摘要：在城市中，产业结构发展迅速，产业结构的非农化和建设用地扩张是我国城市结构性变化的突出表现。在空间重心上，城市产业和建设用地都向东南沿海偏移；对于空间指向，城市产业较为稳定，建设用地的空间指向逐步与城市产业趋于一致。经济发展、人口规模、交通条件等是影响两者空间关联的主要因素。相关结果可为城市产业优化和建设用地调控提供参考。
关键词：城市产业；建设用地；空间关联；影响因素；福建省
引言
近年来，国家多次提出强化工业用地供应管理，提升工业用地效率。同时自然资源部也将工业用地供应改革作为工作要点之一。通过对部分工业园区开展调研，分析目前工业用地管理存在的问题，探索实施工业用地全生命周期管理，对于倒逼企业增强创新能力，促进产业项目经济转型，缩短土地周转期限，提高土地利用效率具有重要意义。
1产业用地政策含义
产业用地政策是指国务院、国务院办公厅及自然资源部等部门的规范性文件中规定的适用于特定行业的用地政策。上述特定行业不包括房地产业。
2城市产业与建设用地的空间重心关联特征
城市产业和建设用地的历年重心轨迹显示两者的重心都向东南方向偏移，而且建设用地的偏移距离要明显大于城市产业。究其原因，东南沿海城镇密集带是福建城市产业和建设用地的聚集区。特别是位于福州、厦门、泉州、漳州和莆田的11个县市，非农产业GDP占比历年均值排序前五位的县市都集中在此；同时，建设用地规模历年均值排序前九位的县市，除了第五位的龙岩市辖区，也都位于本区域；因此两者的重心都向东南沿海偏移。但这11县市非农产业GDP占比的均值是省域均值的1.23倍，而建设用地规模均值是省域均值的3.53倍，导致建设用地重心向东南沿海偏移的更远。相关实证研究显示，除了城市产业，经济发展和人口聚集等也是建设用地的重要驱动力；而当地的这些驱动因素具有优势地位，使得建设用地相对于城市产业在此区域也具有明显优势。
3产业用地基本原则
地方各级自然资源主管部门应当遵守国家有关法律法规规章和产业用地政策规定，落实国土空间规划的管控要求，在保障产业发展用地中坚持规划确定用途、用途确定供应方式、市场确定供应价格的原则。
4工业用地管理面临的问题
（1）项目准入审查不严，部分项目质量较低。一些经济欠发达或区位优势不明显的园区招商引资难度较大，对入区投资项目来者不拒，忽视了项目质量，不利于开发区科学、持续、高效发展。同时，由于缺乏对项目的投资前景、环境影响、融资渠道、投资强度等综合考虑，受融资、经营、政策等影响，易造成土地闲置、用地不够集约。（2）供应年限较长，土地供需矛盾大。政府的优惠政策和园区投入大量财力、物力、人力招商引资来的企业并不能保证在土地使用期内带来稳定的财税收益。同时，由于企业一次性买断50年的土地使用权，有权在倒闭后继续占有，加大了土地腾退难度和回购成本。（3）土地利用监管薄弱，利用效率偏低。一是履约管理不力。政府与企业仅签订了出让合同，从示范文本来看，仅对工业项目的固定资产投入和非生产性用地比例有单独规定，产出效益、创造税收等核心指标没管住，且无有效监管措施，企业违约成本低，招商目标难以实现。二是转让审查不严。工业用地担负着投产创收重任，但当前转让审查与其他用地并无差别，受让企业水平无法保障，二级市场准入同样缺失。三是退出机制不健全。除政府实行片区性收回外，因针对单个企业的退出机制不完善、收回成本过高，闲置用地、低效用地处置等都非常困难。
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5城市产业与建设用地空间关联的影响因素
城市产业与建设用地的关联受到多种区域发展要素的影响，主要包括：经济发展、人口规模、企业效益、交通条件和消费水平等。（1）在1990-2005年间，GDP和县市域人口的回归系数为正值，企业收入的回归系数为负值。说明在产业变动幅度一致的前提下，经济和人口增长较快的县市，其建设用地的扩张也较快；而企业收入较高的县市，建设用地发展较为稳健。可能的原因为，在此阶段建设用地被大量投放用以支撑经济发展和人口聚集；而企业效益较高的县市，土地集约利用程度高，在增长方式上逐步摆脱了对土地粗放投入的依赖。（2）在2005-2015年间，国有企业从业人口和公路里程的回归系数为正值。这表明在产业变动幅度一致的前提下，企业总体规模较大和交通条件便利的县市建设用地增长较快；说明建设用地在这一时段受企业规模扩大的推动较为明显，并向空间可达性较好的县市集中。社会消费的回归系数为负值，这表明消费水平的提高对建设用地的扩张有抑制作用。这一方面可归因于消费升级对城市产业的推动，另一方面可能由于消费升级通过提升建设用地经济效益从而对其无序扩张有遏制作用。
6对策建议
6.1改变土地用途
建设单位应当按照国有建设用地使用权出让等有偿使用合同的约定或者国有建设用地划拨批准文件的规定使用土地。确需改变土地用途的，经有关人民政府自然资源主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。经批准改变土地用途的，签订国有建设用地使用权出让合同变更协议或者重新签订国有建设用地使用权出让合同，相应补缴国有建设用地使用权价款，按规定办理不动产登记。
6.2增加用地方式,利好农村物流体系建设
农产品批发市场是农产品流通的重要环节,近年来我国非常重视农产品物流体系建设。《指引》提到政府投资建设不以盈利为目的、具有公益性质的农产品批发市场,可作价出资(入股)方式办理用地手续。农产品批发市场取得土地时需要支付大量资金,经营中又须经过长期免租金培养固定客户,盈利较慢,资金压力比较大,往往需要通过贷款补充建设资金。此项政策既免去了企业的土地成本压力,作价出资或入股土地使用权可以依照土地管理法律、法规规定转让、出租、抵押,又可向金融机构融资,缓解了后续资金压力,有利于吸引社会资本共同兴办农产品批发市场。
6.3土地征收
在征收农民土地的过程中，各地采用留地安置的方式对被征地的集体经济组织进行安置。安置产业用地能为被征地农民提供连续而稳定的经济收益，并分享未来土地增值收益。留用国有土地和留用集体土地两种形式各有其优缺点，因留用集体土地只办理农转用手续，不办理征收手续，程序相对简单，成本也较低，虽然在未来流转受一定限制，但村集体经济组织在选择安置产业用地类型时，受传统观念影响，通常更愿意选择这一模式。不过，在城市新区大面积统一征收的情况下，往往难以实现。
结束语
综上所述，为优化城市产业和建设用地发展，需重点关注沿海城镇密集带，该地区是城市产业和建设用地的主要集中带，而且建设用地的集中度已超过了城市产业。应对其建设用地实行总量控制，通过引导产业升级实现集约发展，摆脱对土地要素粗放式投入的依赖。此外，为避免区域发展的失衡，在建设用地指标上可对省域中西部进行适当倾斜。通过土地政策的倾斜，支持中西部核心节点县市的城市产业发展，进而强化节点县市对周边的辐射和带动能力，最终实现区域的平衡发展。
参考文献
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论文作者:徐馨兰,李林杰
论文发表刊物:《基层建设》2019年第19期
论文发表时间:2019/9/20
标签：建设用地论文; 产业论文; 城市论文; 土地论文; 县市论文; 企业论文; 农产品论文; 《基层建设》2019年第19期论文;