论电子政府治理及制度创新，本文主要内容关键词为：制度创新论文,政府论文,电子论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
电子政府改革正在世界范围内掀起浪潮。联合国经济社会事务部把推进发展中国家信息化作为1999年工作重点。西方各国倡导的“信息高速公路”应用中，电子政府排列第一。而我国，亦把1999年作为“政府上网年”。对于电子政府，有不同的理解，但其最重要的内涵及精髓是建构一个“虚拟政府”，即跨时间、地、部门的全天候的政府服务体系，从而实现政府的网络信息化、政务公开以及电子政务。[1]
随着知识经济时代的来临，托夫勒预言：“知识的变化是引起大规模力量转移的原因或部分原因。当代经济方面最重要的事情是一种创造财富的新体系的崛起。这种体系不再是以肌肉（体力）为基础，而是以头脑（脑力）为基础。”[2]知识将成为其它生产要素的最终替代品。政府对社会管理负有极大的责任，而管理说到底，则是对一切信息的管理（信息经过加工整理而成知识）。对信息的接受与处理的速度与广度成为21世纪政府治理能力的标志。政府在应付知识经济的挑战时，无不诉求于加强政府处理信息的能力与效率。科技的发展回应了这种要求，电子政府应运而生。政府上网能全面真实地了解信息，有助于提高决策管理能力与效率；对公众实现政务分开，有助于实现责任政府，创建政府与公众之间的互动机制，推动民主政府建设。
一、电子政府对传统科层制“未来的冲击”
电子政府与知识经济时代紧密相联。它不只是对科层制一种技术上的创新，而是对科层制带来了全新的冲击。知识成为生产力，取之不尽，用之不竭，并且可以不断得到扩展，因而传统的以有限资源与资源的效用递减为规律的工业社会将发生总危机。组织理论学家沃·本尼斯甚至预言：从60年代算起的20-50年里，人们将目睹并亲自加入官僚制的送葬队伍里。电子政府治理削弱了传统科层制治理的根基，从而使科层制存在的合法性遭到质疑。
1、对信息控制的冲击。科层制治理实行政治控制的方式之一是通过垄断封锁那些不利政治稳定或统治的信息，控制媒体，有选择地发布筛选过的信息以营造舆论，强化、维持合理性统治。其赖以存在的前提假定是：“人们有可能事先指明组织中什么人需要知道什么信息。”同时科层制内部也争夺信息控制权，下层官僚基于自己的利益，选择信息向上传送。经过层层选择，信息的绝大部分滞留于各级官僚之手，导致官僚制对社会管理的严重迟钝，并使得对官僚的监督困难重重。而知识经济时代，信息爆炸，互联网为信息不受控制地传播提供了可能，正如尼古拉·尼葛洛庞帝所说的，“每个信息可以经由不同的传输路径，从甲地传送到乙地。正是这种分散体系结构使互联网络能像今天这样三头六臂。无论是通过法律还是炸弹，政客都没有办法控制这个网络。”[3]这种信息传播方式使大众易于接受到各种信息，加速政治社会化，对政府治理的合法性、行为等等形成挑战。科层制的种种弊端广为大众所指责即是明证。而官僚们轻易可接受到全部信息，则层次传递成为不必要的，对科层制的组织特征提出了质疑。
2、对技术治国的冲击。技术治国即“在这种政治制度中，决定性的影响属于行政部门和经济部门中的技术人员。”[4]在韦伯所倡导的理性主导的官僚制中，“根据纯粹的技术因素，把任务分配给经过专业训练，在永恒的实践中继续增加其经验的专职人员，在行政中实现劳动分工原则。”[5]在这种制度中，政府治理的决策权完全落入官僚之手，根据严格设置的规章制度和程序来办事。通过层次间权限的划分来制定社会所需要的一切决策。其潜在假定是社会大众无能力治理自己，应将权力委托给客观的技术官僚。然而，公共选择学派认为，官僚并非完全利他的，他们会在公共官僚制中寻求利益的最大化。公共决策是官僚集团与社会各集团间竞争的产物。垄断的官僚利益无疑更具有优势，而在应付社会需求方面益发僵化且成本极高。随着政府上网、政务公开，大众的政治利益得到迅速的表达，政治社会化程度得到很大提高。决策能力与决策信息的相互结合，使民众具有了管理自己的能力，因而要求决策分担。“任何政治结构——即使有再多电脑——也只能处理一定数量的信息，不能再多了；只能产生一定数量和质量的决策，而今天的决策爆炸，已经把政府推到了这一临界点之外。”[6]基于官僚制在决策方面日益所犯的严重错误，米歇尔·克罗齐断定“官僚制组织是一种不能从错误中学习从而改正其行为的组织”[7]。电子政府的兴起要求破除官僚对决策的垄断权，更多地实行分权，将权力由政府还给社会。
3、对集权的冲击。官僚制的组织特征是“机关等级制与各种等级赋予权力的原则，意味着一种牢固而有秩序的上下级制度，在这种制度中存在着一种上级对下级机关的监督关系。”[8]并且“在官僚制模式得到充分发展的场合，机关等级制是按个人独裁的方式组织起来的。”[9]可见集权是官僚制度的特征。在工业社会中，由于其目标是使得工人或职员像机器一样高效、准确，且应付外来冲击不大，因而官僚制对于整个组织的稳定、可预测性是合宜的。然而，知识经济时代，信息与决策大爆炸，全球化挑战使得集权的官僚制政府无力应付。权力过于集中，使官僚制缺乏灵活性，领导层的决策负担无法解决，权力与责任严重不对称。官僚制在剧烈变化的环境中越来越易于犯错误，变得不可控制，公共行动严重地偏离有关公共目的和目标。电子政务旨在建立政府与公众的互动机制，互联网便利了大众的表达，因而参与日益增多。集权的官僚制度无法对各种要求及突发事件做出及时的反映，与民众的需求会越离越远，从而面临大众的信任危机。政治结构是必须与经济结构、信息系统及文明的客观存在特征相适应的，因而集权的官僚制在电子政府的冲击下，正陷入泥淖。
4、对“人是机器”的冲击。在官僚制中，用韦伯的话说“单个官僚不可能摆脱套在它身上的机器，……任何运动着的机制规定了实质上固定的前行路径，在其中它只是一个齿轮牙……因而单个官僚被锻造成为由已经被整合进官僚机器的所有官员组成的社群成员。”[10]而职员是职位的附属物，不带感情，严格遵守程序。有效的官僚制的确取决于反应的可靠性和严格遵守规定，但过分遵从则在特殊情况下降低了效率。知识经济时代，以知识为财富，个性凸显，需求多样化，且以变化为常态，通过电子政府，多样化与不断变化的信息涌入政府日程。机械的官僚制无法应付如此复杂的情况。当社会的复杂性不断提高，知识与革新成为经济与生态生存的关键之时，社会的竞争取决于人才的竞争，这意味着人才越来越不可互相替换。个性的人才将取代官僚制流水线作业的人。官僚制所提供的统一单调的公共物品亦随非群体化趋势的到来走向末路。
二、电子政府的价值取向
电子政府是与知识经济共存的。与传统的机器与人协作生产商品不同，知识社会“是围绕着知识组织起来的，其目的在于进行社会管理和指导革新与变革；这反过来又产生新的社会关系和新的结构。这些都是必须从政治上加以管理的。”[11]因而电子政府是建于完全不同的基础上的，形成了全新的文化理念。
1、人本主义。知识经济即人才经济。知识正成为其它生产要素的最终替代品，人才成为社会发展的推动力。通用电气公司总裁杰克·韦尔奇说：“公司最重要的事是将‘赌注’押在我们所选择的人身上”。在电子政府治理中，首先破除的是人的机械观。人不再是可替代的零件，人力资源本身就是作用于组织生产力的资本资源，其所具有的高增值性和效益递增性是其它生产力要素所无法比拟的。因而，政府应对内部的人力资源进行持续有效的开发，更新知识结构，增强其独立、自主性，管理重心下移，权力下放，提升人员能力。政府的管理对象也是人，应破除用一种规格来满足一切的传统模式，破除用正规的、非人格化的方式来满足顾客需求。科技的发展使电子政府能把握顾客需求的多样性，并能以低成本提供个性化的、人情味的需求。21世纪是人才的竞争，电子政府应着力于人才的培育甚至争夺。1990年，美国全国教育开支创记录达3530亿美元，而星球大战后，美国计划在5年内投入250亿美元，以招揽欧洲国家的高科技人才。
2、创新理念。江泽民指出，“创新是一个民族进步的灵魂，是国家兴旺发达的不竭动力”。知识经济的形成与发展更是以创新为基本特征的。“诺思悖论”告诉我们，“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。”[12]电子政府在管理国家，应付知识经济的挑战时，更应树立创新观念，提供对社会创新有利的环境，通过政策、法规等推动社会创新，从而赶上知识经济浪潮；其次，电子政府应着重于制度创新，制度已成为经济发展的内在变量，制度创新受制于成本—效益原则。由于存在不可避免的搭便车以及外部效应等原因，一些创新因创新主体（主要指企业家）得不到有利的收益刺激而落空，电子政府治理应通过税收来实行强制性制度创新，以推动社会利益的拓展。再次，管理创新是关键。电子政府由官僚制剧烈变革而来，知识经济又日新月异，电子政府在变动中进行管理，创新不可小视。如何既保持政府的稳定，又提高雇员的积极性，既推动经济的发展，又满足社会大众多样化的需求及民主参与等是电子政府管理面临的难题。管理上的创新将成为解决问题的寄托。
3、服务理念。社会契约论认为，政府是由公民让渡自己的权利，通过订立契约而成立的。政府应代表公意，为公民提供保护和服务。而金字塔式的管理体制过于强调领导权威，自成一体，雇员只向上负责。整个组织忘记了其存在的目的，把自身当作目的。90年代，重塑政府运动兴起，首先是把服务提上日程。戴维·奥斯本和特德·盖布勒在《改革政府》中写道：“民主政府是为他们的公民服务而存在的，”并且“使公益服务者对他们顾客需要做出灵敏反应的最好办法，是把资源放在顾客手里让他们挑选。”[13]在电子政府治理中，服务将进一步得到拓展。电子政府应打破金字塔，以顾客需求为导向，重新设计政府流程，以便于公民参与各种活动。公民了解政府的资源及行动信息并把自己的需要直接送达政府部门，不必经过各级代表的利益综合。政府会面临繁重的公民需求，却又不得不对具体的公民或群体做出反应，切实提供各种服务。否则，政府合法性的危机与官僚的职业生涯会遭到极大的挑战。
4、参与理念。政府立足于服务，然而提供何种服务却需公众来决定。参与是民主政府中公民表达利益的途径。在工业社会，幅员辽阔，信息传播的不发达，公民了解信息和参与投票的成本极大，代议制对公民的利益综合起了很大的作用。政府因而能以一种规格的服务应对一切需求，且合法性危机小。由于代表与选民间的信息不对称以及实行的简单多数原则，这种利益综合既不能准确反应公民需求服务的程度和数量，又在政治过程中遭到代表和官僚利益的修改，导致公共决策常常偏离公众利益。而电子政府提供了互动平台，政府信息上网，公民接受、处理信息的能力加强，并且公民参与与表达利益的费用低廉，因而“理性无知”模型作用的对象会越来越少，公民参与的可能性无限扩大。同时，非群体化社会的需求日益增多，公民与政府间形成良性的互动机制。这种反馈能使政府确定其工作的对象与内容，并推动政府不断改进。同时政府内部官员也不只是听从和严格按程序办事的零件。遵从责任伦理，强调自主性、创造性，分担决策是电子化治理中的应有之义。
5、责任理念。韦伯认为，一切有伦理取向的行为，都是受“信念伦理”或“责任伦理”支配的[14]。信念伦理只强调目的无比正确，对于后果，并不在意，即使是坏的结果，信念伦理的信徒也会认为罪并不在他。而责任伦理则着重后果，能容忍小恶，考虑到人们习见的缺点，并对自身行为承担责任。在政府行为中，责任伦理只能也只应具有楷模的价值。政府立足于为公众服务，公众是有限理性的，社会亦是不完善的。以一种看似完善的理论来对现状进行彻底改革只会导致更多的灾难。强调责任，注重后果，渐进改革，才能实现一切有序发展。对于政府破坏的能力，人类及我国都有惨痛的教训。同时，责任政府涉及到政府治理的合法性问题。在电子政府时代，责任理念更为重要。社会借助于互联网，力量得到增强，信息的不对称削弱。公众对政府的行为有足够多的了解，若政府在对公众需求的反应上过于迟缓甚至无反应，则社会将形成合法性挑战，通过公民参与，实现政府的替代。责任感会决定政府的任期。
三、我国电子政治治理的制度创新
我国1999年大力实行政府上网，尽管取得了一些成绩，但也反映出不少问题。其一，多数网页资料缺少信息价值，仅仅是些红头文件之类的政府公文，没有对信息进行深加工，缺乏竞争优势；其二，信息不共享，政府网站多数独立于政府的日常办公体系之外。政府的运作现状无从知晓，政务信息没有及时公开，相当一部分网站不能经常更新信息。这使公民无法通过网络了解、监督政府，政府内部也不能实现效率的提高。究其原因，在于制度的缺位和思想的保守。制度创立是基础，思想的改变是动力。制度为管束人们的一系列规则。随着工业社会向知识社会转型，制度也必须与社会的发展相一致。政府治理制度的创新尤为重要，因为“政治规则通常是决定经济规则的，并且政治规则并不是按照效率的原则发展的，它受到政治的、军事的、社会的、历史的、意识形态的约束。因而，有可能，一个民族长期停在低效率的经济制度中。”[15]为促进民族或国家的竞争力，更好地服务于公民，政府的制度创新责无旁贷。
1、信息制度的创新。信息是社会运转的基础，是官僚制控制的基础。长期以来，我国政府部门掌握着社会信息资源80%的有价值的信息。虽建有3000多个数据库，但其中大部分是死库（仅向内部或研究机构开放，不对社会开放）。政府上网后，政府成为信息的主要提供者，然而这种提供是随意的，无规范的，寄希望于政府自觉。利益的驱使与思想的抵制使得绝大部分信息不为公众所知。公众依赖互联网与政府抢夺信息知情权，由于正规渠道的不完善甚至可能是误导，使互联网上小道信息充斥网站，从而阻碍了社会的加速发展。然而，信息的流通速度、渠道与处理能力已成为国家国力竞争的内容。我国要想赶上发达国家，对信息的生产流通等领域必须进行规范，政府规则必须得到改变。首先，美国公布有《政府信息公开法》，明确规定除须保密的，公民可无偿获取各种信息，政府得提供方便。我国应借鉴他国，对信息知情立法，规定政府公布信息的范围、时效以及政府在信息知情上所负的责任。对基于自身利益而选择有限政务公开或扭曲性政务公开的政治欺骗行为要严加监督与处理。否则，一旦欺骗得逞，则公开误导了民众的监督与参与，网络优势为行政领域的既得利益所代替。其次，鼓励、推动信息的开发、利用和服务。信息太多易造成信息盲区，降低了公众对信息的了解与政治参与。同时信息应成为一种新的生产力，单个信息很难产生商业价值。因而通过政策或各种优惠促进信息的开发，将增强公众接受、处理信息的能力，同时为商业的发展注入新的活力。
2、参与制度的创新。多数统治是工业社会的合法性基础，代议制能以较低成本来实现利益综合，成为工业社会的政治支柱；但其易于忽视少数派的权力，忽视个体的价值。知识经济时代，这种高度分层的社会由复杂无序的社会所代替，少数派成为社会不可忽视的主体。个体的选择是值得尊重的，不可传递的。“代议制政府作为最终代理人的理论崩溃了。契约的解体，决策的困境和代议体制日益恶化的瘫痪，所有这些表明，从长远的观点来看，许多现在由少数代表假冒作的决策，也许不得不逐步回到选民手中。如果我们的代表不能为我们办事，我们只得自己来办。然而，要这样做的话，我们必须有新的体制和新的技术。”[16]互联网的普及，公民参与成本很小，个体化需求却增多，因而大量的政治参与将是必然。利益综合是政府决策的前提，如何实行利益综合，将是一大挑战。答案在于“建立能调解差异性，并使之合法化的富有想象力的新体制，这种新体制对不断变化和多样化的少数派迅速转变的要求，反应敏感。”[17]制度上的创新要求有技术上的创新。对公民个体和团体需求偏好的研究一直为学者所关注。如对偏好强度显示的方法研究，发明出保险投票制、征税投票制及投否决票等方法，来显示公民和团体对政府服务的具体需求程度。总之，参与制度创新正处于探索中，既要保证集体行动的可能，又要体现个体差异；既要便于公民参与，又要有利于利益综合，以保持政府与社会间张力的平衡。
3、组织制度的创新。金字塔式的组织机构会遭到破坏，因为传统组织中，作为信息传递员的人是不再需要的，由互联网络替代能保证信息更准确高效。管理层次因技术进步得以缩小，管理幅度相应扩大。政府的组织结构应彻底倒转，因为公众才是政府服务的对象。政府须以顾客为导向，每个雇员在基本的规则内为顾客提供个性化的服务，分担政府的决策。政府的领导更多注重于掌舵而非划桨，为雇员的工作提供规则与服务。同时组织应是开放的，能灵敏对付来自外界的冲击。公民的参与和信息的全球化对政府工作形成极大的压力，对制度创新提出了要求。组织又是与权力相联的，权力是组织的生命力，机构的扁平化要求权力重新配置。知识经济加剧了个体要求的多样化，集权无法应对如此的复杂性；集权又是以长时间和决策高负荷为代价的，会造成统治危机。快速变化的社会只会加速证明集权的臃肿和无能。在知识社会，集权必将走向分权。权力与责任想一致，雇员在分享决策权时，给予相应责任，既促进了雇员服务的积极性，又确保政府的高效率。权力配置要体现效率与理性的统一。
我国的工业社会目前仍处于主导地位，向知识经济时代的转变是个较长的过程。并且这种转变与中国由计划经济向市场经济转变相交错，尤显其复杂性。然而，社会要真正获得可持续发展，要实现民族追赶发达国家的理想，则加速转型刻不容缓。这一点，政府决策者也已认识到，并大力倡导。然而基于利益或文化，阻力是非同小视的。政府是强制制度创新的主体，应注重营造文化改进制度，通过制度强化文化，把渐进性与改革融合，坚定有序地实现制度改革，推动社会尽快实现向知识时代转变。