中国基础领域反垄断与弱势群体福利变迁，本文主要内容关键词为：弱势群体论文,中国论文,福利论文,反垄断论文,领域论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F062.6 文献标识码：A 文章编号：1005-0892(2005)05-0005-06
近十年以来，中国基础领域反垄断改革出现了一个值得关注的新趋势，即以民营资本 参与为主要内容的反垄断和放松规制，正在彻底改变着中国基础设施产业传统的提供方 式。实际上，在过去的二三十年里，基础领域的反垄断、放松规制和民资进入已经形成 一股世界性的潮流。在发达国家，民资参与的方式通常被称作构建公私合作伙伴关系(
Public-Private Partnerships)，强调政府和私人的合作，简称PPP模式。
民营资本的进入不仅能够解决中国基础领域的资金短缺、投资不足的问题，而且还是 基础领域建立竞争机制、投资约束机制和风险控制机制的基本条件。然而，国际经验表 明，基础领域反垄断、放松规制和民营资本参与基础设施服务，会在普遍服务(USOs,
Universal Service Obligations)、质量、环境、公共安全等各个方面对弱势群体的福 利形成挑战。如何应对挑战，设计出适合中国国情的基础服务提供模式和产权安排，成 为一个重要的课题。
一、基础领域传统的低效率垄断格局
传统的公共服务提供模式是“公企业(Public Enterprise)”直接生产，政府和生产者 是合一的。然而，正如德姆塞茨指出，企图用一个完美的政府取代一个不完善市场的想 法是荒谬的(注：转引自张培刚、张建华：《现代微观经济学的新发展与中国经济体制 改革》，《经济学动态》，2000年第9期。)。公企业往往追求政治家的目标，而不是效 率目标，这使得公企业提供基础设施服务具有很多弊端。
其一，公企业效率低下。根据1994年的《世界银行发展报告》，发展中国家每年由于 公企业的无效率而造成的潜在损失为550亿美元，其中由于不当维护引起的道路投资为1 60亿美元，由生产、输送和销售损失而造成的电力成本为300亿美元，由偷、漏水而引 起的供水成本为40亿美元，由过度的燃料消耗、冗员等造成的铁路成本为60亿美元。基 础设施的公共提供造成的巨额效率漏损迫使各国寻求制度上的创新。
其二，基础设施服务在很多地方形成了盲点。基础设施服务被抑制了的需求是相当大 的，无论是因为以往投资不足或者低效，还是因为尽管投资较大、效率也较高，但仍跟 不上经济快速发展对基础设施需求的增长速度。因此，民营资本介入基础设施的最根本 原因还是由于基础设施投资存在的巨大缺口。据1994年的《世界银行发展报告》测算， 发展中国家基础设施占GDP的比率每增长1%，就需要新增投资3000亿美元，或者平均每 年需要新增600亿元投资。如此巨大的投资，是不能完全依靠公共预算来满足的。
其三，经济定价与成本回收。公企业在提供基础设施服务的时候极少能够从用户那里 收回提供服务发生的全部成本，无论是出于政治还是经济发展的原因。各种不完全的成 本回收是大多数基础设施服务资金紧张问题的本质所在。例如在韩国，作为反通货膨胀 政策的一部分，各种交通方式的成本被人为地定得很低，由此产生的收支不平衡就通过 交叉补贴来弥补。因此在1980年至1990年期间，汽油、路桥通行费和城市交通的价格持 续下跌。据1996年的《世界银行发展报告》，由于价格制定有误而带来的效率损失和财 政负担相当于1995年发展中国家GDP的3.5%。
传统经济理论认为，政府应该提供公共物品，市场只能提供私人物品。近期的研究却 表明，这种划分过于绝对化，很多公共物品完全可以由私人提供。新制度主义者甚至认 为，只要产权界定清晰，资源一定能得到有效配置，产权初始状态只影响市场主体的福 利而已。[1]
Hart、Shleifer和Vishny分析了私人企业和公企业提供公共物品的区别[2]。假设企业 经理可以采取措施降低成本，鼓励质量创新。他需要花时间或精力e才能取得成本创新 ，从而使公共成本降低c(e)；他要花时间或精力i才能取得质量创新，从而产生公共收 益β(i)。但是，成本降低可能导致公共物品质量下降 - b(e)。假设c(e)和b(e)是e的上凸正函数，但c(e) - b(e)和β(i)是上凹正函数。最佳联合福利函数为：
Max - b(e) + β(i) + c(e) - e - I
s.t.- b′(e*) + c′(e*) = 1
β′(i*) = 1
在私有制下，经理是降低成本的全权剩余索取者。但是，就质量创新与政府重新谈判 却是他的利益所在，因为质量创新不是最初合同的一部分。因此一阶条件为：
在公有制下，经理需要经过政府批准才能进行两种创新。不仅如此，政府可以更换经 理，把由于他的想法而实现的收益的一部分充公。因此，一阶条件为：
比较结果，可知：
e[G]＜e*＜e[P]
i[G]＜i[P]＜i*
因此，私人经营倾向于过分降低成本，使质量受到损失，对质量创新投资不足。这种 扭曲与降低成本所产生的质量下降溢出效应有关。国家经营则会因为缺乏动力而导致对 降低成本和质量创新两者的投资不足。私营和公营各有自己的适用范围，各有优缺点， 应该依据具体情况适当取舍。
二、基础领域反垄断、放松规制和民资进入
规制和反垄断代表两种对付市场失灵的制度。规制主要是行政手段，通常具有限制竞 争的效果；而反垄断主要是法律手段，旨在鼓励竞争。规制是指政府最大化允许垄断存 在的前提下对垄断企业活动所进行的某种直接的、行政性的规定和限制。反垄断政策则 试图通过维护竞争过程来达到经济效益最大化。但后来两者具有汇合的趋势。政府的规 制活动是与自然垄断理论紧密联系在一起的，并随着自然垄断理论的拓展而出现放松规 制的浪潮。从一定意义上说，放松规制的实质就是将一些本来由政府规制的所谓自然垄 断企业重新划入反垄断政策约束范畴来进行“间接规制”。
在经济体制转轨这样独特的背景下，中国的反垄断改革具有双重特征：垄断企业分割 和民资进入。正是这双重特征，导致中国的反垄断改革具有双重涵义：从垄断企业分割 的角度来看，中国的反垄断改革是典型的通过维护竞争来达到经济效益最大化的过程； 而从民资进入的角度看，中国的反垄断改革实质上是一个放松规制的过程。改革的目标 是明确的，即在绝大多数领域实行维护竞争的反垄断政策，在极端自然垄断情况下实行 规制政策。对于非自然垄断，应以反垄断为主，保护竞争；而对于自然垄断，为了获取 规模经济、范围经济和网络经济，可允许垄断格局存在，但要实行有效的规制。
在基础设施领域，民资参与的国际化潮流正冲击着传统的基础设施产业运营模式。技 术进步使得原来具有自然垄断性的基础设施可以进行业务分离，从而使私人进入和市场 竞争的开展成为可能。从认识水平上看，自然垄断理论已经历了自然条件决定论、规模 经济论、范围经济论和成本劣加论四个发展阶段，认识水平不断提升。不过，这种理论 上的进步却仍然停留在传统自然垄断理论的框架内，因而难以有效地解释当今世界自然 垄断产业改革的现实，从而使理论与现实出现巨大的反差。例如，在电讯领域，卫星和 微波等无线技术正在替代以电缆为基础的长话网，蜂窝通讯系统成为市话网络的竞争者 。这些变化改变了通讯网络的自然垄断性质，使竞争成为可能。计量技术的快速发展也 使得电力零售业实行完全竞争成为可能。在交通运输部门，集装箱化促进了港口服务的 竞争，遥控电子计价系统使得在主要道路网和城市交通上实行低成本、准确的收费制度 成为现实。同时，制度创新也使原来无法实现的收费和收益补偿变为可能。通过制度创 新使政府规制更为规范，为基础领域打破行政垄断、引入私人资本提供机会与条件。
在发达国家，私人参与的方式通常被称作为构建公私合作伙伴关系，即PPP模式。PPP 模式是为了完成某些公共设施、公共交通工具及相关的服务项目而在公共机构与私人机 构之间达成伙伴关系，签署合同，明确双方的权利和义务，以确保这些项目的顺利完成 。
PPP的基本特征简单，包括共享投资收益、分担投资风险和承担社会责任。典型结构是 公共机构设立独立投资项目，私人机构投资建设并负责运营，如图1所示。
PPP模式的实质是政府与私人经营者通过激励走向合作的博弈模型：政府以长远治理为 出发点，私人经营者以最大激励为目标。将国有、公营的基础领域的所有权或经营权转 移给私人，以发挥企业家的作用，引入真正的市场机制。这不仅能大大提高基础领域运 营效率和规模、缓解政府财政压力、减轻地方政府负担，还将为私人企业拓宽发展空间 。
据不完全统计,2002年以来中国已有30多家上市公司投资于基础领域。中国最常见的PPP模式是BOT模式(Built-Operating-Transfer)，即私人部门负责设施的融资、建造、 运营和维护，在运营若干年后无偿将设施转让给公共部门，公共部门以承诺的服务价格 来补偿私人部门的支出并保证其合理回报。这等同于私人部门对公共部门的融资租赁， 价格风险由公共部门承担。此外，民营资本还通过联合、联营、集资、入股等方式进入 基础领域。如宁波雅戈尔股份有限公司通过入股，投入巨资兴建杭州湾杭州跨海大桥。
三、民资参与基础设施服务与弱势群体福利变迁
民营资本进入基础领域，可以增加中国基础领域的资金投入，同时提高经营效率，从 而促进供给增加，这对用户(包括穷人和富人)来说无疑是一个好消息。然而，民营资本 是一柄“双刃剑”。它给公众带来福音的同时，也对弱势群体的利益构成了新的挑战。 [3]概括来说，民资参与基础领域对弱势群体福利的影响可以从宏观层面和微观层面两 个角度来分析。
(一)中国弱势群体现状和趋势(注：关于弱势群体更详细的讨论，可参见中国人民大学 的研究报告：《走向更加公正的社会：2002～2003》，载于中国网。)
弱势群体是一个用来分析现代社会经济利益和社会权力分配不公平，社会结构不协调 、不合理的概念。按照国际社会学界、社会工作和社会政策界达成的基本共识，所谓社 会弱势群体是指那些由于某些障碍及缺乏经济、政治和社会机会而在社会上处在不利地 位的人群。如果没有积极的救助和各种制度化的保障，弱势群体将永远被埋葬在社会的 最底层。
世界各国的历史经验表明，任何国家的经济和社会发展总是不平衡的。具体到中国而 言，改革开放所进行的资源重组带来的一个重大变化就是社会分化程度进一步拉大，形 成了一个具有相当规模的弱势群体。目前主要包括城乡贫困人口、下岗失业人员、残疾 人员、部分老龄人口以及少数临时遭遇灾祸的人员等。据计算，将城市中的贫困人口、 农村中的贫困人口以及没有被重复计算的在城市中生存的“农民工”及其家属中的贫困 人口这三个部分相加，中国社会目前的贫困人口的总数大约有15000万人至21000万人。 其主要特征为：
1.农民的“弱势”特征日趋加强。据专家估算，在上世纪90年代的最后几年中，粮食 的价格下降了30%多。这意味着，对于绝大多数以种植业为主的农民来说，近年来的实 际收入是在下降。而且从发展前景来看，至少到现在还没有迹象表明，农民相对“弱势 ”的趋势会在未来的一段时间里得到遏止。
2.城镇新生贫困群体将有进一步扩大趋势。除了原有的城镇“三无人员”以外，还包 括城镇新的待业人员、下岗失业人员、效益欠佳企业的职工及部分离退休职工和他们赡 养的人口。与失业下岗相伴随的是，城镇部分居民的贫困问题日益突出，失业意味着失 去全部的生活来源，加上城市相对较高的生活支出，其结果只能沦为新的贫困群体。如 表1所示。
表1 中国城镇最低生活保障情况 单位：万人、%
年份 1999年2000年2001年2002年
2003年
保障人数 265.9 402.6 1170.72064.7
2246.8
年增长率
44.4 51.4 190.8 76.4 8.8
数据来源：民政部《2003年民政事业发展统计报告》。
3.处于边缘状态的城市农民工生活状况日益令人担忧。数量较多的城市农民工是一个 既难被传统农民认同，又难被城市居民接纳的“边缘人”。他们主要分布在采矿业、建 筑业和服务业，从事城市职工不愿干的那些又脏又累的工作，却享受不到或不能完全享 受到所在单位正式职工和城市居民应有的福利待遇和其他权益，所获报酬也比较低。
就目前而言，限于财力，国家尚不可能从根本上解决这一问题。但是，即便是在现有 的条件下，我们也可以做许多事情，来保护弱势群体的利益。从公平和效率两个方面综 合考虑，政府必须实施一系列直接针对贫困地区和贫困群体的亲贫政策(Pro-poor
Policy)，以改变贫困人口在经济发展中的不利地位，防止贫富差距的过分扩大，维护 社会的稳定和经济的持续发展。
(二)弱势群体福利变迁的微观层面分析
民资参与基础设施服务，会从微观上通过费率和其他途径直接影响弱势群体的福利。 表2描述了这样一种变迁关系。
表2 民资参与基础设施服务与弱势群体福利变迁的微观联系
民资参与的效应
弱势群体可能由此受到的 弱势群体可能由此增加
损失
的福利
管理规范化 ☆严格的费用征增和严格禁
★合法接入增加安全系
止非法接入可能增加穷人的
数。
实际支付。 ★有时非法接入成本可
能更高。
★改革可以带来降低成
本的技术选择。
费率水平调整☆为了弥补亏损和提高质量
★平均费率水平上升幅
，平均费率水平会上升。度取决于改革前的费率
水平。
★民资参与可能提高效
率，改进技术，从而降
低成本。
费率结构调整☆费率结构的调整可能会增
★竞争可能降低平均费
加弱势群体的边际费率。率，从而抵消费率结构
调整可能对弱势群体造
成的不利影响。
服务质量改善带来成本增加 ☆服务质量改善会提高生产
★获得更好的服务质量。
成本，抬高价格。
一般认为，民资参与基础设施服务后，费率水平会由于成本的不断降低而呈现下降趋 势。但若政策失控，也会出现相反的结果。这主要是由两方面因素造成的。
首先，改革前的费率水平太低，往往只能弥补运营成本和网络维护成本。因为基础领 域民资参与的实现是以市场化为导向、以一定的价格机制为支撑的。如果没有一定的回 报机制，就不可能吸引多元投资主体的参与。因此，必须打破传统的定价模式，依据市 场化改革的方向，按照成本加微利的原则推进基础设施服务价格改革。例如，为了反映 成本，新进入的私人电信运营商面临着重新调整资费的问题，某些服务的资费肯定会下 降，而另外一些服务的资费则面临着上升的压力，特别是高成本地区，资费水平很有可 能上升，从而提高弱势群体享受基础设施服务的成本。
其次，在民资参与基础设施服务时，合同一般都含有严格的质量要求。较高质量的服 务必然要求较高的成本，从而要求较高的价格。
此外，有时即使费率水平没有上升，但私人企业经营基础设施后，严格费用征稽，禁 止非法接入，这样会使得一部分弱势群体的真实成本上升。这里关键的一点是，天下没 有免费的午餐。成本要么由用户承担，要么由纳税人承担。否则，只能导致供给萎缩， 只有富有的人群才能得到服务。到底谁为弱势群体买单，这是政府决策者必须考虑的问 题。
具体而言，有四个方面特别引人关注：
1.普遍服务义务。对待贫富不同的用户，私人部门的生产商可能会提供不同质量的服 务。于是会出现一个多层次的系统，其中富人获得高质量的服务，而穷人只能接受低于 正常标准的服务。在极端的情况下，如果生产商认为无利可图，很可能就不向用户提供 相关的服务。
2.垄断。很多公共服务以垄断的形式或以垄断式的竞争形式运行可能是最有效的(如邮 政服务、公共交通、电讯)。人们担心，民资参与服务只会使国家垄断让位于私人垄断 ，从而让市场势力欺凌公众，弱势群体首当其害。
3.服务质量。如果将公共服务私有化是为了赢得成本—效益优势，那么降低成本可能 要付出服务质量甚至公共安全的代价。例如，近期有人发现香港住宅所有权体系(HOS) 中的一些建筑物出现桩基低于法定标准的情况，而这些建筑物部分是由在公开竞标中赢 得合同的私人建筑商承建的。
4.价格。一般认为，民资参与基础设施服务后，基础设施服务的费率水平会上升，从 而提高弱势群体享受基础设施服务的成本。
(三)弱势群体福利变迁的宏观层面分析
大体而言，民资参与基础设施服务与弱势群体福利变迁的宏观关联都是间接的，如表3 所示。
表3 民资参与基础设施服务与弱势群体福利变迁的宏观联系
宏观经济效应 预期对弱势群体的负效应 改善的因素
经济增长☆短期内，费率水平和服务★中长期内，民资参与基
结构可能朝着不利于弱势群础设施服务所带来的经济
体的方向调整。 增长可以降低贫困率。
下岗增加☆私人进入基础设施后，往★依赖于国营时期冗员的
往迅速裁减员工。数量和下岗后补偿的额度。
☆转轨期工人工资可能下降。
公共支出的重新分配
☆由于财政支出难以优先考★定位更准确的新的补贴
虑私人企业，所以转轨期补体系可能能够帮助那些真
贴幅度可能下降。正贫困的人群。
如果民资参与基础设施建设能够促进总体经济增长，这当然会对所有人(包括弱势群体 )带来利益。此外，如果这项改革使得政府赤字减少，也将会有更多的财政收入能够投 入到更积极的帮扶弱势群体项目中去。
另外一个更加直接的效应是民资进入基础领域后所带来的下岗工人增加，工资也可能 降低。当然，这些效应不是绝对的，依赖于改革前的行业人数和工资水平。
最后，对原先基础领域的补贴政策可能会在转轨时期停止，因为财政支出一般不会优 先考虑私人企业。扭曲的价格结构是中国基础领域价格改革面临的一大难题。直到最近 ，交叉补贴仍然主导着中国基础领域的定价模式。比如，在电力市场，企业用户补贴居 民用户；在电信市场，长话补贴市话和农话。交叉补贴扰乱了作为资源配置信号的价格 体系，违背了效率原则。价格补贴的目的是给弱势群体提供最基本的基础设施服务，这 是一个严肃的政治目标。传统补贴方式废除的同时，必须有更规范、更关注弱势群体利 益的新的补贴体系建立，将有限的资源投入到最需要帮助的人群中去。
四、基础领域反垄断、规制创新与弱势群体保护
电信、电力、交通运输、供水等基础设施部门是构成国民经济的重要产业，其发展与 经济增长、减少贫困和保护环境有着非常密切的联系，尽管这也许是一个先有鸡还是先 有蛋的复杂问题。因此，人们一致认为基础设施服务应该履行普遍服务义务(USOs)(注 ：诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森教授将社会公正理论归纳为三派，即功利主义、 自由至上主义和罗尔斯的正义理论。功利主义评价社会公正的标准是社会中个人福利总 和的大小。自由至上主义认为，所谓社会公正不过是幻想而已，作为社会评判标准的唯 一有价值的东西是法治所定义的正义，即程序正义(参见阿马蒂亚·森：《以自由看待 发展》(第三章)，中国人民大学出版社，2002年)。美国哲学家约翰·罗尔斯的正义理 论以两个原则为基础，第一原则是每个人都应平等地拥有最广泛的基本自由权，第二原 则认为社会分配在个人之间的差异以不损害社会中境况最差的人的利益为原则(参见约 翰·罗尔斯：《正义论》，中国社会科学出版社，1988年)。)。
USOs指基础领域的产品提供者必须确保服务区里的每一个人都能得到可以支付得起的 最低质量标准的服务。政府或其指定的规制机构需要指定哪些区域或哪些用户群应该得 到这样的服务。如晚间的火车、农村的电力、人口稀少地区的公用电话亭、山区的自来 水等。
保持普遍服务目标至少有两个方面的意义：第一，这是一个政治上高度敏感的问题。 随着私人企业的进入，原来享受普遍服务义务的既得利益集团面临失去这些好处的威胁 ，因此会成为改革的阻力。第二，这些公共目标与发展的目标息息相关。2003年9月21 日世界银行在迪拜发表的《2004年世界发展报告》指出，穷人摆脱贫困的最重要途径中 包括识字和避免生病，但如果向穷人提供的服务得不到改善，对大多数人来说，不生病 和识字仍是可望而不可及的。现在的问题是，穷人常常得不到关键性的服务，而且获得 的服务也数量不多、质量不高。报告认为，除非穷人能够在医疗、教育、用水、卫生设 施和用电等方面获得更多的、可承受的和更高质量的服务，否则，人类的福利就不可能 获得全面的改善。
基础领域的规制本身就是很有挑战性的，而为弱势群体规制尤为困难。不同地区对基 础设施服务的需求能力和提供这些服务的成本往往差异很大。贫困农村、偏远山区和城 市边缘地区人群具有较低的消费能力，更不幸的是，为这部分人群提供基础设施服务的 成本也特别高。这对基础领域的普遍服务理念构成了挑战。
基础领域的规制原则和规制机构设置都起源于发达国家。从广义上说，基础设施产业 的规制职能可以划分为三类：经济性规制、环境规制和公共健康规制，其中经济性规制 又可以分为价格规制、服务质量规制和竞争规制三个组成部分。针对基础设施服务的特 殊性和弱势群体保护，发达国家通常采取的规制方式被称作亲贫规制(注：关于亲贫规 制更详细的讨论，参见吴绪亮：《中国基础设施产业的亲贫规制体系设计》，《改革》 ，2004年第4期。)。所谓的亲贫规制，简单地说，就是采取有利于穷人的规制措施，这 包括对富人和穷人实行差异化的服务策略(包括质量差异和价格差异)、进行政府补贴等 。
发达国家对基础领域所进行的亲贫规制虽然被认为是对弱势群体的保护，可是，这种 所谓的亲贫规制并不适用于基础设施服务大面积短缺的情况。像中国这样的发展中大国 ，贫困人口和农村人口占了很大比例，一味进行这种所谓的保护就会力不从心。因此， 人们越来越认识到，在发展中国家，基础领域的亲贫规制体系设计面临特殊的挑战。亲 贫规制的思想来源于发达国家，虽然总的原则对发展中国家同样适用，但侧重点和规制 方式却应根据国情作大的调整。就中国来说，要使基础领域的亲贫规制真正能够倾向于 弱势群体的利益，最重要的还是放松规制，打破垄断，特别是打破行政垄断，吸引民营 资本进入基础领域，“让一切创造财富的源泉充分涌动”，从而促进总供给的增加，从 根本上解决问题。
同时，亲贫规制体系的设计和实施应当以确保基础设施的公共用途和保护作为合作方 的民营部门为出发点，其核心要素包括定价、绩效、赔偿责任、竞争程度等。这当中， 自我规制也会起到十分重要的作用，因为资信良好的基础设施经营者总是希望尽可能地 保护自己的声誉(因此开始时对潜在竞标者的资格审查十分重要)。
此外，结合中国的实际情况，改革中必须注意划清政府与市场在基础设施产业中的界 限。根据外部性和盈利能力大小，可以把基础设施项目的投资分为4类：第一类是纯公 益性项目，产出服务无偿提供，不仅谈不上投资盈利，就连日常经营费用和维修费用也 要从外部补充。如生态、环保、防洪抗汛、城市道路以及农村和偏远贫困地区的基础网 络建设等项目。第二类是低收费项目，产出服务虽有收益，但未必能补偿日常经营费用 和维修费用，投资基本无法回收，更无法盈利。如灌溉、工程调水供水等项目。第三类 是一般收费项目，营业收入补偿经营费用有余，但只能部分地实现投资回收，因此难以 靠自身积累来完成更新性质的投资。如城市供水、供气、地铁等。第四类是能够全部回 收投资而且能够产生资本积累的项目，如特定的铁路线、特定的公交线路及收费公路、 独立电厂电站等，其中有些项目的投资盈利性甚至超过一般竞争性行业。[4]根据基础 设施的不同类型，可以采取不同方式吸引私人资本。在这四类项目中，前两类由于从根 本上缺乏盈利性，一般只能由政府承担投资责任。第四类由于具有盈利前景，可以完全 由私人投资。而第三类情况则需要相机抉择，不能一概而论。短期内投资效益不太明显 的项目，也可以通过良好的制度设计，提高投资预期收益，从而吸引到私人资本。比如 ，交通基础设施有稳定的客流量，沿线的广告设施可以增加基础设施项目的收入；新建 交通基础设施使沿线土地增值，其中为开发土地的增值可以提高基础设施项目的投资回 报率；适当延长特许期限也可以提高项目收益率，例如，英法海底隧道的特许期长达66 年，是迄今为止特许期最长的BOT项目。[5]
五、结语
实际上，在基础领域引入民营资本参与问题上，英、美等发达国家曾走了一条曲折反 复的道路，即由私人部门供给为主到公共部门供给为主，再到建立公共部门与私人部门 伙伴关系的发展历程。从20世纪80年代开始，发达国家再次兴起民资参与基础设施服务 的浪潮。但这一次与以往不同的是，强调放松规制的前提条件是政府对私人部门具有很 强的规制能力，籍此保证弱势群体的利益不受侵害。
发达国家的这段经历说明了基础设施产业改革顺序的重要性。此外，基础设施产业改 革顺序的重要性可以从两个能够进行经验检验的基本假设中得到验证。第一个假设是， 民营化之前先行建立监管机构将有助于这个行业民营化之后的绩效改善。第二个假设是 ，如果民营化前没有建立规制框架将会降低企业的价值[6]，投资者投标于即将民营化 重组的企业，将要求额外的风险补偿，以抵消将来规制改变造成的风险，而如果民营化 前已先行确立了规制框架，投资者就会面临较小的不确定性，因此在总体上将会为公司 出更高的价格。
Hill和Abdala对阿根廷的电信民营化个案的详细研究[7]似乎证实了这一看法。研究发 现，1990年阿根廷在电信业快速民营化时很少关注管制框架问题，尽管在民营化时确定 了一个规制框架，但在改革初始阶段，这一框架根本没有得到落实，在不到一年的时间 里，许多规则被重新修订，管理人员也被更换。这种不确定性损害了民营化进程，并导 致投资者要求非常高的风险补偿。
基于本文讨论，放松规制和民营资本参与中国基础设施服务是改革的方向，但这样的 改革必须以政府完善的规制体系为前提。唯此，弱势群体作为公众成员的话语权才不会 被(私人或公私合伙的)市场(或行政)势力所欺凌。如果缺少规制，或者缺少一个公正独 立的机构对原垄断性公司行为进行监管，那么，即使民营资本进入基础设施产业，也不 会有任何参与竞争的积极性。因此，公共决策者必须独立、公正地设计出精巧的机制， 寻求放松规制和普遍服务之间的平衡。
收稿日期：2005-03-20
标签：市场垄断论文; 价格垄断论文; 项目成本论文; 国内宏观论文; 投资资本论文; 社会资本论文; 垄断竞争论文; 社会改革论文; 反垄断法论文; 投资论文; 社会企业论文;