农村土地承包权退出机制研究

何 丹¹，吴九兴²

(1.安徽商贸职业技术学院，安徽芜湖 241002；2.安徽师范大学地理与旅游学院，安徽芜湖 241002)

摘 要： 以农村土地承包制度及其缺陷为切入口，分析土地承包权退出的国家需求和社会需求，阐释土地承包权退出的前置条件，构建土地承包权退出的机制。结果表明：农村土地承包权退出，既有国家层面的需求，也有社会层面的需求，不同需求主体的行为目标不同；农村土地承包权退出有一定的前置条件，包括较好的非农就业机会、较高且稳定的非农收入、完善的社会保障托底。农村土地承包权退出机制主要包括退地的基本原则、退地的关键环节、退地的保障机制和退地的动力机制。最后提出四点政策建议。

关键词： 土地经济学；土地承包权；土地退出

2016年10月，中共中央、国务院印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，提出实行集体土地“所有权、承包权、经营权”三权分置政策。该政策的目标是促进经营权流转，推动规模经营，发展现代农业。然而，仅以经营权流转仍不足以带来稳定的投资预期，在农民没有退出土地承包权的情形下，土地承包权的存在仍会对经营权产生实质性影响。近年来，许多学者对土地承包权退出作了不少研究。有学者认为土地承包权具有一定的物权性质，但该物权性质却一直难以得到落实^[1]；也有学者认为土地经营权建立在“用益物权-次级用益物权”的权利架构下，土地经营权是土地承包经营权人设定的次级用益物权^[2]。然而，实质上农村土地承包权因签订承包合同而成立，承包权拥有者可享有对承包土地的占用、使用、收益的权利^[3]。因为土地经营权与土地所有权、土地承包经营权的性质不同，层次范畴不一，无法将土地承包经营权简单地分解为承包权和经营权^[4]。从地权对农业生产的影响来看，不同农地承包权模式对农地利用效率的影响存在差别，稳定农户与集体的土地承包关系的意义重大^[5]。当前，土地承包权和土地经营权的权利主体、权利内容、权利性质等方面还存在很多差别^[6]。因此，需在现行法律框架下，努力让承包权、经营权都流转起来^[7]。有研究发现，有关土地收益权和流转权的认知对农户土地承包权退出的意愿有负向影响^[8]。无疑，稳定农户的土地承包权的目的，就是暂时替代不完善的农村社会保障制度^[9]。未来，若要继续推动农村土地承包权退出，必须给予退出农户相应的经济补偿^[10]，并构建土地承包权退出的法律机制，降低退地行为的法律风险、制度风险和社会风险^[11]。从退出的推力和拉力来看，做好土地承包权退出的政策设计、强化监管，重视农户意愿和经济利益，给予公平合理的经济补偿，才能激发农户的积极性^[12-13]。此外，还需稳定土地承包权的继承制度，保障农户的土地承包权收益，成为土地承包权退出的前提^[14]。总体来看，农村土地退出是一项经济决策，农民会进行理性的权衡与计算，最终作出有利于自己的决策^[15]。在借鉴现有研究的基础上，本文首先分析农村土地承包权的退出需求，阐明农村土地承包权退出的前置条件，最后构建农村土地承包权退出机制，为完善土地承包权退出政策提供建议。

一、农村土地承包权退出的需求分析

(一)土地承包权退出的国家需求

农村土地承包权退出，是指农民通过合法、合理的途径放弃承包集体土地的权利，同时意味着农民放弃自己作为农村集体经济组织成员的身份。2015 年国务院办公厅印发的《关于加快转变农业发展方式的意见》指出：“在坚持农村土地集体所有和充分尊重农民意愿的基础上，在农村改革试验区稳妥开展农户承包地有偿退出试点，引导有稳定非农就业收入、长期在城镇居住生活的农户自愿退出土地承包经营权。”2018年中央一号文件提出：要完善农村承包地“三权分置”制度，在依法保护集体土地所有权和农户承包权的前提下，平等保护土地经营权。维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益。土地承包权退出是解决农村剩余劳力的有效途径，有利于农村土地集约化、规模化经营，有利于合理配置农村土地资源，有利于破解城乡二元结构和加速城市化进程^[16]。由此可见，推动土地承包权退出是政府的目标之一。政府希望部分不再从事农业生产的农户主动退出土地承包权，实现人的彻底城市化，解决离土不离乡的怪象。土地承包权不退出会导致新进城人口与原有城市人口在土地权利方面的不公平，可在农户土地承包权退出后采取经济补偿的方式解决土地权利的不平等问题。政府要助推现代农业发展，搞农业规模经营是必由之路。只有破解了土地要素规模限制，才能达到发展现代农业的目标。

(二)土地承包权退出的社会需求

近年来，中央与地方的政策对互换、转包、出租、转让、信托等农地流转模式实施了分类指导，努力创建农地流转的交易平台，构造农地流转的中介组织。农村土地承包权退出能促进土地资源交易，满足城镇化和农村发展的土地需求。土地承包权退出主要以土地征收和农民转户两种方式为城镇发展提供土地。土地征收主要是为了满足城镇外扩发展的需求，同时土地征收直接导致农民土地承包权的退出。农民转户就是农民放弃农村户口进入城镇，相应地农民也放弃原承包的土地，这些土地承包权又回到农民集体经济组织手中。

土地征收与农民转户都使农民离开了土地。农民离开土地后，必须寻找新的生产、生活方式，以保证原有的生活水平不变或提高，进入城市打工是他们的选择之一。农民户口迁入城市，具有一定的经济实力，在城市找到立足之地，融入城镇化进程，有助于主动或被动地退出农村土地承包权。土地承包权退出有利于土地和劳动力的再配置，满足城镇发展对土地和劳动力的需求。农民获得稳定的非农收入，有助于推进人口城镇化，促进新型城镇化进程。新型城镇化包括人口城镇化、空间城镇化、产业城镇化、社会城镇化等多方面的内涵。新型城镇化的推进，意味着城镇必然向农村区域扩张，城市周边部分农村土地要转化为城市用地。

当前，发展现代农业强调规模化、机械化、水利化，但农村土地的分布较为分散，每个农户所占有的土地面积较小。在现行制度下，土地规模化经营所需的谈判时间、精力较多，合作风险较高，规模经营主体的机会成本较高，开展土地规模化经营还比较困难。传统农户的精耕细作，实际上不一定有利于农民的收益增加。因为精耕细作需要投入更多的劳动力，需要更多的耕种成本，这无形中给农民造成更多的负担。与其将田地闲置，不如考虑退出农村土地承包权，将这些在城市里有稳定收入的农民真正转化为市民，同时也为规模化农业生产提供可能。

在土地承包权退出实践中，常见到农民土地权益得不到保障，被迫退出而非自愿退地的现象。这导致政府需投入大量资金，在财政能力不足时会导致补偿不到位。当前，农民退出土地承包权缺乏有效激励，也缺乏农民市民化的配套机制^[17]。本文认为，完善的土地承包权退出保障机制包括经济补偿机制和风险防范机制。

二、农村土地承包权退出的条件分析

(一)非农就业收入较高且稳定

对退出土地承包权的农民而言，城市的工资收入和生活环境具有很大的吸引力。一是要为农民进城提供基本的职业培训，增强其在城市生存的竞争力，既要提升农民的文化水平，更要改变其对城市社会的认知，促使其从被动城市化到主动城市化，最终融入城市社区与城市生活。二是要为进城农民提供基本的住房保障，可以凭借廉租房、经适房来满足进城农民的居住需求，允许城市周边的农村集体经济组织在存量建设用地上发展住宅地产，或建设公租房，减轻城市高房价带来的住房支出压力。三是要给进城农民赋权，使其享有城镇居民基本保险，要求已就业农民购买城镇养老保险和医疗报销，满足其年纪变大后的保障需求。四是要给予进城创业或自谋生路的农民更多宽容，减免其经营税负，增强其适应城市的能力。

支撑作为内支护系统的重要组成部分，承担着维持基坑稳定，保证施工安全的责任。支撑轴力直观地反映出围护结构在基坑开挖时的内力变化，为准确地掌握内支护系统的受力情况，及时对异常监测情况进行预警，本次选择工程情况较复杂的小里程端头作为主要的研究对象，对具有代表性的支撑进行重点监测，轴力测点布置平面图如图2所示。

表 1 2010-2018年中国城乡居民人均可支配收入及收入比变化

续表1：

注：1.数据来源于中国统计年鉴(2011-2018)，经整理计算得到收入比；2.本表中不包括香港、澳门和台湾省的统计数据。

(二)农民退出土地承包权社会保障

在中国，农民所获得的土地权利，不仅是单纯的经济权利，还是与集体成员身份紧密相关的保障权利。只要农户退出土地承包权后，就会丧失农村土地所含有的利益分享权利。当前，城乡居民的社会保障水平和层次存在很大差别，对农村居民而言城镇社会保障仍具有吸引力。当农民从以土地为载体的实物保障体系转向城市现行的社会保障体系，农民退出承包权就需以获得城市社会保障为前提。相对于土地承包权财产权利的恒久性而言，城镇社会保障的期限是有限的，但城镇社会保障的稳定性和可靠性值得信赖，城镇社会保障是农民退出承包权的动力之一。

1.农村土地承包权退出，既有国家层面的需求，也有社会层面的需求。国家希望土地承包权退出解决进城人口的市民化问题，平衡原有城市人口与新进城人口的土地权利不平等，优化配置农村土地资源，特别是农地资源，推动现代农业规模化、高效化发展。农民期望进城后可以获得土地承包权退出补偿，新型农业主体希望可以获得稳定的土地经营权。

Rachel:We’re waiting for you to open the door.You got the keys.

表2显示，2010年以来每年农民工总数量都在2.4亿以上，且呈稳定增加的态势。其中，外出农民工数量从2010年的1.53亿人增长到2018年的1.73亿人，净增加约8 000万人。城乡居民的养老保险基金收入也在不断增长，除了2011年、2012年和2016年的增长数据有点异常之外，其他年份的增长都基本在12%～25%之间。与同期的城镇居民养老保险基金收入相比，城乡居民的养老保险基金收入还是很低，城镇居民养老保险基金收入的年均增长率达到18.32%。城镇居民养老保险基金收入总额从2010年的13 420亿元增长到2018年的51 168亿元，数量相当可观。在其中，还有数以百万计的农民工缴纳的城镇居民养老保险金。

表 2 2010-2018年中国农民工数量、城乡居民养老保险与城镇居民养老保险变化

注：1.根据《2010年-2018年人力资源和社会保障事业发展统计公报》整理计算得到本表；2.本表中不包括香港、澳门和台湾 省的统计数据。

三、农村土地承包权退出的原则与环节

(一)土地承包权退出的基本原则

土地承包权退出要遵循的基本原则主要包括农民自愿原则、有偿退出原则、封闭运行原则、风险可控原则。农民自愿原则，就是指农民是否退出土地承包权不受外来压力的影响，取决于真实的意思表示，行为符合 “经济人”假设；有偿退出原则，就是农民退出土地承包权应以获得经济补偿为原则；封闭运行原则，就是土地承包权在农村集体经济组织所有权控制下，不发生根本性的变化，土地承包权仍在农村集体经济组织的手中，但土地经营权可以依法流转，并受到与土地承包权同等的法律保护；风险可控原则，就是退出土地承包权的农民须具备能够获得稳定就业和非农收入的能力，退地农民及家庭没有后续生计风险。对退出土地承包权的农民而言，可以自愿放弃土地承包权、经营权并交还农民集体组织，由后者流转给农业大户统一经营，一次性结清退出土地承包权的补偿款；也可采用将土地剩余承包期限一次性转让给农业大户，农业大户向转出方支付剩余期限的经营权价值。

(二)土地承包权退出的关键环节

农村土地承包权退出的关键在于识别退地农户、确定补偿对象、制定补偿标准、完善退地程序等环节。首先，如何识别退地农户是非常关键的一环。在农村中，不是每一个农户都愿意退出土地承包权，即使这个农户已经不再从事农业生产。根据现行法律法规，该农户依旧可以享有基于原集体组织成员权的土地承包权权利，集体经济组织也不能对此作出收回土地承包权的决定。精准地调查与识别那些愿意退出土地承包权的农户，要建立在对农户退地意愿调查与前置条件分析的基础上。只有既具备退地条件又具有退地意愿的农户才是退地的真正对象。其次，要确定补偿的对象。对已经确定的退出土地承包权的农户，要对其家庭所有的土地承包权进行核定，包括面积、位置、期限等，并对其家庭成员结构、收入稳定性、收入来源等作深入分析，确定真正的退地补偿对象。再次，要确定退地补偿的标准。依赖于人们对土地承包权价值的认知，在没有全面开展农用地分等定级、估价的情况下，农村土地承包权的估值就变得很困难。最后，需要完善退地程序，如退地需要经过村委会的同意，并履行退地手续，退地结果要在村内公示，并办理土地承包权权证注销手续。

四、农村土地承包权退出的机制分析

(一)土地承包权退出的保障机制

近期，巴斯夫接连完成了一系列对拜耳业务及资产的收购。该交易与巴斯夫现有的作物保护、生物技术以及数字化农业业务形成战略互补，标志着巴斯夫进入种子、非选择性除草剂、杀线虫剂种子领域。通过收购，实现了巴斯夫在农业领域的重大转型，不仅巩固了其在农业解决方案领域的市场地位，同时为种子业务的增长带来新机遇。

如若未出现主动脉弓异常可自三血管序列切面继续向胎儿头侧偏移，并加用彩色多普勒检查，调低血流速度标尺，显示双侧锁骨下动脉与无名静脉关系。[11]

1.经济补偿机制。给予合理的退地经济补偿是激励农户积极退出土地承包权的重要手段。补偿的标准要反映土地承包权的经济价值。凡是影响土地承包收益的因素都影响土地承包权的价值，如土地的质量、区位、景观等，都会对土地的利用产生影响，进而影响土地的经济价值，可作为经济补偿的计算依据之一。土地承包权退出的经济补偿还要考虑土地承包权本身具有的社会保障价值，而不仅仅是土地的经济价值。要采用当地城镇居民人均社会保障水准计算土地承包权的社会保障价值，作为经济补偿的计算依据之二。综合土地承包权的经济价值和土地承包权的社会保障价值之后，可作为给予退地经济补偿标准的依据。

用典者为了表达 “将出来做官或比喻相友善者援引出仕”与“将做官而互相庆贺”的典义，便决定运用《汉书》七二《王吉传》：“吉与贡禹为友，世称‘王阳在位，贡公弹冠’，言其取舍同也。”这一语典，为了适合不同的诗文创作语境，用典者创造了“弹冠”与“弹冠相庆”这两个典面。

(二)土地承包权退出的动力机制

2010-2018年中国城乡居民人均可支配收入比从2.99下降至2.69(见表1)。根据国家统计局的报告，2018年中国城镇居民人均可支配收入为39 251元，而农村居民人均可支配收入为14 617元。对农民来讲，从事非农就业是获得稳定收入的一种手段，而收入的高低则影响就业的稳定性。在农业收入不可能出现大增长的背景下，进城务工是大多数农民迫于现实的谋生路径。尽管农户在农村从事农业生产可以获得一些农业收入，如粮食、蔬菜、瓜果等方面生产可以直接带来基本食物需求的满足，但农户对收入增长的需要是强烈的，这就使得农民加入城市，分享城镇化、工业化发展的成果成为必需。总之，非农就业机会与较高收入水平会直接影响农户土地承包权退出的意愿与决策。

五、结论与建议

(一)结论

人力资本积累影响制造业结构升级的实证研究....................................................................................................阳立高 李永奇 韩 峰 龚世豪（1）

2.风险防范机制。土地承包权退出可能会给农户带来一系列的风险，如经济波动风险、社会保障风险、城市融入风险等。现行法律对农村土地承包权的退出没有保障，允许退出但不给予补偿。农村土地承包权是一项用益物权，其本身是可以转让的，转让就应该体现财富效应。农民失去土地承包权，理应获得经济上的补偿以降低其面对的经济风险。大多数农民进入城市并不一定能在城市扎根，购买住房和生活开支成为农民进入城市的重要负担，阻碍了农民从农村向城市的转移，或者说造成了农民的市民化不彻底。农民进城首先要面对如何生存的问题，而初始进城的农民一般都很难获得较好的就业机会，其工资水准较低、不稳定，在缺乏城镇社会保障的保护下，农民应对各种风险的能力是有限的。其次原有的熟悉的人际网络变成陌生的环境，相互帮衬的乡村人情在城镇生活中不再出现，因此农民需要社会保障来应对社会风险。再次农民退地面临城市融入风险。城市与乡村的最大不同在于，城市的人际关系没有乡村那么紧密，城市中人们对周围的人不太熟悉，大家都处在自己的人际交往网络中。城市融入的风险在不同的地区或城市有很大的区别，对那些在本地进城的人来讲，其融入的难度较小；对搬迁到较大陌生城市的农民来讲，其融入新城镇居民社区的难度较大。农民退出土地承包权不仅是经济风险问题，还是社会风险，更是融入风险的问题。因此，应该从退地补偿、社会保障、市民融合等多方面建构制度，以帮助退地农民应对各种风险。

2.农户退出土地承包权要有一定的前置条件。一是要有较好的非农就业机会和较高的、稳定的非农收入；二是要有完善的城市社会保障托底；三是城乡建设用地的价值不断增长为退地补偿资金的筹措提供可能。

3.完整的农村土地承包权退出机制构成。完整的退出机制包括基本原则、关键环节、保障机制和动力机制。土地承包权退出要遵循农民自愿、有偿退出、封闭运行、风险可控等原则。农村土地承包权退出的关键在于识别退地农户、确定补偿对象、制定补偿标准、完善退地程序等环节。农村土地承包权退出的保障机制包括退出的经济补偿机制和风险防范机制。农村土地承包权退出的动力机制包括农民就业培训、基本住房保障、配套养老保险和医疗保险。

(二)建议

1.通过修改《土地承包法》《土地管理法》《物权法》等法律，明确退出土地承包权的补偿规定，加强农村土地所有权确权工作，严格保护土地承包权，规范土地承包权流转，合理分配农村土地承包权等权利附带的土地收益。

2.为推动农村土地承包权退出，实现进城农民彻底市民化，可采取建立农村土地承包权退出专项基金、提取土地出让金作为补偿基金来满足退地补偿的资金需求。农民集体经济组织可以农村集体组织资产作为抵押物筹措土地承包权退出补偿资金。

3.要谨慎推动农民退出土地承包权，通过前置条件的评估可以降低因农民退地造成的经济风险、社会风险和融入风险；在退地类型方面，多采取自愿、有偿、有序等原则来操作，减少被动型退地，增加制度性退地，引导暂时性退地。

4.地方政府要积极开办农民就业培训班，完善农村土地承包权退出的政策与制度，加大筹措补偿资金的力度，建立退地农民的社会保障机制，增加对潜在退地意愿农户的吸引力。

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Study on the Mechanism of the Withdrawal of Village Land Contracting Right

HE Dan ¹,WU Jiuxing ²

(1.Anhui Business College, Wuhu, Anhui 241002；2. College of Geography and Tourism, Anhui Normal University, Wuhu, Anhui 241002)

Abstract : Taking the rural land contract right system and its defects as the entry point, this paper analyzes the national and social needs of the withdrawal of the land contract right, explains its preconditions, and then constructed the withdrawal mechanism of the land contract right. The result shows that the withdrawal of rural land contractual rights is both the national and social needs, and the behavioral goals of different demanders were different. The withdrawal of rural land contractual rights requires certain preconditions, including better non-agricultural employment opportunities, higher non-agricultural income level and perfect social security underpinnings. The withdrawal mechanism of rural land contractual right mainly includes the basic principle of land withdrawal, the key link of land withdrawal, the guarantee mechanism of land withdrawal and the motive mechanism of land withdrawal. At the end of the paper, four policy suggestions were put forward.

Keywords : land economics, land contract right, land withdrawal, mechanism

中图分类号 ：F301.2

文献标志码： A

文章编号： 1672-612X(2019)09-0064-05

收稿日期： 2019-02-25

基金项目： 安徽商贸职业技术学院校级科学研究一般项目“新型城镇化背景下宅基地使用权流转的社会风险管控策略研究”(2018KYR01)、教育部人文社会科学研究项目“农村宅基地有序退出机制研究”(14YJC630138)。

第一作者简介： 何丹(1983- )，女，湖北宜城人，讲师，硕士，研究方向：土地经济与管理。

DOI: 10.16276/j.cnki.cn51-1670/g.2019.09.009

(责任编辑：冯芳)

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