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党的十五大和十五届一中全会曾提出，要用3年左右的时间，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度。上述目标已如期实现。但这还只是一个初步的阶段性成果，要实现国有企业改革和发展的长远目标，仍然任重而道远。就改革而言，虽然大多数国有大中型骨干企业初步建立了现代企业制度，但还很不规范，特别是企业经营机制尚未根本转换。今后的任务，就是要按照十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）的要求，努力实现国有企业改革和发展的2010年目标。在新的阶段，国有企业改革必须从加快国有经济布局的战略调整、完善现代企业制度、健全国有资产运营与监管体系等多层面整体推进。
一、加快国有经济布局的战略调整
按照发展社会主义市场经济的客观要求，正确确定国有经济的分布和控制领域，加快国有经济布局的战略调整，是搞好国有企业改革和发展的前提。我国的国有经济布局，是在长期的计划经济体制下形成的，虽经改革开放以来的不断调整，但仍然存在着分布过宽，整体素质不高，资源配置不合理等问题，这直接影响着国有企业的改革和发展。
调整国有经济布局，必须坚持有进有退，有所为有所不为的方针。为此，就要正确确定国有经济需要分布和控制的领域，明确哪些领域应该进，哪些领域应该退；哪些领域要有所为，哪些领域要有所不为。《决定》指出，国有经济需要控制的行业和领域主要包括：涉及国家安全的行业，自然垄断的行业，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。这就为国有经济布局的战略调整指明了方向。当然，在具体实施中，还需进一步细化，制订出国有经济需要控制的具体行业目录。即使是这些行业和企业，国有经济控制的力度也是不同的。很显然，对前三类行业的控制力度要大于对后两类企业的控制力度。同时，控制也不一定完全采取国有独资形式，同样可以通过国有控股和参股企业来实现。只有当用一定数量的国有资本，去控制更大数量的非国有资本的时候，国有经济的控制力才能进一步增强。至于其他的行业和领域，则可以通过资产重组和结构调整，集中力量，加强重点，以提高国有经济的整体素质。同时，要在坚持国有、集体等公有制经济为主体的前提下，鼓励和引导个体、私营等非公有制经济的发展，形成合理的适应社会主义市场经济客观要求的国有经济布局和所有制结构。
调整国有经济布局，要积极探索国有制经济的实现形式。一般来说，按照企业的资本组织形式和国有资产出资的多少，国有制经济可以分别采取国有独资公司、国有绝对控股公司、国有相对控股公司和国有参股公司等多种形式。不管采取哪种公司形式，凡是有国有投资的混合所有制企业，国有股权应同其他股权享有同等的权益，并承担同等的义务。同时，凡是处于竞争领域里的国有及国有控股企业，应当同其他所有制的企业实行完全平等的竞争，通过竞争决定国有经济在不同领域里的进退。
调整国有经济布局，既涉及到国有存量资产的调整，又涉及到国有增量资产的调整。增量资产的调整，主要是根据国有经济需要分布和控制的领域，调整国有资产投资结构；存量资产的调整，则主要是按照国有经济布局和企业规模结构的要求，对国有企业进行战略性改组。由于我国国有企业数量众多，遍布各行业，情况很不一样，而且在国民经济中的地位和作用各有不同，因此，《决定》提出要区别不同情况，对国有企业实施战略性改组。具体地说，就是把企业分为四类，分别采取不同的政策和措施。一是少数必须由国家垄断经营的企业。这类企业往往负有特殊功能，大都处于国民经济需要加强的领域，也是国有经济应当有所为的领域，一般需要采取国有独资公司形式。对它们不能完全推向市场，但也不能像在计划经济体制下那样，完全由国家统一经营，统负盈亏。要使它们在努力适应市场经济要求的同时，国家给予必要支持，使其更好地发挥应有的功能；二是竞争领域中具有一定实力的企业。这类企业多数处于支柱产业和高新技术产业，比较适合采取混合所有制形式。对它们主要是吸收多方投资，这既可以实现企业投资主体多元化，促进企业经营机制转换，又可以增加企业资本金，加快企业发展。三是产品有市场但负担过重、经营困难的企业。这类企业大多处于传统产业，是战略性改组的重点。要通过兼并、联合等形式进行资产重组和结构调整，盘活存量资产，并形成多元投资主体的公司。在重组和调整中，有些企业国有资产要优化组合，壮大实力，有的则要主动退出。四是要实行破产、关闭的企业。这类企业包括产品没有市场、长期亏损、扭亏无望和资源枯竭的企业，以及浪费资源、技术落后、质量低劣、污染严重的小煤炭、小炼油、小玻璃、小火电等。对这类企业，一方面要采取果断的行政手段和法律手段实施破产、关闭，从根本上消灭亏损源和污染源；另一方面，要加大运用经济手段的力度，逐步形成规范的市场退出机制。
二、完善现代企业制度
建立完善的现代企业制度，是我国国有企业改革的方向和目标，也是搞好国有企业的关键。现代企业制度是一种能够把公有制与市场经济结合起来，并且能够在最大范围内把社会资本有效组织起来的企业资本组织形式。公司制是现代企业制度的基本形式，它通过多方出资和股份制等形式，把分散在各个所有者手中的资本在全社会甚至世界范围内组织起来。因此，建立和完善现代企业制度，就必须对国有企业进行规范的公司制改革。从当前的情况看，完善现代企业制度，必须围绕着企业财产制度或资本组织形式的改革，继续解决好以下几个问题。
1.进一步明晰产权，确保国有资产出资人到位。在市场经济条件下，企业不应该有行政主管部门，但必须有明确的出资人。在公有制为主体、多种所有制经济共同发展的所有制结构下，如果其它所有制的资产都有明确的出资人，只有国有资产没有明确而具体的出资人代表，国有资产的权益就很难得到保证。明晰产权，首先是明晰出资人所有权，即明确谁作为国有资产出资人的代表。由于这个问题涉及到健全国有资产监管体系问题，我们将在下面进行专门讨论。此外，明晰产权，还要明晰企业法人财产权，即要明确界定企业法人财产的产权边界。
在明晰产权的同时，还要正确界定国有资产出资人的权能，以确保国有资产出资人到位。这些权能主要包括：
(1)资产受益权。资产受益权是各种所有制资产出资人的一项最基本最重要的权能。国有资产投入企业后，不论企业的资本组织形式如何，是国有独资公司、国有控股公司，还是国有参股公司，都应同其他所有制资产一样，按出资额多少，取得相应的收益，并承担相应的责任。
(2)参与企业重大决策权。所谓重大决策，主要包括：决定公司的经营方针和经营计划；选择和更换董事，决定有关董事的报酬事项；选举和更换由股东代表出任的监事，决定有关监事的报酬事项；决定公司的投资方案；制订和审议批准公司的年度财务预算方案、决算方案；制订和审议批准公司的利润分配方案和弥补亏损方案；制订公司增加或减少注册资本的方案以及发行企业债券的方案，并对此作出决议；拟订公司合并、分立、解散的方案，并对此作出决议；修改公司章程；决定公司内部管理机构的设置；制定公司的基本管理制度等。这些决策权是通过法定程序由股东大会和代表出资人的董事会行使的。就国有资产来说，则是通过选派代表参加股东大会或选派董事参加董事会来行使。
(3)聘请经营者。这里所指的经营者主要是企业的经理层。为了确保国有资产的权益，国有资产出资人必须具有派代表参加董事会并通过董事会聘请经营者的权利，即通过董事会聘任或解聘公司经理，并根据经理的提名，聘任或者解聘公司副经理、财务负责人，决定其报酬事项等。
(4)转让股权。转让股权也是现代企业制度下出资人的一项重要权能。它以“用脚投票”的方式给经营者以压力，促使其勤奋工作，在争取自身利益的同时，确保出资人的权益。对于国有资产出资人来说，转让股权不仅是确保自身权益的一种手段，而且有利于调整国有经济布局，完善所有制结构。
2.加快企业股权多元化，促进企业经营机制转换。实现企业股权多元化，是对国有大中型企业实行规范的公司制改革的关键环节。所谓公司，从其本来意义上讲，就是由两个以上的出资人共同出资建立的企业法人。然而，随着实践的发展，由于市场失灵和政府干预经济的需要，在一些国家也产生了一种特殊的公司形式，即国有独资公司。我国《公司法》把国有独资公司作为一种重要的有限责任公司形式，是符合我国国情和社会主义市场经济体制要求的。但国有独资公司不能搞得太多，因为它不利于出资人的所有权与企业法人财产权的分离，不利于实现政企分开，不利于实行有限责任制度，不利于实现企业经营机制的转换。一般说来，除前面已经提到的少数特殊行业的企业外，都应建立或改造为投资主体多元化的有限责任公司或股份有限公司。正如党的十五届四中全会《决定》所指出的，除极少数必须由国家垄断经营的企业外，要积极发展多元投资主体的公司。国有大中型企业尤其是优势企业，宜于实行股份制的，要通过规范上市、中外合资和企业互相参股等形式，改为股份制企业，发展混合所有制经济，重要的企业由国家控股。
企业股权多元化，包括两种形式，一是国有企业吸收非国有资本投资，建立多元投资主体的公司；二是不同投资单位的国有资本相互投资，建立多元投资主体的公司。不论哪种形式的股权多元化，都有利于企业经营机制的转换。
在实现企业股权多元化的同时，还要尽可能地实现企业股权分散化，才能保证公司制企业的规范运作。当前，一些上市公司中存在的法人治理结构不规范和内部人控制等问题，主要是由于企业股权结构不合理造成的。因此，在企业股权多元化的基础上，进一步实现企业股权的分散化，使企业有一个合理的股权结构，是完善现代企业制度的当务之急。可以说，没有企业股权的多元化、分散化，就不能建立和完善真正意义上的现代企业制度。
一些上市公司的股权结构不合理，主要表现为国有股权所占比重太大。为使公司的股权分散化、合理化，要允许国有及国有控股企业按规定参与股票配额。特别是对那些信誉好、发展潜力大的国有控股上市公司，要在减持国有股方面迈出实质性的步伐。
3.规范公司法人治理结构，提高企业决策和执行决策水平。建立规范的公司法人治理结构，是企业股权多元化和利益主体多元化的客观要求。然而，在实际工作中，由于一些企业的股权设置还很不合理以及干部人事制度改革滞后等原因，企业的法人治理结构还很不健全、不规范，有的甚至流于形式。其主要表现在有关机构和人员还不能严格按照《公司法》规定的程序产生，其权责，特别是作为决策机构的董事会的权责还很不到位。这种很不规范的法人治理结构，不仅没能达到转换企业经营机制的目的，反而影响了决策的执行和决策效率的提高。针对这种情况，《决定》对建立规范的公司法人治理结构的有关问题做出了明确规定。《决定》指出，要明确股东会、董事会、监事会和经理层的职责，形成各负其责、协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。在党的重要文件上明确提出公司法人治理结构的概念和内涵，这还是第一次。同时，《决定》还对股东会、董事会、监事会和经理层等之间的权责关系作出了明确规定，指出，所有者对企业拥有最终控制权。董事会要维护出资人权益，对股东会负责。董事会对公司的发展目标和重大经营活动作出决策，聘任经营者，并对经营者的业绩进行考核和评价。发挥监事会对企业财务和董事、经营者行为的监督作用。这些都为建立规范的公司法人治理结构指明了方向。
建立规范的公司法人治理结构，必须深化国有企业人事制度改革，建立适应现代企业制度要求的选人用人新机制。如果没有企业人事制度的改革，企业各级领导人员仍然实行传统的逐级委任的办法，公司法人治理结构就只能是一种形式。《决定》就改革国有企业人事制度提出了两个结合，即要把组织考核推荐和引入市场机制，公开向社会招聘结合起来，把党管干部原则和董事会依法选择经营管理者以及经营管理者依法行使用人权结合起来，这是符合我国国有企业改革的实际的。现在的问题是，原则已经明确了，如何贯彻实施仍需要进行探索。其关键是要把两个结合纳入法制的轨道，使公司法人治理结构的建立和运转符合《公司法》的规定。
上述几个方面的问题是紧密联系在一起的。没有产权清晰，就谈不上企业股权多元化；而没有股权多无化，规范的公司法人治理结构就无法建立。同时，企业能否实现股权多元化，与企业的融资方式也有着极为密切的关系。如果企业的融资方式单一，也就很难实现企业股权的多元化。因此，大力发展资本市场，提高企业直接融资的比重，也是建立和完善现代企业制度需要解决的一个重要问题。
三、健全国有资产运营与监管体系
深化国有企业改革，必须建立健全国有资产运营与监管体系。如果说对国有经济布局进行战略调整，实现所有制结构合理化，是建立和完善现代企业制度的基础的话，那末，建立健全国有资产运营与监管体系，则是在有国有资产投资的企业建立和完善现代企业制度的根本条件。
建立健全国有资产运营与监管体系，归根结底是要正确确定国有资产的代表、运营与监管机构，使国有资产权能得到正确行使。为了确保国有资产出资人到位，必须在国务院代表国家统一行使国有资产所有权的前提下，明确每个企业的国有资产出资人代表。其具体途径就是实行委托或授权经营。这就是《决定》中所说的授权大型企业、企业集团和控股公司经营国有资产。对少数国有独资的大型企业和企业集团委托经营国有资产，是国有资产管理的一种有效形式，但实行这种管理形式，还必须建立健全相应的监督机制。否则，如果出资人不到位，国有资产的权益就有可能受到侵犯。目前，国家对国有独资的大型骨干企业实行的外派监事会制度，就是一种监督形式。此外，对大量的有国有资产投资的混合所有制企业，可由国家授权建立的国有控股公司或国有资产经营公司经营国有资产。实行这种管理形式，既有利于实现政企分开，又能确保国有资产权益。在这种管理形式下，国家只要管好国有控股公司和国有资产经营公司，国有资产管理中的许多问题都可以得到有效解决。为了确保国家对国有控股公司和国有资产经营公司的有效管理与监督，对其也可实行外派监事会制度。其主要领导可由国家直接任命，如其不能很好地履行自己的职责，就随时予以撤换，如能保证所经营国有资产的保值增值，就给予相应奖励。国家把国有资产保值增值的责任，通过上述形式，落实到大型企业、企业集团和国有控股公司与国有资产经营公司身上，是符合社会主义市场经济客观要求的。特别是政府对少数大型企业、企业集团、控股公司和国有资产经营公司进行产权管理，比直接面对成千上万的企业要容易得多，有效得多。同时，它还有利于国有资产经营和发展混合所有制经济。
按照国家所有、分级管理的原则，中央和地方政府都可以授权大型企业、企业集团经营国有资产，并建立若干控股公司和国有资产经营公司，作为本级政府出资兴办和拥有股份的企业的出资机构，经营国有资产。这样就可以逐步建立起符合社会主义市场经济体制要求的国有资产管理、监督、运营体系和机制，在实行政企分开的同时，确保国有资产及其权益不受侵犯。
无论实行哪种国有资产管理的具体形式，都应注意防止两种倾向。一是出资人不到位，国有资产权益受到侵犯。要避免这种情况发生，其主要措施就是，明确出资人代表或机构，建立健全以监督机制为主要内容的国有资产保值增值机制；二是出资人越位，企业法人财产权受到侵犯。无论是国有资产还是非国有资产，一旦投入企业，就形成企业的法人财产，企业法人对其拥有的法人财产具有占有、占用和依法处置等项权利。出资人在行使或委托行使自己的各项权利时，必须实行出资人权利与企业法人财产权相分离的原则，并遵循相应的法定程序，而不是随意干预企业的生产经营活动，侵犯企业的法人财产权。
四、推进各项配套改革
企业改革是一个复杂的系统工程，是整个经济体制改革的中心环节。深化国有企业改革，建立和完善现代企业制度，必须推进各项配套改革。
首先要继续深化财税、金融等体制改革，为建立和完善现代企业制度创造良好的体制环境。通过深化财税体制改革，建立起合理的税收体系和税制结构，以规范国家与企业的分配关系，使不同所有制和不同资本组织形式的企业有一个平等的税制环境。要加快税费改革的步伐，清理整治乱收费、乱罚款和各种摊派，切实减轻企业负担；通过深化金融体制改革，逐步完善金融组织体系、市场体系、监管体系和调控体系。要按照现代银行组织制度对国有独资商业银行进行综合改革，积极稳妥地发展非国有金融机构和非银行金融机构，稳步推进利率市场化改革，使企业有一个规范、稳定和有序竞争的金融环境；通过投资体制改革，建立健全投资风险约束机制，严格执行项目资本金制度和项目法人责任制，真正做到谁决策谁投资谁承担责任和风险。要根据国家的产业政策，建立和完善市场准入和退出机制。同时，政府要通过发布信息等方式对各种投资进行引导。要综合运用各种手段，特别是要充分发挥市场机制的作用，制止和避免不合理的重复建设。
其次，要发展各类市场，整顿经济秩序。要继续完善各类商品市场，培育和发展各类要素市场。要建立健全市场法规和规则，加强市场监管，规范市场行为，消除分割、封锁市场的行政性壁垒，建立全国统一的市场体系，营造公平竞争的市场环境；要依法严厉打击走私贩私，制售假冒伪劣商品以及偷逃税款等各种经济违法犯罪行为。要从根本上解决市场秩序混乱问题，必须把整顿市场秩序与反对腐败紧密结合起来，并通过行政体制改革，切断各级政府和公务人员与其所在地区和部门在经济利益上的联系。
第三，要继续深化政府机构改革，转变政府职能。党的第十五次全国代表大会以来，我国政府机构改革的力度不断加大，并且取得了巨大的成功。当前，中央政府的机构改革已基本到位，各级地方政府的机构改革也在加紧进行。机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重的问题得到了不同程度的解决。下一步的重点是，要采取切实措施，不断巩固改革成果，同时，要按照市场经济的要求切实转变政府职能。
转变政府职能，就深化企业改革而言，主要是转变政府管理经济的职能。在社会主义市场经济条件下，政府管理经济的职能主要包括：通过制订和执行宏观经济政策，进行宏观经济管理和宏观经济调控；通过制订和执行各种法律、法规，对微观经济活动进行规制。同时，要通过一定形式，对有国有资产投资的企业行使国有资产出资人的权能。就宏观经济管理和微观经济规制来说，政府应该对各种不同所有制和不同资本组织形式的企业行使相同的职能，即政府的这些职能应该是覆盖全社会的。各级政府在完成机构改革任务以后，都要按照这种要求切实转变经济管理职能，为建立和完善现代企业制度创造必要的条件。
第四，要加快社会保障体系建设。深化国有企业改革，建立和完善现代企业制度，必须健全社会保障体系。要依法扩大养老、失业、医疗等社会保障的覆盖范围，城镇国有、集体、外商投资、私营等各类企业及其职工都要参加社会保险，缴纳社会保险费。健全社会保障体系的难点是资金来源问题。要强化社会保险费的征缴，提高收缴率。同时，要采取多种措施，开拓社会保障新的筹资渠道，充实社会保障基金。要在不断提高保险能力和保险水平的基础上，进一步深化社会保障体制改革，加强有关制度建设，尽快建立起一个独立于企事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。
第五，要健全中介服务体系。随着政府机构改革和政府职能转变，社会中介服务机构的地位和作用越来越重要。当前，我国的社会中介服务机构还很不发达，无论是中介机构的从业范围和数量，还是服务水平和服务质量，都满足不了社会主义市场经济体制和建立现代企业制度的需要。同时，还有不少中介机构都是政府部门开办的，发挥不了中介机构的作用。因此，在大力发展社会中介机构的同时，原有政府部门主管或开办的中介机构要与政府部门彻底脱钩。同时，要不断提高各种社会中介机构的自身素质和业务水平，规范他们的行为，真正做到客观、真实、公正。对弄虚作假者，要追究责任，依法惩处。
需要指出的是，在各级政府原有的专业经济部门撤销之后，各类行业协会应成为企业与政府联系的纽带。但是，目前的行业协会还不能很好地发挥应有的作用。由于各行业协会过去都是依附于各专业经济部门的，因而限制了其作用的发挥。在这些专业经济部门撤销之后，它们本应更好地发挥自己的作用，但由于存在着地位、素质、经费等各方面的问题，其处境反而更加困难。各级政府和企业都应积极支持行业协会的工作，同时，行业协会也应不断提高自己的素质和工作水平，规范自己的行为，树立自己的权威，更好地为企业和行业服务，加强行业自律。
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