进行必要的分类整理，法规性、政策性文件、公报、政报、志书和期刊等应上架有序排列，同时政府信息查阅点应配备必要的检索工具，完善查阅检索体系，并提供有关政府信息公开的辅助性资料；在政府信息公开协作上，公共档案馆为了保证其提供政府信息的一致性和公开申请受理的及时性，应及时沟通并协调有关政府机关的关系。
从机关档案室档案管理制度的调整看，它重点应加强以下制度建设：以《机关档案室业务建设规范》为基础，进一步明确机关档案室在政府信息公开中的职能与职责，重新制定有关管理人员的岗位责任和考核方法；以归档制度为基础，建立可公开政府信息向机关档案室和公共档案馆的移送制度，它应包括政府信息移送的内容、时间、载体、安全等具体要求；以机关档案室档案查阅与利用制度为基础，建立机关档案室的社会开放制度，就机关档案室对社会公众服务的时间、手续、义务和公开申请的受理方法等进行规定，从而确保机关档案室作为政府信息公开工作机构的规范运作。
四、建立政府信息查阅点的服务规范制度
作为政府信息查阅点的机关档案室和各级公共档案馆虽然已经不同程度开展过档案服务活动，积累了一定服务经验，也有一系列的服务规范制度，但成为政府信息查阅点后，机关档案室和公共档案馆的服务特点发生了很大变化，其服务内容更加丰富、服务范围更加广泛、服务时效更加明确。上述服务特点的新变化，给机关档案室和公共档案馆的服务制度也增加了新内涵。
一是机关档案室和公共档案馆在政府信息公开中应对公众履行一定的帮助服务义务。具体内容是：提供必要的检索服务；解答有关利用咨询的义务（而非信息内容的解释义务）；提供邮寄、复制等帮助服务；对特殊人群，如视听障碍者的帮助义务；对信息申请者的指引服务；参与和指导有关公开义务机关主体的政府信息密级审查；接受有关人员的来电、来函查询服务；对实施政府信息公开的义务机关无偿提供政策与方法的指导和培训等。
二是机关档案室和各级公共档案馆在政府信息公开服务中应更加严格遵守如下服务规范：公开服务工作应公平、公正、便民，不得因利用者差异而提供程度不同的服务；主动热情，理解和支持利用者的求准、求全、求快、求新的心理；做好服务登记和利用者需求类型统计分析，力求主动开展高效信息服务；在服务应按法律法规的要求和机关委托进行信息开放，不得越权开放；对被动公开服务要做出及时响应，被动开放申请应在15个工作日内做出可以公开或不予公开的决定。对一些特殊需求，如果须花费较多的搜寻时间应及时向利用者说明，但延长答复的时间不能超过30个工作日；档案工作人员不得利用优先知悉的政府信息进行信息寻租。
五、建立政府信息公开的开放责任和安全审查责任制度
政府信息开放的开放责任与安全责任归属有关义务主体，各机关档案室和公共档案馆作为政府信息公开查阅点也应认真做好公开的安全审查，承担连带的开放与安全保密责任。在机关档案室和公共档案馆的有关管理制度设计中，应从开放责任与安全责任两个侧面分别提出管理制度要求。例如，政府信息查阅点应对照《政府信息公开条例》和《保密法》等相关法律法规的规定，具体审查公开或不公开的政府信息内容范围，并在具体公开过程中平衡因公开而可能出现的公共利益、商业利益或个人利益之间的冲突；应在加强对有关公开信息的安全保管，保证信息的物质安全以实现长期公开利用；针对有关机读文件物理寿命有限的问题，集中查阅点应针对性采取一定的保护措施，并定期检查其安全性能和复制相关信息；针对有关公民、法人或其他组织向行政机关申请与其自身有关的政府信息的，应由政府信息查点验明申请者的有效身份证件或者证明文件，并确保其使用过程处于安全监控之中。
六、建立起政府信息查阅点的政府信息公开工作年度报告制度
政府信息公开工作很大程度上是在机关档案室和公共档案馆等政府信息查阅点的具体行为中得以实现的。因此，政府信息查阅点的信息公开工作年度报告制度对总结、考核和评议机关政府信息公开水平和发展趋势等具有重要意义。政府信息查阅点的公开年度报告除就查阅点主动与被动公开政府信息的情况、不予公开政府信息的情况、收费与减免情况、公开中的行政复议、行政诉讼情况、公开中的存在问题等提出报告外，还应就政府信息查阅点的目录编制、信息收集与加工、部门协作等管理情况提出报告，从而为政府信息查阅点公开工作的持续改进提供依据。对公共档案馆而言，它还应就有关义务主体移送政府信息的数量与质量等具体事项提出报告，并向社会公布，从而使社会各界在评议机关政府信息公开水平时能有充分有效的依据。
七、建立政府信息查阅点的政府信息收费管理制度
根据《政府信息公开条例》的规定，行政机关依申请提供政府信息的，除可以收取检索、复制、邮寄等成本费用，不得收取其他费用，有关成本费用的标准由有关价格主管部门会同财政部门制定。对机关档案室和公共档案馆等政府信息查阅点而言，它应在上述有关收费政策框架内具体明确检索、复制和邮寄费的收取方法，重点是应就城市贫困人群的收费减免政策等形成规定。
八、建立政府信息查阅点的工作考核、
社会评议和责任追究制度
建立政府信息查阅点的工作考核、社会评议和责任追究制度是切实保障机关档案室和公共档案馆工作效能的必要措施。《政府信息公开条例》明确规定公共档案馆等是政府信息公共查阅点，这不仅给档案工作带来了贴近社会大众的发展新机遇，同时也给档案部门赋予了更多的社会责任，也带来了一系列管理新挑战。政府信息查阅点的工作考核、社会评议和责任追究制度看似是三个独立的组成部分，但它们却统一在相同的评价指标体系之下。笔者认为，这个评价指标体系的关键性指标包括公众满意性指标与机关成本和效益与效率指标两个组成内容。
公众在搜寻并利用政府信息的过程中对政府信息查阅点的管理与服务水平有其特定的评价角度。公众对政府信息公开需求的构成包括功能需求、形式需求、外延需求和价格需求等四个基本内容。功能需求是指政府信息公开能否帮助公众明确或解决某一管理或现实生活问题；形式需求是公众对政府信息开放的载体、形式等的需求；外延需求通常表现为公众在利用开放的政府信息过程中还有一定的附加服务或心理需求，如在必要时开放主体能给其提供一定的信息咨询与指导服务，并满足其求尊、求快等正常心理需求；价格需求是指公众对免费原则基础上的成本价格收费有不同的敏感度。建立在上述认识基础上，笔者认为，公众对政府信息公开的功能需求指标主要包括及时性（主动与被动开放的响应时间标准、更新水平）、充分有效性（如政府信息的可理解性、开放程度、社会公平性等）两个具体方面；形式需求主要包括载体与开放手段多样性、利用便利性等指标；外延需求主要包括附加服务项目（如信息检索与指引工具、开放大纲与指南、政府信息的深度开发等）、服务态度等指标；价格需求则包括成本定价是否合理及执行情况等指标。
机关成本效益指标是指围绕政府信息公开和现行文件开放应具体考察政府机关的成本投入是否合理以及机关工作效率是否受到影响。从具体指标设定上看，主要包括专门负责开放工作的人员设置、开放过程中的成本开支与成本收费比较、机关社会形象、主动与被动开放的信息比例、开放信息后的实际社会效果反馈等。
在利用上述指标设计进行有关工作考核、社会评议和责任追究制度的设计时，应将重点放在公众满意水平的测度上，并适当兼顾机关成本效益与效率指标，即考虑上述两大指标的不同权重。在参照情感梯度理论的基础上，可以将政府信息公开评价结果划分为不同水平级度。只有这样，才能保证有关考核与评议工作建立在可行的制度保障基础上。
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