转轨金融中的政府信誉重构，本文主要内容关键词为：重构论文,信誉论文,金融论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我们曾把合乎道德的行为定义为不能给行为主体带来眼前利益的行为。基于这样的定义，信守诺言、遵守交易规则是合乎道德的，即使交易主体可以从破坏交易规则或违背契约中获得短期利益，但合乎道德的行为主体依然乐于接受交易契约的约束。反过来，金融交易中的不道德行为则可以理解为行为主体运用各种（合法或非法的）手段非等价地获得其他市场主体的金融资源（李华民，刘芬华，2002）。
在转轨经济国家，政府行为的无约束性以及与此相关的政府对金融的不当管制，是政府信誉失败的根源。为满足其偏好与租金最大化，政府运用无约束的权力，合法或非法地以低于“市场价值”的价值甚至免费地占有其他市场主体的金融资源，或者为了一个部门利益而牺牲其他部门利益，破坏了社会信誉形成的公平环境。政府政策行为的随意性和模糊性，蕴涵着政府机会主义行为以及道德风险，阻碍着市场主体对政府政策的长期预期，导致市场主体缺乏维护信誉的动机，从而追求短期利益（超短期利益为眼前利益）。从这个意义上讲，政府政策的不确定性又是私人部门信誉失落的部分原因。因此，要重构现代金融道德体系，关键是要规范政府行政行为，重树政府信誉。
一、转轨金融中政府信誉失落的根源
（一）公共金融陷阱
发展中国家的金融资源在经济转轨中多被看成是促进经济增长的公共产品。体制转轨暴露出了国有企业内源性融资不足等体制性弊病，一方面国民收入分配结构的变化导致了财政收入在国民收入占比降低，引起财政对国有企业投入的减少并最终停止，另一方面政府与国有企业之间的“隐性合约”在体制转轨中并没有也不可能解除，政府仍然承担着国有企业的最终责任，因此政府需要确立能够维持国有企业生存和“体制内”增长的相应制度安排，积聚了大量金融剩余的国有银行体制便发挥了制度替代功能。政府通过信贷配给和计划利率等手段支持了经济发展战略目标的实现，国有银行信贷资金在政府的金融管制中成为对国有经济部门的“隐性补贴”，也成为一种免费资本，陷入“公共产品陷阱”。结果，财政与企业之间的隐性契约就势转变为国有银行与国有企业之间的信贷刚性依赖。
中国金融体制改革的过程，是一个地方政府介入的过程（张杰，1996）。介入金融改革的地方政府借助国有银行机构行政化设置顺利地实现了对银行地方分支机构的实际控制，形成了银行分支机构对地方政府的一定程度上的实际隶属关系，从而为地方政府增加了一条“讨价还价”、瓜分金融资源的途径。地方政府对金融体制变革的介入可以解释为“公共金融陷阱”从中央政府到地方政府的延续。
政府的金融控制以及在财政压力下所形成的国有银行信贷资金财政化倾向，最终致使国有企业的低效率经营状况传染给了国有银行，给国有银行带来了大量不良资产，并阻碍了国有银行的商业化改革进程。
经济转型期间，国有银行商业化改革硬化了银行信贷约束，资产质量的空前下降也使国有银行加强了内部控制，给国有企业部门间接融资增加了一定难度，间接融资再难以满足国有企业信贷需求和支持国有企业三年解困的战略目标。这时，证券市场的发展正好成为间接金融的途径替代，无论是中央政府还是地方政府都从信贷市场到证券市场，实现了对金融资源瓜分途径的市场化“转轨”。
（二）金融产权意识淡化
众多文献把银行不良资产的根源归结为国有金融产权不清。我们不否认，国有金融产权在某种程度上是模糊的，且不清晰的产权难以得到保护。但清晰的产权如果得不到尊重，同样也难以得到保护，不尊重产权比产权不清对产权的破坏力更强，也更可怕。因此，产权模糊并非国有企业“赖债文化”形成的致命因由。因为作为市场化改革后具有自我利益取向的市场主体，诸如国有银行及其分支机构资产之对于国有企业、债券融资资金之对于发行债券的企业、私人部门的储蓄之对于储蓄机构、股民保证金之对于证券机构等等金融资产的产权绝对是清晰的，毫不含糊的，但欠债不还、金融欺诈等不道德行为继而发生。“赖债文化”的形成，最主要原因还在于某些行为主体在个体利益、部门利益或地方利益驱使下，对其他市场主体的“对物的拥有权”这种基本权力（茅于轼，1998）的不尊重。这种不尊重包括企业及与其具有利益一致性的政府对金融产权的不尊重，也包括银行等金融机构管理人员对金融产权的不尊重和不实施保护。政府对金融产权的不尊重起源于对“国家金融”的瓜分能够给政府带来租金最大化，通过干预金融机构或通过证券市场能够为当地（国有）企业“圈钱”；而银行等金融机构代理人对金融资源产权不尊重（典型表现为与企业合谋逃废银行债务等），则是与金融机构内部分配机制设置不合理，即行为人责任和收益的严重不对称联系在一起的，合谋行为能使管理人员实现效用最大化。
（三）无约束的政府行政权力
在制度经济学的理论框架内，政府与市场是通过一系列经济契约发生联系的。契约规定着政府和市场的“势力”范围，契约的周延程度决定着政府的边界。契约总是不完备的，契约所没有覆盖的领域构成政府的“剩余控制权”，这种剩余控制权又具有相当强的权力繁殖能力，政府剩余控制权的大小及其派生能力与契约的完备程度成反比。因为剩余控制权是契约之外的内容，因此它是不透明的。一般而言，关于政府行政行为或政府边界的契约体现于《行政程序法》中，但到目前为止，我国并没有此类法规出台。虽然对政府行政行为的约束条款可散见于一些政府条例、通知或意见，但缺乏系统性和权威性，并且其执行有赖于政府自律，而不是由依据法律成立的独立且权威的执行机构来执行（陈富良，2001）。这样，包括地方政府在内的各级政府，实际上所享有的剩余控制权几乎是漫无边际的，其经济管制权力是不受约束的，并常常与政治权力交叉。政府经常使用超经济的力量行使经济职能，经常为实现政治目标而过度管制金融，采取简单的行政方式随意地干预金融机构。
不受约束的行政权力蕴涵着政府政策的随意性，一些政府部门滥用权力，任意修改游戏规则，甚至借规范市场之名进行吃、拿、卡、要，最终使政府信誉遭受破坏。没有监督与约束的权力是腐败滋生的温床，腐败实际上就是对权力的滥用，是权力的变质。由于缺乏制约机制和监督机制，权力就极易膨胀，极易成为权力行使者谋取私利的工具。
（四）政府的金融管制怪圈
在金融发展过程中，政府失信在很大程度上来自于政府不当管制。
政府管制本源于市场失灵，是政府为使市场有序运行而在一定规则下进行的对微观经济主体所实施的一种外部管理。判断管制是否有必要存在的标准在于企业是否有违反市场游戏规则的行为，是否侵犯了其他市场主体的利益。
但在中国经济转轨中，政府的金融管制并不是弥补市场缺陷的需要（注：政府管制是与“市场自由”概念伴生的。在计划经济中，所有经济活动都是在政府安排下完成的，没有市场主体，就没有政府管制的对象，因此也就谈不上政府管制。），而是政府的经济计划在经济改革培育出来市场主体后的惯性延伸，并从中央政府到地方政府或政府部门在其权力划分中的扩展。从中央政府到地方各级政府，几乎所有行政部门都享有对金融业的交叉管制权力。在金融管制中，政府的目标是多元化的，政府行为也大大超越了弥补市场缺陷所界定的边界，因此金融管制出现了不当管制。在这种背景中，政府的金融管制存在着极端的“俘虏”（施蒂格勒，1996）特征，只不过，管制者不是被受管制的金融行业所俘虏，而是被国有企业部门所俘虏，以牺牲金融改革和发展的巨大代价维持着国有经济的低效率运行和“体制内”增长。多部门、多层级管制的效果不是使市场运行更加有序，反而搞乱了市场章法，部门与部门之间的冲突增大了金融运行成本曲线斜率，也阻碍了金融市场化改革的深化。 金融债权债务关系的长期性、金融业较强的外部性以及金融在国民经济运行中体现出来的核心作用，使各国政府都对金融实施相对严格的管制，这符合社会稳定的政治要求。问题是政府管制要在市场范围之外发挥作用，而我国政府管制和政府权力在无约束的行政权力中漫无边际。政府对金融机构和金融市场的严格管制并没有带来金融不良资产的减少和金融风险的降低，恰恰相反，剥离给金融资产管理公司的1.8万亿元不良资产，全部与政府有着千丝万缕的联系。政府管制越多，金融资产质量越是糟糕，金融风险积累越大，政府越是认为自己的责任重大，管制就越加严格，金融恶化与政府管制已经陷入了恶性循环的怪圈。企图用加强政府管制的办法来维持市场秩序常常是事与愿违。
政府管制的效率建立以下假定基础上：(1)管制者的公共利益最大化取向；(2)管制者具有信息优势；(3)政府承诺的可兑现性。然而这些假定都难以成立，甚至与事实相反。政府具有自己的个体利益，这种个体利益具有与公共利益的不一致性。在两者冲突时，政府更可能采取损害公共利益的机会主义行为；太多的事实表明，政府在处理市场事务上因为成本过大而难以表现出其信息优势（陈东祺，2000），因而政府是无知的。政府的“无知”还表现在其狂妄与自不量力，经常做出力所不能及的承诺。无知、狂妄且自私的政府，在很多情况下难以兑现承诺，因而经常言而无信，失信于民，甚至给人的感觉是刻意欺骗。
政府管制还来自于从计划经济中脱胎而生的市场主体对政府的期盼，期盼政府承担太多的责任。市场运行中许多问题本非政府职责，政府对许多市场问题也无能为力，但惯性思维总是使我们希望甚至要求政府承担过多责任。政府责任越大，其对权力的需求越大，管制也就越多，政策的稳定性和可预期性也就越低。
（五）执法盲区与制度约束软化
政府权力无约束性的根本所在是法律约束软化与制度建设滞后。市场化改革以后，随着经济的政府计划性的整体减弱，我国经济立法与司法获得了长足的进步，但经济执法能力的增长却极为滞后，甚至有所削弱，成为法律体系建设的制约因素。有时，基层政府行政行为既没有正当理由，也不存在相关法律依据，政府代理人利用政府给予的权力为所欲为。裁判不公，判决“打白条”是对司法信誉的亵渎，而带有地方或部门利益保护主义色彩的“劣法”更是对政府信誉的无情嘲弄与践踏，法律执行的信誉短缺更直接地影响了法律乃至政府的公信力。
二、转轨金融中政府信誉的重构
减轻政府责任，把政府从琐碎的经济事务中解放出来，同时削弱政府的经济管制权力，规范政府行为，加强制度建设，建立“信赖利益保护”机制，然后才能做到政府政策制定与执行等行政行为的公开、公正、公平，这是政府取信于民的重要途径。
1.准确界定政府边界。(1)在市场经济发展过程中，政府要积极的“不为”，退出一些领域，还市场以真实面目。尽管经济增长、国有经济部门的利润等（注：在我国，政府管制的依据可以归结为(1)正式法律；(2)行政规章；(3)地方性法规和地方政府规章。除之外，还有从中央到地方所有的政府机关（都具有对微观经济主体地管制权力）等，作为管制机关所制定的具有普遍约束力的决定、命令及行政措施，这些规定往往带有利益保护色彩。在实际执行中，这些决定、命令及行政措施具有更高的执行效率和执行效力，尽管它们中的一些是不符合市场道德的。要解决这个问题，就要从制度上解决问题，不但要出台《行政程序法》，更重要的要出台关于立法权的法律。）至关重要，但本属于市场的，就应该还给市场决定。政府的责任就是制定市场规则，并监督市场主体对市场规则的遵守与执行。这样政府的责任减轻了，政府管制与承诺也就会适度，其失信行为就会减少。(2)在经济运行方面，计划与市场具有相互替代性，政府权力增加，意味着市场权力的削弱。针对市场力量的增长，我们没有理由悲观，因为这是经济发展趋势。只是相对于所应该达到的规模，中国经济的自由空间仍然太小，企业特别是金融企业不能自主决策，竞争环境相对恶劣。因此，要深化市场改革，就必须进一步分解政府权力，最主要的是约束政府权力的派生能力，最具体的则是逐渐变更政府审批制度为登记制度，审批制度在改革开放后的今天，已成为滋生腐败的温床。(3)改变政府行为方式，增加政府政策的确定性预期，提高政府行政行为的透明度。(4)政府要慎重许诺，更要遵守和兑现诺言，这是政府信誉重构立竿见影的措施。(5)政府官员转变观念，把自己从百姓“父母官”的思维方式中解放出来，树立“权生于民”的思想，树立为市场服务的意识。
2.政府行为的自我约束。政府重树信誉的“一个可以考虑的解决办法是，政府自己将自己铐起来，让公众相信，政府即使有言行不一的动机，也没有实施的手段”（宋国青，2002），这就是政府行政行为的自我约束。就国有金融产权的保护而言，在《行政程序法》出台之前，政府行为的自我约束非常重要。对于私人的侵犯金融产权行为，还可以在法律框架内求得解决，然而要避免政府通过政策披着合法外衣“掠夺”金融资源和实施侵犯其他市场主体利益的机会主义行为，只有寄希望于政府及其代理人的金融产权意识的提高，寄希望于政府行为的自我约束。
3.对政府行为的外部约束。就对政府行为的约束而言，关键是行政程序法典化。在信誉道德已遭受极度破坏的环境中，自律显得苍白无力，外部约束则更加重要。外部约束包括市场参与者的监督与媒体等社会监督、立法与制度建设。立法包括出台《行政程序法》，更重要的是出台关于立法权的法律，通过立法等正式制度建设，特别是要尽快启动集团诉讼制度，可以给政府行政立规矩，定方圆，可以给公民民事权利提供基于诉讼权的保障。在金融这种信息分布极端不对称的经济领域里，政府管制可以抑制基于“市场权力”的垄断，却又产生基于政府垄断的腐败，而法的精神，可以减少政府及其官员的不法行为。依法行政，执法公正，是政府信誉重构的根本所在，是社会信用体系和市场秩序的福音。
4.建立“信赖利益保护”机制。市场经济本身存在不确定性，因此政府决策失误也是在所难免的事情，问题的关键是决策有违市场法则的或者有违公共利益的，要及时给予纠正。纠正错误决策并不意味着政府行为可以随意撤消、变更和废除，更不意味着决策者可以逃避责任。建立“引咎辞职（注：政府要时国有经济承担盈利责任，就“委托”股市为国有企业“圈钱”。结果，劣质企业通过“作假”驱逐优良企业而上市筹资，危及股民。这时，政府就有责任给信赖政府政策的“投资者”以信赖利益损失补偿，因此政府实际土承担着“股市不衰”的职责，导致中国证券市场成为“政策市”。结果，任何一次的股市衰退对于政府信誉而言都是一次不同程度的破坏，一旦政府政策资源枯竭了，政府信誉也就在民众的不信任中土崩瓦解了。）”等责任机制，可以抑制政府政策的不确定性和随意性，保持政府政策的相对稳定，约束政府官员不随意撕毁合约，违背诺言，食言而肥。倘若纠错会给无过错的当事人带来损失，政府应承担损失赔偿责任，由于这种损失是当事人对政策的信赖所导致的，这种赔偿机制被称为“信赖利益保护机制”（马怀德，2001），它对于政府信誉的重树和维护是至关重要的。
三、结束语：政府要多点耐心
道德社会的形成需要政府的耐心。在金融管制背景中，在没有约束的政府权力中，市场主体预期政府政策是不确定的，因此不能形成长期预期，就没有动机维护信誉，进而会追求短期利益，结果给金融市场带来紊乱。政府承担着稳定金融市场的责任，为保证金融市场的稳定，越加对金融市场严厉控制，结果导致政府政策行为的更加不确定。而这正应验了市场主体对政府政策的预期，他们越加不愿意供给信誉，短期行为越严重。这样市场主体的信誉供给与政府管制之间形成一个恶性循环，我国证券市场的发展历程鲜明地支持我们的论点。而改变这种恶性循环，起点在于政府的忍耐与宽容，这种忍耐和宽容本身就是政策稳定性的良好开端。市场主体认识到这一点时，我们就看到了现代金融道德体系建设的希望。
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