中国农业增长和制度变迁，本文主要内容关键词为：中国农业论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1978—1994年的中国农业增长可以分为1978—1984年的高速增长和1985—1994年的低速增长。本文拟对这种态势的原因及制度变迁进行分析，并对中国农业发展的定位和如何发展作些初步探讨。
一
“自我实施”〔1〕的分析主要是从个人或农民社员角度的分析。 在中国农业增长中不可忽视的是政府一直起着很大的作用，并且，中国1978年以来的农业增长作为制度变迁中的增长，制度而不仅仅是组织在其中起着决定的作用。
首先对1978—1984年中国农业的高速增长进行分析。这一增长的起点是1978年12月召开的党的十一届三中全会和1979年9 月召开的十一届四中全会。前者将农业发展定位为党和国家的工作重心，后者通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》初步确立了农业增长制度，其内容主要包括：（1）明确了人民公社、 生产大队和生产队的所有权、自主权、经营权、农民的按劳分配权及其不可侵犯。规定：在坚持社会主义方向，执行国家政策、法律、法令，接受国家计划指导的前提下，人民公社的基本核算单位都有权因时因地制宜地进行种植，有权决定增产措施，有权决定经营管理方法，有权分配自己的产品和现金，有权抵制任何领导机关和领导人的瞎指挥。任何单位和个人绝对不允许无偿调用和占有生产队的劳力、土地、牲畜、机械、资金、产品和物资。国家各部门在农村举办各种企事业（农民自愿举办的各种企事业不在内），除了国家有法律、法令规定的以外，决不允许给集体和社员增加任何负担。（2）向农业倾斜的比较利益。 规定提高粮食等农副产品的收购价格，其中粮食统购价格提高20%，超购价格提高70%；降低农业生产资料价格；粮食销价不变，其它农副产品销价基本不变，提价的要给消费者适当补贴。规定粮食征购指标继续稳定在1971—1975年“一定五年”的基础上，并从1979年起减少50亿斤；水稻地区口粮在400 斤以下的，杂粮地区口粮在300斤以下的一律免购。可见， 这些使农业变成了一个国家保证市场的获利行业，特别是相对产品价格未提高的工业而言。（3）向农业倾斜的国家投入和贷款。规定：今后三、五年内， 国家对农业的投资在整个基本建设投资中所占的比重，要逐步提高到18%左右，农业事业费和支援社队的支出在国家总支出中所占的比重，要逐步提高到8%左右，地方财政收入主要用于农业和农用工业。 对农业的贷款，从现在起到1985年，要比过去增加一倍以上。笔者认为制度相当于一个正式（或隐含）的合同，上面内容中的“一定五年”。“今后三、五年内”、“从现在起到1985年”实际上是给出了合同中一些条款的时间限制。
两次全会不仅为农业定位和初步确立了农业增长制度，而且为发展农业生产力而寻找生产关系新形式即农业制度的创新提供了可能。这是因为，首先界定了人民公社、生产大队和生产队的所有权、自主权、经营权和分配权，而对按劳分配和物质利益的强调实际上是隐含着允许农民创新制度，努力发展生产力；其次，由于党和国家的指导思想是集中力量发展农村生产力，并且，特别强调实践是检验真理的唯一标准，这就从本质上鼓励从农业实际出发可以提高生产力的制度创新。这样尽管四中全会文件规定了人民公社要继续稳定地实行三级所有，队为基础的制度，规定了不许分田单干，但可以在生产队统一核算和分配的前提下，包工到作业组，联产计算劳动报酬，实行超产奖励，可以按定额记工分，按时工分加评议；规定了不要包产到户，但却允许某些副业生产的特殊需要和边远山区，交通不便的单家独户可以包产到户。这也就是说，从规定本身可以引出包产到户、联产承包等形式的出现。包产到户就是在这种制度环境中结合安徽省少数洪、旱之灾严重地区的农民要吃饭以及其路径依赖〔2〕的情况，由安徽省这些地区的少数生产队， 先是秘密地，尔后在地方政府同意后开始尝试将土地、其他资源及产出定额承包给单个农户的“地方尝试性制度按排”，很明显这是从农户间非正式制度按排得到地方政府的肯定而变迁过来的。一年后，这种“地方尝试性制度按排”产生了显著的提高生产力的效应。包产到户这一新的“地方尝试性制度按排”的巨大生产力效应使得其它地区模仿者不断增多。中央在1980年9 月召开的各省市区第一书记座谈会上通过《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，对包产到户的家庭责任制给以肯定和完善，作出了“专业承包联产计酬责任制”的正式制度按排，这样就使包产到户这一农民的非正式制度按排经地方尝试性制度按排变迁到中央正式制度按排。专业承包联产计酬责任制的中央正式制度按排既是四中全会制度按排的延续，又经过了地方尝试性制度按排的修正，这表现在它不只是原来的分工到组，而且可以到劳力、特别是到户（原来明确不允许的），到农业中各业、到农业生产过程中各项作业，生产队宜统则统、宜分则分，只要方便生产，有利于农业经营就行。不难发现，这一中央正式制度按排包含了各地地方政府只要方便生产，有利于农业经营的尝试性制度按排，并将其正式化、合法化。这个会议的特别意义，在于它使得各地方尝试性制度按排更直接地体现在中央正式制度按排中，同时它也使得制度实施成本比中央下达到地方实施的成本要节约，这是后来专业联产计酬承包制得以强有力推动的原因之一。它本身就是一种制度“创新”，可以使原有的“中央→地方”的制度按排的外部收益内部化，以后的地方财政“分灶吃饭”制度，地方政府“预算外”帐目等的“块块经济”制度按排都是对此路径依赖的扩展。对包产到户的完善，不仅是政府，而且是农民自己。1981年在多数地方，比包产到户发更快、更多的是包干到户，就是按户承包田地，“交够国家的，留足集体的，剩下全是自己的”。包干到户的受欢迎主要是群众觉得办法更简单，利益更直接。至此包干到户家庭责任制这一新的制度按排得以确立，它与向农业倾斜的比较利益、国家投入及贷款共同构成了农业增长制度。
与农业增长制度确立相联系的是技术变迁。四中全会《决定》初步确定的技术选择，首先是“迅速增加化肥、农药、农用塑料和各种除草剂的生产”，其次是“积极选育、引用和推广良种”，最后是“要因地制宜地发展农、林、牧、副、渔业的机械化。”技术选择的顺序是：化肥、良种、机械化，并且机械化是因地制宜地进行，这就强调了化肥、良种是更好的技术选择。这是对我国农村人口日益增多，土地日益稀缺的反应，是“节约土地型”的技术选择。
对于1978—1984年的中国农业高速增长，笔者认为它是由农业增长制度和新的技术选择中所包含的一种特殊的经济增长机制所决定的。这一经济增长机制是在国家向农业倾斜比较利益、投资和贷款及保证市场的条件下，农村社队和家庭责任制农户作为两个增长主体，且社队向家庭责任制农户转变，即农村社队低增长路径向家庭责任制农户高增长路径跃迁，且在这种增长和跃迁中，家庭责任制农户和政府的推动使得化肥、良种等技术的潜在利润得以内生化。为对这一农业高速增长进一步说明，笔者提出产权分割下产权一致性努力效率假说，其内涵是在产权分割为多个子产权（此处借用数学集合论中的全集和子集的概念）时，各子产权的生产性努力方向一致，那么整体产权是呈高效率的；相反，各子产权的努力方向不一致，甚至互相侵犯，则整体产权是呈低效率的。中国农村的产权由中央政府产权、地方政府产权及社队和农户产权所组成，产权的分布为中央政府有对土地的最终所有权、财税权、价格权和农产品收购权、土地在各地、各地中的社队横向间有明确的产权边界，在这种地区或社队的产权边界内地方政府有明确的可将土地发包给农户的发包权及代理国家完成粮食收购、将国家所付钱物分发给农民和进行地方或社队提留的权力。家庭责任制未实行的社队有直接的土地使用权和收益权，实行家庭责任制的社队，这种土地使用权和收益权转给了承包农户，和原社队一样，农户的种植权和收益权也受限制，并且，由于中央政府到地方政府，社队和农户不严格委托—代理的纵向产权隶属关系，使得各子产权纵向边界不明确，子产权纵向有交集。1979—1984年农业发展定位为党和国家工作的重心，农业产权分割下，各子产权的努力方向都是提高农业的生产力，因此，1979—1984年的农业高速增长是符合产权一致性努力效率假说的增长。
二
下面对1985—1994年中国农业的低速增长进行分析。增长的转变在于农业高速增长机制和产权一致性农业生产方向努力的变化。1984年农村的生产队基本上都实行了家庭责任制，因此，高速增长机制中，从生产队低增长路径向家庭责任制高增长路径的跃迁终止。1984年10月党的十二届三中全会修正农业的定位，党和国家的工作重心从农村转向城市，从农业转向工业，1979—1985年的正式合同到期。1985年1 月中共中央国务院通过“关于进一步活跃农村经济十项政策”（以下简称“十项政策”）。从此农业增长制度发生如下变化：（1 ）农产品国家保证市场向自由市场转变。“十项政策”规定农产品统派购改为合同定购和市场收购，定购之外的粮食、棉花和其它农副产品自行上市。这是1983年以来国家根据农产品供给增多逐步退出农产品收购市场的继续，国家的退出是以减少统派购农副产品种类，开放和建设集贸市场和批发市场来推进的；1992年又取消粮票制度，1993年大部分地区粮油价格放开。现在全国粮食的情况是，国家通过粮食企业定购取得80%左右的商品粮，这主要由地方政府掌握，80%左右城镇居民到集贸市场买粮。有的地方政府在完成粮食定购之前，基本上关闭地方粮食市场。国有粮食企业有双重身份，既经营粮食，又参与粮食储备调控。与以前的国家保证市场相比，国家政策多变，各地方政府市场放开的时间、步骤不同，小生产的农户又是通过流通专业户等与大市场联结，再加上市场不成熟，地方封锁和农户不能根据市场变化自由种植，这就使得农户的交易成本和信息成本大大增加。另外，农户市场权力极低，无力阻止农用生产资料价格上涨，这又使得农户的生产成本大大增加。实际上家庭责任制只是解决了生产的激励问题，并没有解决市场信息和农户市场权力的问题。（2）向工业倾斜的比较利益。 “十项政策”规定国家粮食定购按“倒三七”比例定价，即三成按原统购价，七成按原超购价；棉花定购，北方按“倒三七”；南方按“正四六”比例定价。粮棉的原统购价和原超购价是1979年的。1989年和1994年国家两次大幅度提高粮棉定购价格。而工业品价格从1984年就超前农产品价格放开，尽管生产资料实行的是“价格双轨制”，但是其市场轨要比农产品市场部分大得多，到1994年生产资料基本都市场化了，而商品粮的80%仍是国家定购。1989年和1994年粮棉定购价格的两次调整，也是在农用生产资料价格已经超前粮棉价格上涨幅度过大两、三年后才作出的。可见，与农产品相比，比较优势明显地倾斜工业品。实际上，在80年代初一度缩小的工农产品价格“剪刀差”，在80年代末又开始逐步加大。（3）向工业倾斜的投资、 土地、制度创新和技术选择。农业投资与整个国有单位投资的比重由80年代初期的5%降至80年代中后期的3%左右，到1994年前11个月仅占1.7 %。从1978—1993年中国人口净增2.2亿，但耕地面积却净减6432万亩， 人均耕地面积由1978年的1.6亩急剧下降到1993年的1.2亩，粮食播种面积已减少到16.5亿亩以下〔3〕。1985年以后除投资，土地、贷款、 财政支出明显向工业倾斜外，农村制度创新和技术选择也是向工业倾斜的。乡镇企业和小城镇并行推进是这个时期农村制度创新的重心。“十项政策”中有七项是推进乡镇企业发展的〔4〕。 国家第一次对乡镇企业的正式界定是1984年3月1日中共中央、国务院转发农牧渔业部和部党组《关于开创社队企业新局面的报告》的通知作出的，且将乡镇企业定位为“多种经营的重要组成部分”，“农业生产的重要支柱”，“国家财政收入新的重要来源”，强调对乡镇企业要和国营企业”一视同仁。这是以前国家对社队企业、城镇劳动者合作经济和城镇集体所有制经济制度按排的累积〔5〕，不妨称之为“渐进式制度按排”。进入90年代， 国家对股份合作制乡镇企业和乡镇企业集团分别作出制度按排，同时着手将乡镇企业从东部地区向中西部地区推进〔6〕。 小城镇建设是国家“离土不离乡，进厂不进城”政策的重要内容，它是首先由中央领导提出的，而后一直得到国家的鼓励。国家城市建设的方针是“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”。1989年12月26日国家颁布了《中华人民共和国城市规划法》，中国城乡隔离的户籍制度一直没有松动。与乡镇企业和小城镇建设的政府推动相比，农村土地制度的创新是在“大稳定、小调整”的框架下进行的。“大稳定”是指国家将土地承包期从5年延长到15年，到30年， “小调整”是指在局部地区乡村政府或农户的调整。这种“小调整”的制度创新包括适度规模经营，“两田制”和“三田制”，“四荒”使用权拍卖，农产品流通组织的创新，以及贸工农一体化（产业化经营）。这些制度按排主要是地方政府，特别是村政府和农户自己所作出的，中央政府对此的态度是在坚持土地集体所有和稳定现有承包关系的前提下，允许土地承包经营权流转，允许积极稳妥地发展土地适度规模经营。国家对此的诱导、鼓励和对乡镇企业与小城镇建设的积极推动和正式制度按排形成了鲜明的对比，再考虑到农业制度按排的区城性“小调整”和乡镇企业和小城镇建设的全国范围的推动，明显可见，农村的制度创新倾斜于工业等非农产业。与此相联系的是技术选择向工业的倾斜。（4 ）产权非一致性农业努力和分利（集团）者。1985—1994年党和国家工作的重心在全国是工业和城市，在农村是乡镇企业和小城镇建设。这样在农村产权中各子产权的工业和小城镇建设方向的努力增强，而中央政府和地方政府，特别是乡村政府的这种努力要强于农户；农户尽管有工业和城镇方向的努力，但是，大多还是为农业生产而努力，这样各子产权的农业生产方向的努力是不一致的。在中央政府和地方政府产权工业和小城镇努力方向确定后，因为各子产权在整体产权中的权力“势能”不同，中央政府和地方政府的权力“势能”大于农户的，这就使得整体产权的重心从农户产权向政府和乡村产权转移；又由于转移中政府对农户产权保护功能的降低和各子产权纵向边界的不明确，这就使得权力“势能”较大的政府和乡村产权对农户产权的侵犯成为可能；政府和乡村产权的模糊性和“委托—代理”关系中模糊的委托人对代理人监督机制的缺乏和不完全，这就使得一些代理人借用委托人的权力不仅侵犯委托人的利益，而且侵犯农户的利益。对委托人利益的侵犯如将集体资产私分或其它形式的侵吞，对公款的贪污、挪用。对此中央政府曾多次严加限制，但由于中央政府权力下降，农户软弱无力和地方基层政府权力的增大使得中央政府限制的效果甚微。从上不难看出，农村产权的非一致性农业努力和分利（集团）者对“委托人”利益和农户产权的侵犯，这是产权非一致性努力假说的低增长部分。1985—1994年的农业低增长与此是相符合的。
三
我们转向对中国农业发展出路的探讨。
农业发展的定位是首要问题。从1978—1994年中国农业增长来看，农业应该有一个产业间的合理定位，那就是农业和工业间要保持一种适度的平衡。我认为，在将来一段时间内，中国农业和工业的发展比（年增长速度的比值）应保持在1：（3.0±0.5）比较适宜。 有的学者指出应为1：2.5—3.0，在这里，本文是考虑到90 年代中国经济进入了加速增长阶段，即GDP年均增长速度10%左右，才把比值略调高一些的〔7〕。在这种平衡中，农业在国民生产总值中所占份额将比较“健康”地减少。经验表明，如果农业所占份额年下降2.5—3个百分点，农业就要调整，甚至衰退。农业还有一个国际定位问题。有的学者根据目前中国的主要粮食品种市场价格已经接近于国际市场价格，指出农业已不是中国的比较优势，中国应出口具有比较优势的劳动密集型产品，进口不具有比较优势的粮食，中国利用国际粮食市场的时候到了〔8〕。 这种观点看到了中国粮食比较优势的现状，但却忽视了中国粮食的潜在比较优势。从化肥利用率、土利用率、种子、技术推广及制度创新来看，中国的粮食生产都有很大的潜力〔9〕，因此， 不能绝对地认为中国的粮食生产已经没有比较优势，而应该是对现有国际粮食比较优势的利用和对国内粮食潜在比较优势的挖掘同时进行，对国际粮食市场的利用还有许多问题要研究，如中国劳动密集型产品的比较优势的挖掘同时进行。对国际粮食市场的利用还有许多问题要研究，如中国劳动密集型产品的比较优势到底会在多大程度上弥补粮食的比较劣势，由调来进口等，这是中国粮食市场和国际粮食市场如何衔接的问题。说到这种衔接，有一个很明显的问题，这就是为什么象日本这样的国家都不愿开放自己的粮食市场，而宁可维持比国际市场价格要高得多的国内价格，在西欧一些国家也存在这个问题。这是由于农产品粮食“国家、社会安全稳定”的基础作用所决定的，这使得农产品市场尽管开放，也不能象工业品市场那么开放。因此，中国粮食等农产品市场的开放必须注意对国内粮食生产的保护。
农业发展的定位需要相应的制度按排给予支持。
1.由市场决定国内工农产品的比较优势。中国国内工农产品比较优势向工业的倾斜主要是由渐进改革（特别是价格改革）中的“重工主义”所决定的。中国有一个工农产品价格调整周期，每次都是工业产品价格上涨到一定程度后，或几年后，上调一次农产品价格，后随着农产品价格上升，工业产品价格也上升，构成“比价回归”；而工业品不仅仅是到此截止，而是继续领先农产品价格上涨。这源于政府对农产品的“合同收购”管制和对工业品的“放任”，尽管国家对农用生产资料限价，但是，由于其它工业品不限价，这一限价就很难限得住。造成了比较优势向工业品的倾斜和工农产品间比较优势的扭曲，而解决这一问题就在于逐步取消“合同定购”，让市场来决定工农产品的比较优势，这样也会减少经济的波动；而不能供大于求时，把农民推向市场，供不应求时强行收购，或者象有的地区定购时关闭市场，定购后开放市场。一个不被人为压抑，而是由市场决定比较优势的形成机制是绝对必要的。有的学者认为粮食不能再提价，〔10〕我认为这是欠妥的，原因就是粮食提价往往是工业品价格上涨带动的，实际上工业品也面临着提价的问题，还是让市场来决定吧！
2.催熟农产品市场。其一是市场主体问题。国有粮食企业应分为政策性企业和商业性企业，这是由于同一企业政策性业务和商业性业务是很难分开的。对于个体运销户追逐高额暴利，过于低价买、高价卖，应给以法的限制。针对农户因经营规模小，组织化程度低，难以成为“事实上”的市场主体，应鼓励、推动以自愿原则为基础的农户合作流通组织的成立，以此来提高农户的市场谈判能力，防止生产收益过分外流。另外“小生产与大市场”的矛盾不仅仅是组织问题，更重要的是个信息问题。对这个问题的解决在于市场组织的完善，但是政府是可以起到很大作用的，政府可以沟通市场，利用电视、报纸、乃至比较大的批发市场间交易信息联网，村中可以办个信息栏，也可以鼓励成立农产品市场信息咨询公司：应该看到的正是信息不对称、或者信息失真，使得农户信息闭塞，而在讨价还价中失去自己利益的。其二是市场建设问题。要建设一个可以形成比较合理价格的，能够比较充分地反映市场供求变化的市场。现在在粮食主产区或主销区，还没有建立比较健全的以批发市场为中心的市场体系。现在的批发市场大多是在原集贸市场基础上发展起来的，各地重复建设明显，这使得商品流通半径小，市场辐射能力差，市场的价格发现、资源配置等功能发挥得很不充分。针对这种情况，应该按照市场演进的规律，促进各类市场的边际替代，建设好市场硬件，鼓励农产品交易到批发市场去，并且扩展批发市场和零售市场的联系，使得批发市场及商品流通半径加大；同时有必要鼓励市场间的竞争，即在市场建设中引入竞争机制，以此促进市场体系的建设。其三是政府对农产品市场的调控。首先是调控主体要纯且通过市场直接调控。1992—1994年粮价上扬，国家按固定平价将一千万成吨专项储备粮按计划分配到各地既有调控任务，又有经营业务的国有粮食企业，由于国有粮食企业身兼二职，调控之机是其赢利之时，吞的是平价的，吐的是高价的，没平抑粮价，反而是推波助澜。鉴于此，我认为应从国有粮食企业中独立出一部分调控企业来，调控也不用粮食平价进国有粮食企业后，再进入市场，而应直接进入市场。考虑到现在市场的地方性分割，目前要强调中央和地方合力调控，从长远看应着力全国统一市场的培育和实行统一的调控。其次是周期性管理和图表形态分析。中国的农业生产具有一定的周期性。周期为4—6年左右，政府有必要对此进行周期管理，防止农业生产的大起大落。
3.东南沿海地区城市化与乡镇企业从东部地区向中、西部地区推进。沿海地区的乡镇企业出现了吸纳劳动力递减的现象，南方一些省市的农民开始“造城”。我认为在中国沿海地区，政府的“离土不离乡，进厂不进城”的政策已经面临着挑战，而应该采取从小城镇到推进“中小城市化”即“离土离乡，建厂又建城”的政策转变了。乡镇企业的界值，从产业上来看，在于第三产业及城市化跟不上，且第一产业又不能保持适度的增长对它给以推进。从小城镇建设来看，大规模地兴建小城镇，表面上看起来投资较低，但它是以难以再生的土地的浪费和低标准建设为昂贵代价的，投资分散，建设重复，达不到规模收益，实现不了区域——产业聚集经济。许多乡镇企业不只是分布在小城镇，而是分布在各个村，这是由对社队企业的初始路径依赖和土地、厂房等使用的不计价，或计价过低，以及可以凭集体所有便于变耕地为企业用地和可利用劳力在家吃饭、住的方便性，也就是生产成本的节约所决定的。这种分散的城镇化和村乡镇企业不能使潜在的象与第三产业的分工和产业的分工得以进一步的柘展，也阻止了“技术培训”这些人力向生产系统的扩展。也许有人会问，为什么在西方发达国家有这种分散化的趋势？必须看到，西方发达国家的分散化的同时是信息网络化。就整个世界经济来看，现在正处于新一次长波的上升波的开始，而这次长波现在显示的技术是微电子技术和信息技术可能成为主导技术。因此，中国新一代城市的建设应该考虑在工业化和第三产业化（特别是信息化）中推进，乡镇企业不能仅局限于劳动密集型产业，而应向知识密集型的微电子产业和重工业转变，如果从现代起在沿海地区推进“中小城市化”，不难预见在国家“严格控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的政策框架下，在未来20年内现在的小城市可能会超过中等城市。
4.农业生产制度的创新和技术、投资、信贷的选择。农业的制度创新包括生产制度创新，流通制度创新和工业、城镇化制度创新，三者紧密相联。后两者前面已作说明，下面着重分析生产制度的创新。我认为，应该抓住农户产权这个根本，农户产权由土地使用权，收益权和转让权三者组成。现在土地使用权的期限经过了5年到15年，又到30 年的政府规定，下一步是不是50年呢？趋势是明显的，那就是土地使用权长期化，与土地使用权期限延长并存的制度按排是“增人不增地，减人不减地”的政策。这一政策是一种进步，因为它有助于限制土地频繁调整，而十多年农村土地承包的教训之一就是土地随人口变动的频繁调整是土地预期不稳的重要原因，而预期的不确定阻碍农户对农业的投入，这一政策是让“增”的人努力向农业外转移，它也可以促进“计划生育”政策的实施。但是，应该看到的是，这一政策中“增”的人并不一定是可以转移到农业之外的人。因此，有必要对此加以引导，甚至采取必要的政策，防止形成大量无地又转移不到农业之外的人口产生。值得强调的是，中国土地制度有必要进一步明确土地使用权长期化，同时强调国家，地方政府对农户土地使用权、收益权和转让权的不可侵犯〔11〕，对此不能仅局限于政策，而应该逐步变成法律规定。这样对于国家征地和集体占地来说，应该是土地使用权的转让，只要明确这一点，土地使用权转让市场就会逐步成长起来。我认为这是实现传统纵向产权序列转型的根本点，它不仅清晰了各子产权的纵向关系，而且能促进产权冲破纵向序列而横向流动，有利于减少分利者，有利于土地的合理利用，归根到底，有利于农业的增长与农村工业化和城市化的推进，这也可以弥补家庭责任制要素不能流动的缺陷。对于各地区制度创新的按排，应根据各地制度约束的差异而进行。但是，不管是农民联办，还是集体代办，都要特别尊重农户的意愿。考虑到中国制度变迁中政府的特殊地位，农户需求诱致性制度变迁可能形成比较大一些的制度供给不足，加上农户对政府制度供给的依赖性强，政府就有必要在充分尊重农户意愿的基础上对制度创新给以推动。在集体的制度安排中，要建立比较完善的财务制度和监督机制，严防集体组织中的“内部人控制”，从而构成对集体中多数人的侵犯，要保证农户有“退出”的权利。对中部地区实行比较多的“两田制”应鼓励向适度规模经营的“两田制”转变，当然，这要随着中部地区工业化和城镇化的发展来推进，而对“动帐不动地”的“两田制”针对其仅在于增加集体收入，应该强调集体收入取之于农用之于农。对中西部地区的“五荒”拍卖也存在这个问题。另外，对于一些地区实行贸工农一体化（产业化）应给以鼓励，这是企业纵向一体化，但要尊重农户意愿，保证其有合法的退出权。对于技术选择，由于农业“大稳定”，所以良种、化肥特别重要，应将育种的极大增产潜力〔12〕现实化；而适度规模经营可以将机械化的潜在利润内部化。再看投资和信贷，目前国家向农业倾斜投资是必要的，国家对农业的投资应制定一个最低线，以利于保护农业。贷款目前应注意向农业一定的倾斜，而农村金融市场化是其最终的选择。
5.消灭分利者或分利集团，已从产权给以说明，另外就是农业的税费要简单明了，一次性征收，几年不变，给农民一个底。随着粮食全部市场化、合同定购的逐步取消，可以将货币税结合实物税转为全部以货币税来征收。国家的政策要让农民知道，政府要取消非正式编制的机构，加强反腐败，允许农民自我保护的农协组织的成立。
注释：
〔1〕见林毅夫《制度，技术与中国农业发展》上海三联书店出版，1992年版，第7—8页。
〔2〕安徽省的一些地区在1956 年和1960年曾实行过包产到户。
〔3〕国家统计局“形势·问题·对策”《人民日报》1995年1月20日。
〔4〕“十项政策”中指出：有些合作经济采用了分股经营，股金分红的方法，资金可以入股，经营所得利润的一部分按股分红，这种股份式合作，不改变入股者的财产所有权，可以把分散的生产要素结合起来，较快地建立起新的经营规模，积累共有财产。这种办法值得提倡。——这可以理解为国家允许“股份合作制”的最早的制度规定。
〔5〕参见1983年4月13日“国务院关于城镇劳动者合作经营的若干规定”，1983年4月14 日“国务院关于城镇集体所有制经营若干政策问题的暂行规定”。
〔6〕参见1991 年农业部“股份合作制条例”，1992年1月《乡镇企业组建和发展企业集团暂行办法》，1992年11 月《国务院关于加快发展中西部地区乡镇企业的决定》。
〔7〕对于农业和工业间的平衡，还可以考虑建立投资贷款，土地的产业间分布的综合指标体系来确定。
〔8〕〔10 〕樊纲“论解决我国粮食供给问题的长期战略与短期对策”《中国农村观察》1995年第5期。
〔9〕参见曲冠杰“粮食：国脉所系”《光明日报》1996年1月5日。
〔11〕对于收益权的国家保护现在为政府制定的减轻农民负担的措施，但是它由于没有使用权和转让权硬化的配合，而不能得到很好的实施。对农户“三权”的保护与现在城镇土地国有，法人或居民个人长期拥有土地使用仅，收益权和转让权如同一辙。
〔12〕参见中国农业科研优先序研究课题组“我国粮食单产潜力和科研优先序研究”《中国农村观察》1995年第3期。
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