日本公共部门民营化与NPO困境——新公共管理的“公共性”质疑，本文主要内容关键词为：民营论文,日本论文,化与论文,困境论文,公共管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D523 文献标识码：A 文章编号：1008-7621(2010)06-0037-05
新公共管理理论认为，公共部门民营化是一种公共服务市场化的运行模式，是“大政府”向“小政府”转换中的政府再造。然而，公共性的扩大与充实是当前经济社会所迫切期待解决的问题。行政改革应该适应现实的社会发展趋势，创造一个制度环境——培育和扩大区域治理的公共性。这是一个“大公共”与“小政府”的视野。
一、日本公共部门改革——从“官”层面开始
在新公共管理潮流的推动下，日本的公共部门从中曾根政权开始，进行了一系列“从官到民”的改革，如小政府、放松管制、削减公务员，等等。20世纪90年代以来，随着新自由主义风靡全球，小泉政权的行政改革也大踏步地向前推进，“应该由民间做的事情，就让民间去做”。为此，公共部门积极引进民间力量。在东亚，日本是最早制定“非营利组织(NPO)法”的国家。
新公共管理理论推进下的公共部门民营化是西方国家行政改革的主流意识；但是，以政府财政改革为原点，这又是发达国家行政改革的基本规律。首先，通过公共部门的市场化运作，把非营利组织(NPO)逐渐纳入“官制市场”，成为“公共”的担当者，从而构筑公共部门的委托代理关系：公共部门(委托人)——非营利组织(NPO)(代理人)。其次，作为一种战略考虑，“更多地依靠民间机构，较少依赖政府来满足公众需求……在产品、服务方面尽量减少政府作用”[1]。因此，政府可以缩小财政规模，减轻财政赤字，从而达到行政改革目的，因为它“预期代理人随后选择的行为将产生委托人所期待的结果”[2]。
日本公共部门改革基本沿袭这一规律。其一，利用民间部门的高效率、低成本提供公共产品，以减少财政赤字；其二，作为新公共管理一环的行政改革，自治体政府以各种形式把公共事务的一部分委托给民间。这就是小泉政权极力推行的“小政府主义”。然而，改革几乎全部以削减行政成本为目标，也就是说，以改善财政状况为目的，把公共事务的一部分委托给民间。以下面两个城市的公共部门民营化为例：
横滨市行政改革以“共创”为目标，以公民协作为路径，旨在实现从“官”到“民”的转换。然而，改革的动因是严峻的财政困境。随着人口老龄化的加速，横滨市福利领域的互助费与1992年比较，增加2．7倍。另一方面，市财政的收入增长缓慢，政府税收中对市民税和固定资产税的依存达到84．5％，[3]当景气低迷时，由于个人收入减少和地价下跌，税收长期处于低迷的状态。为此，“共创”目标的构筑，主要以改善财政状况为目标。例如，通过公有资产的租借，增加财政收入，2008年达到6．1亿日元，成为自治体最大规模的财政收入。
兵库县加西市的公共部门改革也是从财政层面开始的。加西市通过借款发展城市基础设施，使财政的累计债务达到528亿日元，平均每位市民负担106万日元的债务。为此，市长中川畅三提出以公民联合促进城市再生。通过行政委托，把上下水道等窗口事务外包给关东电力服务株式会社。外包第一年就获得了可观的经济效果，人工费削减1030万日元、滞纳金回收增加3360万元；外包第二年人工费削减950万日元、滞纳金回收增加3790万日元。从市长的业绩来看，中川畅三上任时的累计债务在上任后的第三个会计年度减少了60亿日元。[4]
以上例子反映出，日本公共部门改革几乎所有的政绩点都是在财政层面。问题是，财政困境往往是机构、人员以及支出的膨胀或者公共政策的失误所致，当政府自身难以解决这一问题的时候，或者说政府的政策失误影响到公共物品正常供给的时候，公共物品供给的一部分业务才转让给民间来做。显然，上述意义上的改革是从“官”层面开始的。
然而，行政成本是一种“量”，而公共性是“质”。公共部门民营化是基于“量”的考虑，还是基于“质”的考虑?这是问题的关键。公共部门改革只有从“质”的层面来考虑，才有可能在整体上降低行政成本，克服财政危机。
二、“官制市场”中的NPO——被弱化的公共性
在日本，NPO逐渐成为公共部门民营化的一支主要力量。日本NPO法人化制度于1998年12月1日开始实施。据2007年6月的统计结果，NPO法人数量已经达到31855个，并且这一发展势头一直在持续。但是，日本的NPO对公共资金的依存度在不断加深，NPO活动逐渐被拉入“官制市场”，在其社会事业的运营方面也逐渐呈现行政化趋势。
(一)什么是“官制市场”
“官制市场”是从民营化政策中产生的词汇，它频繁使用于市场化测试、规制改革等新公共管理改革的领域。从一般的市场来看，一个交易的完成需要多个买方与卖方、并经过多次反复商谈才能达成双方认可的价格水平。可是，从公共部门民营化的过程来看，它与一般市场完全不同的是，买方是一个，交易也是一次，价格以卖方(行政委托一方)的预定价格为基础，这就是“官制市场”。问题是，在官制市场结构中的NPO，会计责任对象必须符合行政标准。NPO的服务意向只能服从行政需要。
从表面上看，NPO由于资金筹措能力导致经营困境，从而依赖于行政外包事务。然而，深层次的问题是，作为新公共管理结构内的公共部门改革，通过行政外包的市场化运作，逐渐把NPO纳入官制市场，从而减少行政成本，改善财政状况。例如，日本在1999年7月通过了“PFI推进法案”（Private Finance Initiative私人融资行动)。可以说，日本在亚洲率先以法律的形式推进了公共部门民营化改革。可是，这种模式的最大问题是“官”决定权下的市民参与问题。从PFI内容来看，公共部门控制计划制定，民间部门负责公共物品的设计、资金、建设以及运营，最终由公共部门购买民间提供的服务。显然，公共行政委托的事业内容、规模以及事业用地等等，整个过程基本由官方来决定。
(二)NPO对公共资金的依存
日本大阪大学保存了1．4万个NPO团体的财政数据，从0到37．5亿日元，收入规模的跨度相当大。其中，0元收入占15％，500万日元左右收入的占65％。[5]可见，大部分的收入规模偏小。由于组织收入较少，为了确保固定支出以及职员的工资，事务局长只能自己削减工资，以维持组织运营；在资金流动发生困难并且无法向金融机构借款的情况下，有些NPO机构只能向理事借款以维系组织生存；更严重的是，当项目进行过程中发生资金短缺的时候，NPO组织只能向职员借钱来维持业务运转。
过度依赖竞争性的行政委托是导致NPO收入失衡的主要原因。从现实情况来看，NPO团体得到捐款和会员费的比例普遍较低，一般在5％～10％的水平，而行政事业的收入比例在53％～65％，[5]事业收入部分中的绝大多数是通过行政委托业务，或者是行政购买服务、外包等形式获得的收入，而以市民为对象的服务性收入相对较少。
20世纪70～80年代的美国，小规模的风险投资型企业和NPO就业率高，这些企业主要分布在福利、教育等公共领域。在这些领域中，当出现制度内无法解决的问题时，一般由NPO出面解决，NPO因此得以充分发展，这就是NPO革新、变革的力量源泉。在美国，NPO的资金有相当部分来自民间捐赠。可是，日本NPO的资金一般来自公共资金，捐赠的较少。从这意义上来说，日本没有捐赠文化的基础，原因是“公共性”问题。
(三)新公共管理下的逆向推动——被弱化的公共性
由于对政府资金的依赖，导致NPO的两极化现象。日本独立行政法人、大学评价与学位授予委员会教授田中弥生曾经对年收入在500万元以上的1885家NPO法人进行过调查，从公共资金与民间资金的收入结构来看，行政收入比例为62％。[5]
而且，NPO在展开其社会活动的过程中，获取公共资金的数量差别很大。有些NPO组织接受的是一些廉价的委托业务，为了履行委托契约，资金不足部分只能由NPO组织垫付，如果缺口大的话，只能通过有偿的志愿者服务来补充。
廉价的委托业务致使一些NPO陷入难以自立的困境，而且给NPO组织运营带来巨大的负面影响。例如，有偿志愿与无偿志愿，在职员的工资上会发生差异，而这一差异导致组织内部的不和谐，从而使志愿者活动范围逐渐缩小，会员数也相应减少，由此产生NPO目标的逆向转换，即NPO的组织功能更加体现在与行政的交涉能力方面。可是，这一转换致使NPO失去了原来的意义，从而对市民社会发展产生逆向拉动效应。上述变化可以从2007年3月日本内阁府的有关官民伙伴关系的基调调查中得以证实。对于有关行政委托的问题，“有31．5％的回答认为，如果行政委托事务减少的话，NPO法人活动将很难维持”[6]。显然，NPO对政府委托的依存度在不断加深。
这一状况在20年以前的英国也发生过。在撒切尔政权的新自由主义路线推进下，在福利等领域的NPO活动，由原来的补助金制度转变为委托制度，而且委托的价格很低，致使NPO陷入难以自立的困境，不得不依赖于行政委托业务。在英国，这一现象被称为“委托文化”(contract culture)。
公共部门民营化被看做西方行政改革的经验，但公共行政市场化带来的公共性问题，特别是对第三部门的生存、发展带来的负面影响容易被忽视。1．社会使命逐渐让位于组织生存与发展等一系列问题；2．NPO的自我发展逐渐被纳入“官制市场”，并为此投入更多的人力物力；3．行政委托事务以外的社会服务逐渐减少，社会开发的欲望减退；4．捐款与会费逐渐减少，资金过度依赖行政；5．志愿者服务的范围、力度及影响力逐渐微弱化；6．自下而上的参与型向自上而下的统治型转换，NPO组织的管理层更加注重与行政方面的交涉，组织监管机能也因自上而下的行政委托条件而转变成服从的职能。
变化中的NPO，服务于市民的性质在改变，开发社会服务的创意在衰落，从公共治理的角度来看，NPO的公共性在发生变化。
三、走出NPO困境——“政策提案型”市民运动的启示
在西方国家的行政改革进程中，公共部门的民间进入，一般采取市场测试的方法，以费用与成本进行测算，从而决定哪些行政事务可以委托民间去做。可是，如何提高公共服务的“质”?民间的创造性存在于哪些领域或哪些事业?行政是不太了解的。所以，如果要决定哪些业务委托给民间，那么，最好的办法是让民间提案，这就是提案型的公共部门民营化。
从“批判型”市民运动向“政策提案型”市民运动转换，它必须以两个条件为前提：其一，培育民间主体；其二，建构与民间主体的对话机制。
(一)“政策提案型”市民运动的美国经验
从20世纪70年代到90年代，西方国家的市民运动逐渐从“批判型”市民运动向“政策提案型”市民运动转换。但是在日本，基本上还维持着一种批判型的市民运动，主要在环境方面，如产业废弃物、大型设施的用地问题等等。在这种情况下，市民活动与自治体之间在政策层面经常会出现紧张、对峙的关系。
美国弗吉尼亚州的“公私教育环境与基础设施法”(Public Private Education and Infrastructure Act)是比较成功的提案型市民参与的案例(具体模式见图1）。弗吉尼亚州的公共设施建设中，民间可以自由地提案，统一的提案格式已经包括公开招标的要项，提案者中标的可能性较大。尽管法案名称以教育基础设施命名，而实际上学校的项目仅占一半以下，其他领域的项目开拓急剧扩展，如郡政府住宅、立体的停车场、州立医院等等。从2002年实施以来的4年里，有共100件项目启动。这些项目以民间提案作为计划的基础，并充分发挥民间的创造力。政府立项以后，再由相关的NPO或者企业提供服务。
民间提案型行政委托制度，最基本的是服务接受方的认可，如果仅仅以削减行政成本为出发点的话，那么，行政委托从一开始就无法取得市民的信赖。
图1 公私教育环境与基础设施法的
行政委托运行机制
(二)“政策提案型”的主体性培育
市民运动从“批判型”向“政策提案型”转换，关键是通过NPO的参与来实现对“官”权力的制约，这是市民市场的建构问题。“民间可以做的事让民间来做”，这是新公共管理的一个理论假设。可是，能够接受行政委托，代替政府行使公共服务的民间主体是否存在?这是一个关键问题。如果没有一个合适的主体可以承担相应的行政事务的话，那么应该由政府来做。在这里，公共部门民营化不是以市场测试为依据，而是去培育民间主体。
民间主体参与一般采用非营利组织(NPO)形式，而NPO成长依赖于两种顾客市场，一是选择NPO服务的顾客；另一种是与NPO共同承担使命的志愿者对NPO的支持。绝大部分的NPO就是在这两种顾客之间来建构NPO的公共性。应该说，这是NPO所依赖的市场。
培育民间主体，关键在于政策过程中的价值取向问题。作为政策课题，政府是从自身的财政层面来考虑政策创新?还是从公共层面来考虑政策创新?这是政治的基本问题。民间主体的参与式治理，它是市民社会(市民活动、NPO)、政府(政策过程)与企业(市场活动)三个部门的联系与互动。这里有一个“公私”二分法的转换问题，也就是说，超越“政府与市场”的二分法，向“政府、市场与市民社会”的三分法转换。这里需要调整复合的相互依存关系，市场主体的企业、市民社会主体的市民活动与NPO、以公平与公正为目标的政府，各种组织运行的关键是如何平衡以上三者的关系，这是一个复合型的政策课题，而对于市民来说，NPO的组织运行如何向参与型治理转换，这种组织运营革新可以称之为“组织治理”。
民间主体的参与式治理是分层化的，即国际层面、国家层面、自治体层面等不同层面的政策展开，在这不同层面的政策展开过程中，实现政府机能的分层化。与政府决策和机能分层化相对应的是复合式的参与式治理，来自不同层面的市民活动以及NPO的政策提案，在政策评价中的市民参与，等等。所有这一切，可以称之为民间主体的“政策开发”，其中市民是政治的起点。
市民参与方式，既有制度化层面，也有非制度化层面。在日本，市民与自治体政府，以及与自治体议会之间的交流以“市民规则”为基准，“市民规则”以自治体基本条例与自治体议会基本条例等形式来展开，这些是属于制度层面的。20世纪70年代以后，“市民参与型行政”开始试行，例如，市民参与的“从零开始的基本构想设计”属于这一类型；2000年开始实施的市民参与自治体议会活动也是“市民参与式”治理的新路径。然而，要培养出大量的、能够参与协商式民主的市民，就需要努力提高其自身的政策参与能力和信息获取能力，这又是非制度层面的。
(三)“政策提案型”——城市发展中的市民参与
1．提高一般市民参与的积极性
日本从2000年开始实施新地方自治法。分权改革下的地域治理如何凸现市民参与?构建“市民参与型议会”是分权改革的一项大胆尝试。可是，构建市民参与型议会还面临一系列问题。首先，政策能力。从市民自治的观点来看，市民团体、自治体政府与自治体议会三者之间如何构筑一种新的协商关系，这是市民参与型议会迫切需要解决的问题。然而，市民参与能力，市民的政策能力是否有利于构建新的协商关系?这又是一个问题。其次，市民参与的层次化差异。在日本，都市发展基本计划有都道府县制定的《区域都市整合与开发方针》和市町村制定的《市町村计划基本方针》两种类型。可是，区域开发的市民参与显然比市町村市民参与的程度低得多，因为每个参与者都重视贴近自身生活圈的社会问题，由此带来的效益远远大于关心区域问题所带来的效益。所以，市民参与的落差比较大。
可见，区域发展与市民参与，关键是如何激起一般市民参与的积极性。首先，行政层面的信息公开，以及公开的信息是否能对市民参与起到制度保障的作用；其次，如何保障NPO、专家团体，以及这些组织在市民参与过程中应有的地位，等等，都是至关重要的。
2．不同利益主体的提案
城市发展规划与市民参与问题，一个显著的特点是不同利益主体之间的利益调整。例如，1980年出台的地区计划制定规范规定，在制定城市发展规划的时候，要听取区域内土地所有者与利益相关者的意见，这是一种市民参与的方法。问题是，制定都市计划的时候，一般都受到私权——土地私有权的制约。所以，日本《都市计划法》规定，城市发展规划的通过，一个首要的条件是：提案必须经由2/3土地所有者的同意才能立案。可是，据统计，2007年年末，完全按照《都市计划法》规定的、2/3土地所有者一致同意下的提案不到80件。根据东京工业大学教授中井检裕的研究室的调查，与开发商无关的、完全根据土地所有者的意见修改而成的提案仅占全部议案的1/3左右。[7]
综上所述，21世纪市民社会的“公共”——以“官”为中心还是以“民”为中心?如果是以“民”为中心的话，那么，21世纪市民社会的公共性是作为主权者涵义的“公共”，它应该由市民来创造，具体由非营利组织和非政府组织的活动来展现。行政的作用是为市民活动建构规范的、制度性的价值坐标，具体表现市民参与等多种形式。随着老龄化社会的加剧、地球环境恶化以及贫困问题，公共性应该逐渐呈扩大的趋势。也就是说，公共性的扩大与充实是当前经济社会所迫切期待的问题，公共部门改革应该为现实的社会发展趋势创造一个制度环境——培育和扩大地域的公共性。
收稿日期：2010-07-12