我国期货市场监管体系演进历程：回顾与反思，本文主要内容关键词为：期货市场论文,历程论文,监管体系论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国期货市场的建立和发展广泛借鉴了世界成功市场的经验，但我国期货市场监管制度的建立以及监管主体和被监管主体都具有自己的“特色”。期货市场监管方面的“特色”，是与我国期货市场的发展历史相联系的，只有在历史轨迹中才能够发掘出这些“特色”的根源。 一、监管体系构建过程 我国期货市场监管体系的形成并不是和市场的建立同步的，监管体系的建立和完善是由不断暴露的市场缺陷和问题促成的。 (一)未将市场监管列入考虑范畴的初创阶段(1988-1991) 1988年3月25日，李鹏总理在七届人大一次会议《政府工作报告》中指出：“加快商业体制改革，积极发展各类批发市场，探索期货交易。”①随后根据中央领导的指示国务院发展研究中心价格组、国家体改委流通司和商业部商业研究所联合组成了期货研究工作小组，决定在中国开展期货市场的课题研究。期货研究工作小组的研究主要分为两个阶段：第一阶段是国外期货市场的介绍和期货市场基本功能的研究阶段，主要成果为基于第一次期货市场工作座谈会基础上形成的《关于期货制度的研究的报告》；第二阶段，主要是对中国建立期货市场进行理论上的研究，主要成果为基于第二次期货市场工作座谈会基础上形成的《关于期货市场研究工作的报告》。② 期货市场初创时期准备不足和认识缺陷，造成我国期货市场先天发育不足。(1)对期货市场的定位存在偏差。政府建立期货市场的主要目的是想借助期货市场来克服价格过度波动，然而期货市场能够降低的只能是市场因素产生的价格波动。当时我国所发生的价格过度波动主要是由于体制转化原因导致的，期货市场不能解决此类原因导致的价格波动问题。(2)对期货市场的法律和监管体系并没有作深入地研究，更没有把前期法律和监管制度的建设放在重要位置。(3)时间短暂，研究阶段过于仓促。从国内对期货市场完全不了解，到第一个期货交易所试运行仅仅两年时间。当时我国市场经济的改革方向还没有明确，社会各界对市场经济的理解还存在很大偏差，短短时间就完成前期的研究准备阶段，势必会使以后期货市场的建立和发展走了很多不必要的弯路。 (二)交易所、地方政府和中央相关部门共同监管阶段(1992-1998) 我国期货市场建立之初并没有明确统一管理的部门。1992年之前，期货市场由商业部管理。1992年之后，各地方政府和主管部门纷纷建立期货市场，我国的期货市场处于主办的地方政府或者主管部门的管理之下。除了地方政府和当地主管部门，期货市场还要受国家计委、国家工商局、中国人民银行和国家体改委的管理。 期货市场盲目发展引发的问题除了交易所数量过度增长和上市品种严重重复以外，还有一些严重问题。(1)政府部门和国有行业部门直接办交易所，行政直接介入到期货市场，并要求下属部门和单位成为交易所会员，参与交易。用行政力量分割市场，使众多的交易所都能够得以生存。(2)风险控制环节极其薄弱，恶性炒作和操纵事件频繁发生，甚至出现交易所参与交易，有意偏袒交易一方的事件。(3)交易所制度不完善，管理水平低下。 针对我国期货市场当时的状况和出现的问题，1993年11月4日，国务院下达了《国务院关于坚决制止期货市场盲目发展的通知》。通知中指出“期货试点工作中，必须坚持‘规范起步，加强立法，一切经过试验和严格控制’的原则，加强宏观管理，实行统一指导和监管，不得各行其是。”《通知》对期货市场监管权进行了统一划分，“国务院决定，对期货市场试点工作的指导、规划和协调、监督工作由国务院证券委员会(简称证券委，下同)负责，具体工作由中国证券监督管理委员会(简称证监会，下同)执行。各有关部门要在证券委的统一指导下，与证监会密切配合，共同做好期货市场试点工作。未经证券委批准，不得设立期货交易所(中心)”。③《通知》还规定一律暂停审批注册新的期货交易和经济机构，取缔非法期货经纪活动，对国有企业事业单位参与期货交易，要从严控制。《通知》指出执法部门及其所属的单位不得参与期货经纪活动；严禁用银行贷款从事期货交易；未经中国人民银行和国家外汇管理部门的批准，一律不得从事金融期货业务和进行外汇期货交易。《通知》的公布一定程度上缓解了我国期货市场盲目发展的势头，对于遏制我国期货市场混乱局面起到了一些作用。《通知》的颁布也标志着我国政府依靠行政手段和紧急通知方式来管理和监督期货市场阶段的开始。 根据《国务院关于坚决制止期货市场盲目发展的通知》的精神，1994年初中国证监会和国家计委、经贸委、体改委、内贸部、国家工商局等几个部门和一些专家，共同组建了5个调研组，分别在华北、华东、华南、中南、东北和西南6个地区，对1993年之前开业的33家交易所进行了实地考察，了解了各交易所具体运作情况。1994年10月，经国务院同意，中国证监会发文批准郑州商品交易所、北京商品交易所、大连商品交易所等11家作为中国第一批试点交易所。随后，天津联合期货交易所、上海商品交易所、成都联合交易所、长春商品交易所四家交易所分别在1994年和1995年获得了试点交易所的资格。④规定了15家交易所进行试点，从数量上制止了交易所盲目发展的势头，但是并没有解决交易所上市品种重复问题。 整顿期货市场秩序，处理了一些市场操纵等恶性违规事件，停止和暂停了一些期货品种的交易。虽然政府确定了15家期货交易所作为试点，交易所数量上的盲目发展得到了遏制，但是市场混乱的局面还没有彻底解决，市场风险事件接连爆发，如1994年爆发的上海籼米事件，1995年的海南棕榈油事件，大连玉米事件，广联籼米事件，苏州红小豆事件，1996年的沪板事件，海南中商咖啡事件，1997年的广联豆粕事件，海南交易所天然橡胶事件等等。其中最为严重的是“三二七”国债期货事件。国债期货是我国上市最早的金融期货品种，然而经过这次风险事件之后，1995年5月17日，证监会发布了《关于暂停国债期货交易试点的紧急通知》，国债期货退出市场。接连不断爆发恶性市场风险事件，导致的直接结果是国家暂停大量期货品种的交易，如1994-1995年之间暂停了钢材、食糖、煤炭、籼米、菜籽油、干茧、生丝、国债等期货品种的交易。同时还出台一些制止市场操纵、禁止从事非法境外期货交易以及禁止国有企业和金融机构直接进入期货市场从事投机性交易的规定。
政府对期货市场尤其是交易所的调整完成于1998年。1998年8月1日，国务院发布了《国务院关于进一步整顿和规范期货市场的通知》，对14家试点交易所进行了整顿和撤并，保留上海、大连和郑州3家期货交易所，对保留下来的期货交易所划归证监会直接管理，将期货品种由35个压缩到12个，取消了非经纪公司的经纪资格，期货经纪公司不得从事期货自营业务，提高期货经纪公司的最低注册资本金，严格控制境外期货交易。经过这次调整之后我国期货交易所数量和地区分布上趋于合理，但是急剧压缩了交易品种数量，将交易品种由35个降低为12个，实际上只有7个品种交易，期货市场规模进入了历史最低点。 期货市场经过四年多依靠行政手段治理整顿之后，交易所数量过多、分布不合理、上市品种重复、市场混乱、严重市场违规行为得到了有效遏制。除了交易所数量和上市品种重复问题之外，其他期货市场存在的问题，并没有从根本上得到解决。期货市场管理制度更是没有取得实质性的进步。这一时期通过政府行政手段对期货市场治理的最大贡献是为将来期货市场的发展建立了一个相对易于控制和管理的平台。 (三)初步建立法制化监管体系和期货市场恢复发展阶段(1998-当前) 从世界主要期货市场成功的政府监管事例中可以得出集中统一监管是一种成功的模式。我国要走上法制化监管期货市场的道路，首先必须在全国范围内形成集中统一的期货监管机构。1997年11月，中央召开全国金融工作会议，决定对全国证券管理体制进行改革，实行统一监管体制，并将原由人民银行监管的证券经营机构划归中国证监会统一管理。1998年4月国务院机构改革方案决定将国务院证券委与中国证监会合并，组成国务院直属的事业单位，负责集中统一监管证券和期货市场。 1999年6月2日，国务院发布了《期货交易管理暂行条例》，并于1999年9月1日正式执行，这是我国第一部全国范围内管理期货市场的法规。与《期货交易管理暂行条例》相配套的四个管理办法《期货交易所管理办法》、《期货经纪公司管理办法》、《期货经纪公司高级管理人员任职资格管理办法》和《期货业从业人员管理办法》也于1999年9月1日同时实施。2002年对四个管理办法进行了重新修订。《期货交易管理暂行条例》和四个办法，标志着我国期货市场的法制建设和监管体系建设进入了一个新的发展阶段。 2007年《期货交易管理条例》的颁布实施，与之配套《期货交易所管理办法》、《期货公司管理办法》、《期货公司董事、监事和高级管理人员任职资格管理办法》、《期货从业人员管理办法》、《期货投资者保障基金管理暂行办法》、《期货公司首席风险官管理办法(试行)》等一系列部门规章与规范性文件相继出台，构成了期货市场法规体系的基本框架。2012年10月24日颁布了新修订的《期货交易管理条例》。 《刑法》中也增加了有关期货交易的内容。1999年12月25日，全国人大常委会第十三次会议通过的《中华人民共和国刑法修正案》，第一次将期货市场的犯罪行为予以明确，并规定了相应的处罚。相关的法律条款为：刑法第一百七十四条、刑法第一百八十条、刑法第一百八十一条、刑法第一百八十二条、刑法第一百八十五条和刑法第二百二十五条。《刑法》中所增加的关于期货市场犯罪行为的规定，为期货市场的正常运行和对市场滥用行为的遏制和惩罚提供了法律上的保障。2003年6月24日最高人民法院公布了《最高人民法院关于审理期货纠纷案件的若干问题的规定》，该《规定》颁布为法院审理期货纠纷案件提供了依据。 期货业协会是期货市场的行业自律组织，行业协会可以起到行业内自律和与政府监管部门沟通的作用。2000年12月，中国期货业协会宣告成立。然而期货业协会成立后，从目前的情况看，主要的工作是期货市场教育和组织从业人员考试，基本上成为证监会的一个附属机构，并没有履行国际上主要期货业协会的职能。 期货交易所的制度建设也有了大幅度提高。三大期货交易所在证监会牵头领导下，进一步完善了交易所的各项制度。各交易所都建立起交易和风险控制制度：保证金制度、结算制度、交割制度、每日结算制度、持仓限额制度、大户报告制度、紧急事件处理制度、涨跌停板制度、会员管理制度、纠纷调解和仲裁制度等等。市场风险控制能力和交易的公开、公平和公正性有了显著提高。作为市场有效和完善运行的结果，从2000年之后期货市场的交易量和交易额有了显著提高，期货市场开始了恢复性增长阶段。政府监管当局也放宽了对期货市场的规模控制。 2006年9月8日，经国务院同意和证监会批准，在上海成立中国金融期货交易所。2010年4月16日，股指期货上市。截至2012年12月31日，我国上市的商品期货合约品种有：上海期货交易所交易的黄金、白银、铜、铝、锌、铅、螺纹钢、线材、燃料油、天然橡胶十种期货合约；大连商品交易所交易的玉米、黄大豆1号、黄大豆2号、豆粕、豆油、棕榈油、线型低密度聚乙烯、聚氯乙烯、焦炭和焦煤十种期货合约；上海交易所的小麦(包括优质强筋小麦和普通小麦)、棉花、白糖、精对苯二甲酸、菜籽油、早籼稻、甲醇、玻璃、油菜籽和菜籽粕十种期货合约。
依据中国期货业协会统计数据，2012年我国期货市场累计成交量为14.5亿手，累计成交额为171万亿元，其中金融期货全年累计成交量为10.5亿手，累计成交额为75.8万亿元。经过近十年的恢复性增长，我国期货市场已经具备一定的规模。 二、期货市场监管权分配格局 我国当前期货市场监管权划分的主要依据为一个《条例》和一系列部门规章与规范性文件。 《期货交易管理条例》中明确规定国务院期货监督管理机构对期货市场实行集中统一的监督管理，依法履行下列职责：制定有关期货市场监督管理的规章、规则，并依法行使审批权；对品种的上市、交易、结算、交割等期货交易及其相关活动，进行监督管理；对期货交易所、期货公司及其他期货经营机构、非期货公司结算会员、期货保证金安全存管监控机构、期货保证金存管银行、交割仓库等市场相关参与者的期货业务活动，进行监督管理；制定期货从业人员的资格标准和管理办法，并监督实施；监督检查期货交易的信息公开情况；对期货业协会的活动进行指导和监督；对违反期货市场监督管理法律、行政法规的行为进行查处等。⑤ 对交易所的管理，《条例》中规定：设立期货交易所，由国务院期货监督管理机构审批；期货交易所不以营利为目的，按照其章程的规定实行自律管理；期货交易所的管理办法由国务院期货监督管理机构制定；期货交易所不得直接或者间接参与期货交易。未经国务院期货监督管理机构审核并报国务院批准，期货交易所不得从事信托投资、股票投资、非自用不动产投资等与其职责无关的业务。⑥ 期货交易所办理下列事项，应当经国务院期货监督管理机构批准：制定或者修改章程、交易规则；上市、中止、取消或者恢复交易品种；上市、修改或者终止合约；变更住所或者营业场所；合并、分立或者解散；国务院期货监督管理机构规定的其他事项。国务院期货监督管理机构批准期货交易所上市新的交易品种，应当征求国务院有关部门的意见。⑦ 对期货公司的管理只要体现在资格准入、业务准入、日常监管等方面，其中最重要的是准入限制。未经国务院期货监督管理机构批准，任何单位和个人不得委托或者接受他人委托持有或者管理期货公司的股权。⑧ 《期货交易所管理办法》以《期货交易管理条例》为指导，是其具体和细化。但在期货交易所组织形式上，为未来公司化改造留出余地。经中国证券监督管理委员会批准，期货交易所可以采取会员制或者公司制的组织形式。⑨但是，无论会员制还是公司制交易所的总经理、副总经理均由中国证监会任免。⑩ 以上简要地介绍了我国期货市场监管体系和监管权的分配情况。可以明显地看出我国的期货市场的监管体系基本上仿效美国期货市场的监管体系构建。我国形成的也是集中统一的三层市场监管体系，不同的是美国期货和证券监管部门是分立的，而我国的期货监管部门由设立在证监会下的一个职能部门期货部来执行。期货监管部门隶属于证监管一方面是因为当前我国期货市场的规模没有必要设立庞大的监管部门，另一方面也是适应未来金融混业经营和统一监管的发展趋势。 我国政府监管当局和交易所之间监管权的分配格局中，政府监管当局处于主导地位，关乎市场发展和重大事项的最终决策权掌握在政府手中，如交易所的设立、变更、终止、联网等事项必须得到监管部门批准，上市品种也必须得到监管部门同意，期货交易所总经理、副总经理，由中国证监会任免等等。简言之我国期货市场的监管是在政府监管当局直接领导下，交易所具体执行的一种模式。 三、我国期货监管体系存在的问题 (一)多头管理的局面仍然存在。 《期货交易管理条例》中明确规定国务院期货监督管理机构对期货市场实行集中统一的监督管理，但是并没有明确证监会期货部是国务院期货监督管理机构，造成实际执行期货监管的最主要部门定位和职责并不清晰。从法律的不完备性、执法过程中的自由裁量权以及新兴期货市场本身需要健全发展角度，期货市场监管权很可能被多个相关部门分割。《期货交易管理条例》中相关规定不明确、不清晰就给期货市场产生多头管理创造了更大的空间。从实际情况来看，证监会从来没有完全行使过作为政府期货监管部门所拥有的全部权力，如期货市场发展最为重要的新品种审批、建立新的期货交易所等方面，最终的决定权并不在证监会。 (二)依然实行较为严格的行政管理体制。 作为主动性监管的执法模式，行政管理体制是不可缺少的管理手段，尤其是在新兴市场经济国家，法律法规和市场体系建立需要过程，行政管理方式的重要性更为凸显。我国期货市场建立初期，因为没有统一的管理体系，监管几乎真空，造成了期货市场混乱无序的局面。随着政府主导建立了三级监管体系，并明确了期货监管的主要部门，出台了相应的规定，期货市场步入了健康发展的轨道。不可否认，行政管理体系和方法对我国期货市场的健康发展发挥了重要作用。但是，随着期货市场进一步发展，政府监管部门就要顺应期货市场发展的规律，逐步减少对期货市场的直接干预。如新品种上市方面，依然实行严格的行政管理手段；申请成立期货公司即使是符合相关规定要求的标准，也要得到主管部门的核准，并对数量进行严格的控制。在交易所重大事项决策和日常管理中主要听从证监会等上级主管部门的规定或指示。其中最为突出的是，并没有赋予会员大会相应的权利，交易所的总经理、副总经理均由中国证监会任免，并不是由交易所会员选举产生。交易所实质上已经成为证监会等政府主管单位的下属部门，成为行政手段直接控制市场的工具。 (三)市场监管权配置不合理，没有有效发挥自律监管的作用 我国期货市场监管体系是仿效美国等国家的监管模式，建立起政府监管当局、交易所和行业协会的三级监管体系。政府监管当局自然是政府部门，交易所和行业协会是明确的市场经济主体。目前，全球期货交易所主要有两种模式：传统的会员制组织模式；经过非互助化改造后的公司制模式。从期货交易所建立以来，基本上都采用会员制的组织形式，即交易所由会员共同出资建立，最高权力机构为会员大会，实行“一人一票”的管理制度，会员即是交易所所有者也是市场的使用者。上世纪九十年代后，全球主要期货交易所普遍实行了非互助化改造，变会员制交易所为公司制交易所，股东成为交易所所有者，最高权力机构为股东大会，实行“一股一票的”的管理制度。但是无论交易所采用何种制度，交易所的最高权力机构都不是政府当局，政府当局可以通过规章制度来约束交易所的行为，也可以通过其他方式来影响交易所董事会成员构成，但是绝大部分管理和决策的权利仍然保留在非政府经济主体手中。 我国期货交易所名义上实行的也是会员制，但会员在交易所重大事项决策中很难发挥作用，交易所的主要领导人任免等重要事项实际上掌握在政府监管当局或者其他更高层次的决策主体手中。在市场监管方面，交易所主要听从政府监管当局的指令，政府监管当局将绝大部分监管权力控制在手中，交易所更多的只是一个执行部门，自然很难发挥交易所自律监管的作用。即使是2000年成立的期货业协会，也主要是市场教育、组织期货从业资格考试、开展期货学术活动等方面，其中重要的自律监管职能则很少发挥作用。 四、政策建议 (一)尽快出台《期货交易法》，进一步明确集中统一管理机构 通过法律规定的方式来明确期货监管领域和期货市场中的一些重大原则，起到规范期货交易行为、保护期货交易者和从业者的合法权益、保障和体现公共利益，增强对违法行为的威慑和惩罚力度的作用。我国《期货交易管理条例》中明确规定国务院期货监督管理机构对期货市场实行集中统一的监督管理，但是其中对何为国务院期货监督管理机构界定并不明确，导致的结果是证监会虽然是国务院指定的期货监督管理机构，但并不是唯一的期货监督管理机构，很多部门都可以通过业务和管理范围的交叉和拓宽来管理期货业，国务院相关部门也可以直接介入到期货市场监管，只有通过立法的形式来明确期货监督管理主体，才能够有效减少期货业多头管理的情况。 (二)逐步减少对期货业直接干预和行政管理 目前，我国期货业的发展空间几乎全部掌握在政府监管当局手中，监管当局决定新品种上市、新批交易所和期货公司，并对期货从业主体和交易主体有严格的限制。在市场发展初期，行政管理具有存在的必要性，能够快速、高效地建立起相对规范的市场运行制度和体系。我国期货业已经建立二十多年，经过政府当局严格的管控，已经较为规范，政府监管当局就不能够再延续原有的行政管理方式。应当放开对交易所的控制，逐步发挥交易所会员、期货公司、交易者和其他利益相关者的作用，增加对期货交易所重大事项决策和管理的作用和影响。减少对交易所上市新品种的限制，逐步从上市品种审核制向核准制过渡，将上市品种的主要决定权交给市场。在政府监管当局把握主要原则的基础上，逐步放宽交易所制定和修改规章制度的权力。适度降低成立期货公司的准入条件，对符合条件的申请主体实行核准制批准方式。 (三)更好的发挥交易所、行业协会等主体的自律监管作用 要发挥交易所、行业协会等市场自律组织的监管作用，首先要赋予其相应的自主权，要减少政府对交易所和行业协会的直接控制。随着市场的发展和完善，政府应当将部分市场监管权逐步转移到行业自律组织手中。从美国期货监管史来看，期货市场建立之初的半个多世纪中，政府并没有以监管的方式介入市场，市场管理职能主要是由交易所、行业协会等自律组织来履行。由于自律组织并不能有效地监管市场，接连爆发恶性风险事件，在市场失效的前提下，政府才以监管的方式介入市场。但是，这并不否认自律监管的作用，政府介入市场并不是完全取代市场的自发管理，而是通过增加外部约束的方式来更好的管理个经济主体的行为。美国政府监管当局介入期货市场监管后，交易所、行业协会的作用并不是被削弱了，而是仍然执行市场一线监管的职责，只有在自律组织没有有效履行监管职能或者受到监管权限限制的情况下，政府才会直接介入市场。我国期货市场也应当顺应全球主要期货市场监管模式和发展路径，在条件允许的情况下，逐步赋予自律组织更多的市场监管权力。
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