推进经济增长方式转变的区域经济政策选择，本文主要内容关键词为：经济政策论文,经济增长方式论文,区域论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内容提要：
在推进经济增长方式转变的诸多经济政策中，区域经济政策则是其中一项主要的政策。本文试图就我国增长方式转变中区域经济政策的作用、区域经济政策的运行现状以及调整、优化区域经济政策的重点取向、主要内容等作一分析、探讨。
一
区域经济政策是政府为了实现一定时期的经济发展目标，根据区域差异而制定的旨在促进资源在空间的优化配置，控制地区间差距过分扩大，以协调区域关系的一系列措施和手段。区域经济政策可以分为中央政府的区域经济政策和地方政府的区域经济政策。本文主要研究中央政府的区域经济政策，即国家的区域经济政策。其主要内容包括区域产业布局政策、区域发展政策、区域分工协作政策，区域支持政策等等。区域经济政策作为中央政府宏观调控的重要手段，能从指导资源宏观配置、产业空间布局的实施、区域经济格局的形成等多方面推进我国经济增长方式从粗放型向集约型转变。
1、区域经济政策与区际分工协作效益。 要实现经济增长由粗放型向集约型转变，很重要的一条是必须推动生产要素跨地区自由流动，在社会再生产的各个环节，实现区际间经济技术分工协作。分工协作是现代社会化大生产的客观要求，是降低成本消耗，优化产品质量，提高产出效益的重要途径和手段。一般而言，分工协作的程度越高，其所产生的经济效益越好。反之如果在当今社会化大生产中，各地的经济发展不顾分工协作规律，大家热衷于搞“大而全”、“小而全”，极力追求“自成体系”，“门类齐全”的封闭式的产业经济系统，那么试图从根本上扭转经济效益低下的局面，实现经济的集约型增长是不可能的。
比较优势是地区分工协作的基础所在。国家区域经济政策的一个重要内容，就是根据比较优势的原理，通过多种政策手段，促进区域间的分工协作。首先区域经济政策在对各地经济运行状况和未来发展趋势分析的基础上，进行科学的地区分类，作出合理的地区分工协作规划，逐步形成新型的地区分工协作体系。引导各地扬己之长，克己之短，积极从事具有相对优势产业的生产，成为产业链条中一个环节，这可从根本上提高产业效益。其次区域经济政策可根据各地区的擅赋条件及动态比较优势的差异，通过抑制或鼓励的政策手段，抑制地区间封闭倾向。克服重复、分散建设，支持各地区协作兴建一些可以共享的基础设施，协作开发毗邻地区的资源，开发一些规模经济高的资金密集型、技术密集型的原材料项目。与此同时为各地的经济技术合作提供方便。此外，区域经济政策通过调节区际分工协作利益，鼓励发展水平分工，延伸某些地区的产业链，增加产业的加工深度，提高分工层次，牺牲部分直接的经济效益，获取更大的间接社会效益，这将更有利于国民经济持续、快速、健康发展。
2、区域经济政策与资源的空间配置效益。提高资源配置效率， 这是我国经济从粗放走向集约必须解决的一个重大问题。我国国民经济运行质量不高和效益较差的最突出表现和症结，就在于资源配置效率低，无论是资金的配置效率还是物资等其他资源配置效率均不尽如人意。由于资源配置效率低，而我国经济又难以承受低的经济增长率，为了实现较高的经济增长目标，只得靠增加投入量来弥补，导致粗放型经济增长格局长期难以改变。因此提高资源空间配置效率是转变经济增长方式的当务之急。
提高资源空间配置效率，一个重要途径和手段，是要通过资源合理开发，综合利用，优化组合，使经济增长更多依靠节约资源、降低消耗来实现。不言而喻，这是项系统工程，需要有体制和多种政策、手段配合使用方能收到好的效果。就区域经济政策的制订和实施来说，一个好的能充分发挥作用的区域经济政策，至少能从三个方面促进资源的空间集约化利用。一是区域经济政策能从国民经济全局发展的高度，弥补和纠正市场机制配置资源的缺陷。通过多种手段和措施，排除各种阻力和障碍，制止地区间的市场封锁和地方保护，从宏观上引导资源在不同地区间合理流动，充分利用，从而减少和避免资源的盲目配置和不必要的重复配置。二是区域经济政策能根据国家生产力的宏观布局，以及不同地区投入与产出的比较，对国家重点建设地区和重点建设项目予以政策倾斜，真正把有限的资源要素较多的引导到能够获得较高经济效益的地区和项目上，切实提高投资的回报率。三是区域经济政策能针对一国由一些特殊因素如价格扭曲等造成的一些地区利益受益，一些地区受损现象，实行适当的地区补偿，以维系合理的地域分工，从而避免或减少因利益分配关系不顺所引起的资源高成本配置。
3、区域经济政策与国民经济整体运行效益。从根本上说， 经济增长由粗放型转为集约型，就是要提高国民经济的整体运行效益。国民经济整体效益的提高，有赖于整个社会经济的协调发展。而区域协调发展是我国整个社会经济协调发展的重要组成部分，从这一点说，国民经济整体运行效益的提高，又离不开区域经济协调发展这个基础。对于一个发展中的大国，尤其象我国这样一个发展中的大国而言，在今天经济高速增长和新旧体制转换时期，通过制定和贯彻实施区域经济政策，吸取以往的历史教训，正确地认识和把握区域经济发展中诸多矛盾关系，全面实现区域经济协调发展，能从多方面促进经济的集约型增长，从根本上提高我国的宏观经济效益。
因为，区域经济的协调发展，首先表现在产业结构的协调上。如果按区域经济政策的要求，各个不同区域的产业之间形成了能充分发挥自身各种资源优势，并能按产业关联关系不断进行要素重组，维持互利的贸易条件下的配置状态，显然我们就能获得良好的结构效益。其次区域经济的协调发展还表现在财富分配协调上。如果各地区的收入差距是在国家统一调控下，按效率优先、兼顾公平的原则，在各要素充分流动的条件下，由市场机制按照经济效率高低合理拉开的，这就能充分调动各地创造社会财富的积极性，并能坚持效率优先原则，注重以较少的要素投入，获得较多的收入。再次区域经济的协调还表现在生态环境的协调上。生态环境协调是指经济增长所带来的生态和环境的影响能够全部或基本上在经济发展过程中得到抵消和缓解。这就要求各个地区必须改变传统的发展模式，即由资源消耗型的发展模式转变为资源节约型的发展模式。依靠科技进步，节约资源与能源，减少废物排放，实施清洁生产，以此维持和扩展人类与自然进行资源交换的空间范围，这也有利于提高资源的利用效率。区域经济的协调发展还表现区域发展水平协调、利益关系协调等方面，这些都是国民经济健康发展不可或缺的因素。总之，通过区域经济政策对区域间发展水平、产业结构、基础设施、所有制结构、以及市场化进程和收入分配进行有效的调控，确保区域经济协调发展，对推进经济增长方式转变至关重要。
二
要科学制定和全面贯彻实施我国的区域经济政策，推进经济增长方式的转变，必须深刻认识我国区域经济发展所面临的新形势与新问题。
众所周知，从“一五”到“五五”计划期间，我国区域发展政策的目标主要是迅速改变生产力过份倚重于沿海地区的严重不均衡状况，通过国家将投资、建设的重点大规模西移，培养现代工业的增长点。但由于过分追求均衡，忽视了老工业基地的作用，而且产业发展偏重于重工业，对产业间的有机联系重视不够，以至于产业结构偏重，中西部地区的结构突出，国民经济运行整体效益不高等问题。改革开放以后，国家对区域经济发展的指导思想，由平衡发展向倾斜发展转换，按东中西三大地带顺序展开经济布局，即实行梯度推移战略。根据梯度推移战略，国家在区域产业结构调整中充分利用各地区梯度差的经济势能，依东中西的顺序安排投资重点和建设项目的区域分配，对东部地区长期实行经济、金融、外贸、人才政策等多方面的倾斜。这一战略的实施，推动了沿海地区特别是东南沿海新兴工业地区的发展，在一定程度上提高了国民经济的整体效益，并为在全国推进改革开放和建立社会主义市场经济体制积累了宝贵经验。但进入90年代以后，由于外部环境所发生的变化，梯度战略的实施碰到了许多亟待研究的问题，对保持我国经济快速、持续、健康发展，对提高整个国民经济运行质量造成了诸多负面效应。概括起来，影响我国经济整体效益提高的区域问题，突出地表现在以下三个方面：
一是不平衡。由于东中西部经济发展初始条件和发展基础的差异，如自然地理条件、资金、技术、劳动力等生产要素，经济发展的历史基础等因素影响，东中西部发展不平衡的存在是并不奇怪的。但这种不平衡，这种发展差距应有一定的度。近年来，在国民经济高速增长，国家整体实力迅速提高的同时，地区间经济发展差距却在不断扩大，矛盾越来越尖锐，这已为大量事实所证明。从经济增长速度看，中西部地区明显慢于东部地区。1980—1993年10多年间，按现价计算的国民生产总值的年平均增长速度，东部地区为19.88%，中部地区为16.20%，西部地区为15.78%。东部地区比中、西部地区分别快3.7和4.1个百分点。 东部地区3年的增长速度，中西部地区大约要用4年才能完成。从经济总量的相对值看，人均国民生产总值，中西部地区显著低于东部地区。1993年人均创造的国民生产总值，东部地区为4580元，中部地区为2075元，西部地区为1408元。东部地区是中部地区的2.21倍，是西部地区的3.25倍。中西部地区大约3个人创造的国民生产总值才相当于东部地区的1个人。从城乡居民的收入看，据统计，1980年全国农民人均纯收入为191 .33元，东中西部之比为1.39∶1.11∶1，1993年全国农民人均纯收入增加到921.62元，三者之比扩大为2.25∶1.75∶1；1993 年东中西部地区城镇居民的人均生活费收入分别为2879元、1889元和2045元，三者之比为1.408∶0.923∶1。上述事实表明，东中西部的差距在不断扩大， 这已是不争的事实。
如何认识这种差距，目前人们有些不同的看法。一种意见认为差距扩大符合客观经济规律，许多发展中国家的地区差距比我们要大得多。对立面的意见认为随着市场经济体制的逐步确立，地区间经济差距的扩大已越来越成为我国经济发展道路上的巨大障碍，解决这一问题已是当务之急。笔者倾向于后者。东中西部差距确实由来已久，但如果让这种差距长期存在且不断发展扩大，在客观上会造成发展环境、机遇和区域间关系的不平等。由于市场容量的有限性和受规模经济作用的影响，先发展的区域会在已占据的产业领域占有较大的竞争优势，并给后发区域造成诸多发展障碍；而由于因果循环累积的作用，先发地区享有较多的规模经济和聚集效益，较多的创新能力和投资能力，并在区域分工交换中占有优势，从而不断自我强化扩张势头、增长势头。相反后发地区不仅内部条件差，对外关系也处于不利地位，在市场竞争中势必无法和先发地区较量。如果不作政策调整，这种日益扩大的差距，从经济意义上讲，必将影响地区间合理分工的实现和各地区优势的发挥，影响发达地区产业向不发达地区的合理转移与扩散，从而制约全国产业结构现代化、高级化的进程，同样会降低国民经济运行效率和总体发展速度，对促进经济的集约型增长是十分不利的。从政治意义上讲，中西部地区有许多革命老区、少数民族聚居区，有大面积的边境地区，如果与东部地区的差距过份悬殊，势必会在地区间滋长多种矛盾，甚至酿成激烈的利益冲突，影响国家的政治、社会稳定和边疆的安定。
二是不合理。区域比较优势的发挥和资源优化配置的实现是以地区界限的合理分工为前提的。改革开放以来，随着市场机制作用不断增强，原已形成的垂直分工体系受到了极大的冲击。随着地方自主权的扩大，区域经济活力显著提高，而国家对区域发展的调控实力不强，力度不足，这样造成的直接后果是，地区分工明显弱化。各地在经济利益的驱动下，盲目建设和重复建设所造成的产业结构趋同现象日益严重。集中表现为产业结构差异不断缩小，区域间工业产品结构趋于接近，主要工业产品生产的区域分布集中度下降，许多产品的生产缺乏应有的规模经济。据有关部门统计测算，80年代末我国中部与东部工业结构相似率为93.5%，1989年我国地区内工业部门产业结构相似系数达0.9 以上的省市区有22个，占省市区总数的75.9%，分别比1981年增加了13.8个百分点和6.29个百分点。进入90年代以后，这种现象还在重复，还在发展，且趋同化所涉及的产业已由加工工业发展到支柱产业。据统计，在前年各地制定的“九五”计划和2010年远景目标规划中，将汽车列为支柱产业的省市区有22个，将电子列为支柱产业的有24个，将化工列为支柱产业的有16个，足见问题的严重性。
这种低水平的重复建设导致的产业结构趋同，大大加剧了宏观经济运行的困难，严重影响和制约整个国民经济的健康发展和经济效益的提高。具体说，第一，重复建设，重复引进，导致生产能力大量闲置，资源严重浪费。而亟需加快发展的能源、原材料、交通、农业等基础产业和基础设施又由于受资源紧缺的影响得不到有效的发展，制约着我国国民经济中主导产业群的形成与发展。第二，一般加工生产能力过剩导致低水平的过度竞争，使得一些地区为争夺原材料的各种“大战”、以及阻止外地产品进入本地市场的现象时有发生，形成诸侯经济，严重阻碍统一、开放、竞争、有序的全国大市场体系的建立。第三，企业小型化、分散化，无法获得规模经济效益。“众小挤大，君子难当”，阻碍企业规模扩张，甚至导致不少企业陷于困境。第四，各地不能充分发挥自身资源优势，实行合理的区域分工，实现相互间的经济互补。总之产业结构趋同现象，抑制了地区比较优势的发挥，丧失了地区分工效益和规模经济效益，并成为影响国民经济整体效益提高的重要因素。这是实现经济增长方式转变中又一个必须解决的问题。
三是不经济。盲目发展新城镇、开发区等新经济增长点，经济空间的粗放式扩张相当严重。进入90年代以来，为了加快经济发展和进一步扩大对外开放的步伐，各地区纷纷圈地划界，掀起了一股开发区热，有的地方甚至提出乡乡镇镇建开发区，筑巢引资，发展外向型经济。结果在节约用地、合理用地和依法用地方面产生了一系列问题。有的开发区由于盲目圈地，过乱开发，导致部分土地闲置；有些开发区则过多占用耕地，征用良田，影响了农业生产；还有些开发区甚至参与土地炒卖活动。在大办开发区的同时，有的地方不顾条件可能，盲目发展房地产，盲目发展小城镇，配置所谓新的经济增长点。由于不注重基本农田的保证，不注重旧城改造，不仅导致了资源空间配置的低效率和土地利用的不经济，影响了城市现代化和集约化水平，而且还将对国家经济社会持续发展产生严重后果。据统计，目前我国城市建设用地低效利用占40%，人均耕地下降到与联合国规定的危险线仅差0.4亩， 这种情况必须引起我们充分警觉。
三
根据改革开放以来我国区域经济政策的实施状况，以及我们对区域经济发展规律的认识，借鉴发达市场经济国家实施区域经济政策的经验教训，这里笔者就我国区域经济政策调整、优化的目标以及必须遵循的原则作如下探讨。
理论分析和实践证明，任何一个时期区域经济发展的目标不是单一的，往往是多元的。但是在多元目标体系中，通常总有一个目标是首要的，起决定作用的。这个首要目标的确立能影响和带动其他目标实现的进程和效果。按照市场经济运行规律要求，我国区域经济政策的制定和实施要能推动经济增长方式的转变，为经济集约型增长提供政策保证，必须以经济协调发展而不是以经济增长速度为区域经济政策首要目标。因为，从区域经济的发展和整个国民经济发展的关系看，区域经济是国民经济的重要组成部分，国民经济的协调发展是确保经济集约增长的重要条件，而国民经济的协调发展有赖于区域经济的协调发展。从我国的国情看，区域间经济发展的差距这在世界各国都具有普遍性，但已有的实证研究表明，我国区际经济发展差距的程度要远远超过一般的区域不平衡的发展中国家。受制于这个独特的国情，为了加快推进经济增长方式的转变，实现社会主义共同富裕的原则，必须以区域间协调发展为目标，把东部地区的经济增长与中西部地区包括边远少数民族地区开发很好结合起来，实现东部沿海地区与中西部地区经济先后有序的持续增长和协调发展，显然这是与我国国情相适应的理性选择。再从推进区域经济发展战略的需要看，依照市场运行的客观规律，优先将资源倾斜配置于投入产出效率较高的重点区域，以重点带动一般，最终实现区域经济先后有序的持续增长，这是优化资源配置，促进我国国民经济高效增长的客观要求。顺利实施这一战略的重要条件，是区域间合理的产业分工与协作，而要维护这一较有效率的格局，必须进行有效的平衡与协调，保护在产业分工中初级产业和资源型产业较为集中的落后地区的经济利益。最后从建立统一市场的要求看，区域间合理分工协作格局来源于市场竞争而不是国家计划，但这种市场必须是统一的开放的市场，而不是地区间封闭的分割的市场。政府的重要经济职能就是维护区域市场的开放性、统一性，反对和限制各地对市场的分割，促进生产要素在市场上自由流动，维护高效率的地区分工与协作。须知，任何人为的对市场的分割与限制，都是对效率的破坏。为此，对区域经济进行补偿与协调也显得十分重要。否则在分工与交换中处于不利地区的区域，必然会采取各种手段进行市场分割，争取自己的市场利益。上述分析说明，以区域经济协调发展作为区域经济政策的首要目标，既符合我国的基本国情，又抓住了我国国民经济发展中的主要矛盾，是我国区域经济发展的必由之路。
为了实现上述目标，区域经济政策的调整和优化，应注意贯彻以下五统一的原则：
一是效率优先与兼顾公平的统一。通过调整优化区域经济政策，促进整个国民经济的集约型增长，离不开发展经济学的基本问题，即效率与公平的关系问题。对于我们这样一个区域发展差距较大的大国来说，处理这个问题的难度很大，却又非常重要和迫切。历史上我们曾因过分追求公平、均衡目标，付出了沉重的效率代价。但如果一味追求效率目标，不顾历史遗留下来的地区经济发展水平的不平衡和近年来差距进一步扩大的事实，只从效率出发，过多考虑东部条件较好地区的发展，必然造成更大的不均衡，结果有碍于整体经济效率的提高。基此分析，在效率与公平的关系上，应该既注重效率提高，又不能忽略公平，在两者统一的前提下，应将效率优先，兼顾公平作为实现区域经济协调发展的重要原则。效率优先，这是集约型增长方式的内在要求，也是我国国情决定的必由之路。我国资源总量并不丰裕，人均占有率较低；资源结构不合理，供给不足与资源有限的事实决定我国经济增长必须立足于提高资源的利用效率，就是说任何战略政策的制订必须坚持效率优先。增长方式转变是效率优先原则的深化与发展。兼顾公平主要表现在适度降低差距拉大的速度，对落后地区实行补偿和扶持政策，通过东中西部协作联合，提高中西部的积累能力。还应加快中西部改革的力度和进程，更多地将公平体现在发展机会上，而不是发展结果上。
二是发挥市场机制的作用与加强宏观调控的统一。市场经济是通过市场机制调节微观经济主体经济活动，最终实现社会资源有效配置的一种经济运行方式。在市场经济条件下，各微观主体依据市场供求关系和价格高低的变化，实现资源要素在各部门和地区间流动，从而提高资源配置效率。但市场机制的作用并不是十全十美的，正是由于市场经济是以市场供求为基础，以资源的趋利性流动重组来实现资源优化配置的，因而市场在调节经济运行过程中不可避免存在着自发性、盲目性和滞后性。单纯的市场机制不能使发达地区与不发达地区之间的资源要素达到最优配置，市场机制调节的结果不会自动实现区域经济协调发展，这已为市场经济的发展实践所证实。从我国的情况看，如果说改革开放初期，中西部与东部差距的扩大，主要原因之一是由国家倾斜政策造成的话，那末80年代至今，这种差距的进一步拉大，就不能不说与市场机制的作用无关了。由此看来，要调整产业结构和缩小区域经济差距，必须把发挥市场机制的作用和加强宏观调控有机结合起来。一方面要继续发挥市场机制在区域资源配置中的基础作用，凡是应当由市场调节的区域经济活动，要进一步放开搞活，激发经济活力，特别是竞争性产业，应主要由市场配置资源。基础性产业也要引进市场竞争机制，以解决资源配置的效率问题。另一方面，又要通过规划和立法，并借助于经济手段，切实加强中央对区域经济运行的宏观调控，合理界定中央、地方、企业在地区经济活动和运行中的责、权、利，使地区经济活动主体特别是地方政府行为规范化、合理化，并逐步形成我国比较完整的分区调控体系，这样方能弥补市场机制调节的不足，确保资源流向、流量以及资源的空间组合科学、合理，使地域间的差距不再拉大或把拉大的幅度控制在较低点上，以体现社会公平、促进效率提高。
三是产业转移与优化结构相统一。区域经济不平衡发展到一定阶段以后，按照比较成本原则，要求区域之间实行产业转移和产业协作，这是经济发展的客观规律。因此实现区域经济协调发展，必须加速区域间产业转移，把发达地区资金、技术、人才和后进地区资源、土地、劳动力结合起来，以不断提高各地的产业水平。
在这个问题上，特别要注意正确处理各地产业转移与优化结构的关系。优化结构首先要优化产业结构，发达地区应由工业化整体推进经济增长转入城市化推进经济增长。城市化的重点是产业安排，城市由制造业中心转为重点发展第三产业，逐步向三二一格局推进。后进地区要加速工业化进程，努力形成二三一的格局。各地区根据自身的产业基础和产业优势，在两个转变中加快调整产业和产品结构，发展各具特色的产业和产品群，克服地区之间产业雷同、产品重复、规模过小和过度竞争的倾向，形成规模经济，相互配套，联合协作，布局合理的经济格局。这样通过产业转移，进一步优化产业结构和产业布局，才能在区域经济协调发展中提高经济的质量和效益。
四是先发带动与后发优势的统一。区域间或区域内部先发展地区与后发地区能否缩小发展差距，进一步说后发地区能否赶上先发地区，有人对此表示怀疑。笔者认为，按照唯物辩证法观点，后发地区在内部条件和外部机遇等因素的综合作用下，完全有可能缩小与发达地区的差距并赶上发达地区。这里的关键是在区域经济政策的调整中，必须正确处理先发带动与后发优势的关系，注意两者的辩证统一。首先需要先发地区充分发挥带动与扶持作用，要始终坚持以经济建设为中心，坚持改革开放不动摇的强烈意识，以解放思想，抢抓机遇，敢于竞争，敢于争先的创造精神为后发地区作出示范，进行观念和精神的帮扶。先发地区要为后发地区提供加快发展外向型经济，按照国际惯例办事，充分利用国际资金、资源和市场，积极参与国际分工和竞争，进一步增强经济活力的经验，推动后发地区进一步开放。先发地区要把帮助后发地区发展作为义不容辞的责任，支持和促进后发地区走上富裕之路。
在重视先发地区辐射、带动和扶持作用的同时，后发地区应发挥自己的后发优势。所谓后发优势，就是作为工业化后进者的后发地区，虽然发展的起步较迟，但随着时代进步，环境的变化，能获得先发地区原来缺乏的新机遇。如后发地区可以吸收先发地区的成功经验，并以他们的教训为戒，少走弯路，少交学费；可以享受最新的先进的科学技术成果，站在与先发地区同一起步线上；后发地区在区位差异导致各种矛盾渐趋凸现过程中，将会得到国家宏观调控的积极支持。这样先发带动与后发优势相结合，后发地区不会始终落后于先发地区，极有可能发展得较快一些，较好一些。
五是国家扶持与地区自我发展的统一。历史的经验和实践证明，在我们这样一个地大、经济和自然条件差别很大的国度内，只有处理好中央与地方的关系，把国家的扶持与地方的自我发展结合起来，注意国家与地方利益的相互兼顾，善于调动中央与地方的两个积极性，这样方能有利于促进区域经济的协调发展，推进经济的集约型增长。因为我们是统一的社会主义国家，又是一个大国，国家制订区域经济发展政策，集中体现全民族的根本利益和长远发展的要求，各地都应严格加以遵循。同时由于各地条件不同，也需要因地制宜地提出贯彻中央的方针政策的具体对策。这就需要在中央统一的方针政策下，赋予地方从本地实际出发，灵活多样发展区域经济的权力，以利于调动各地发展自身经济的积极性。为此中央在制订区域经济政策时要充分考虑地方特点和利益，注意不同地域的条件和差别，为地方运用必要的权力留有适当的余地和范围。要在全国统一生产力布局和确保国家重点建设的基础上，鼓励地方充分发展自身优势，各展其能，开拓进取，推进区域经济快速、持续、健康发展。
四
本着改革、开放、发展相结合的宗旨，在“九五”中后期发展阶段内，需要对我国区域经济政策作适当调整和优化，以全面促进经济增长方式的转变。调整、优化的大致方向和重点是：
1、调整、优化区域布局政策， 重点解决好区域间分工协作问题。
各地区在经济发展条件上总是优劣并存，长短互见的。东部沿海地区有资本、技术和劳动力以及区位条件等方面的优势，但缺少矿产和能源资源，往往造成大量生产能力的闲置。中西部地区资源丰富，沿边地区还有对外开放的地缘优势，但缺乏资本、技术等生产要素，巨大的发展潜力有待发挥。鉴于此，区域经济政策应根据上述特点，切实引导各地实行合理的产业分工，按照互惠互利，风险共担，发挥优势的原则，开展多层次、多领域、多形式的联合与协作。其重点，一是联合开发和建设在国民经济发展中有重大意义的项目。在统筹规划的前提下，提倡开发建设跨省区的能源、交通、通讯、原材料等基础设施和基础工业，以较快地建设起跨省区的运输通道、通讯网络和区域性的重大基础工业项目，为促进区域经济发展创造条件。二是搞好东中西部的产业转化，东部沿海地区应把高耗能、高耗料的产业向资源丰富的中西部转移；中西部地区要充分发挥资源优势，大力发展农林牧业和加工业，开发能源和矿产资源，变资源优势为经济优势。三是积极推动和组织东部地区对中西部实行对口支持，包括资金、技术、人才等，特别是要通过多种政策手段，鼓励东部地区对中西部地区投资，积极帮助中西部地区开发资源，发展一批造血型的项目和企业。协作开发的项目，可按照市场机制，利用经济手段协调区际利益关系，使协作各方都能从中得到实惠。
2、调整、优化区域支持政策， 重点解决好区域倾斜方向和倾斜着力点转移问题。
总结以往区域支持政策上的经验教训，以及目前区域经济运行的现状，亟需调整倾斜的方向和重点，即适当摆平和矫正前一时期对东部地区过度倾斜，渐次西移，适当加强对中西部地区倾斜，为中西部发展创造良好的发展条件和机遇；可以说这是我国经济建设布局的宏观战略。鉴于我国中西部地区区域广大，国家财力不足，不可能面面俱到。因此对中西部实行区域支持政策，重点又应放在老少边穷地区。支持政策的具体措施形式可以是多方面的。例如中央财政可对这些地区实行投资补贴、税收优惠，直接拨款生产公共产品。本着中央与地方共同负担的原则，通过多种渠道筹集资金，建立老少边穷地区开发基金，用于资助、干预、协调这些地区的经济开发和初级产品生产。老少边穷地区的发展，不仅取决于资金、技术的投入，更重要的取决于国家政策的投入，中央对这些地方的政策，可以比其他地区更开放、更宽松、更灵活。也可把在东部沿海地区取得成功的某些政策措施引入老少边穷地区，在老少边穷地区推广运用，通过市场的力量实现国家支持不发达地区开发，贫困地区脱贫致富和经济增长目标。
地区倾斜还必须与产业倾斜相结合，并逐步由地区倾斜向产业倾斜转移。必须看到，不合理的产业结构仍然是制约我国经济集约增长的主要矛盾，调整的任务十分艰巨。特别是克服瓶颈产业对经济发展的制约，实现国民经济的良性循环，把经济增长速度建立在稳固的结构平衡的基础上，显得尤为紧迫。从“九五”期间看，我国中西部地区的瓶颈产业主要是一些基础产业，交通设施仍较为落后，其路网规模、运力、技术装备均落后于东部地区。电信网干线主要集中分布在东、中部地区，设备较先进，而西部地区则较稀疏、落后。对这些瓶颈产业必须实行倾斜。须知，在区域经济政策目标转换以后，地区倾斜并不排斥产业倾斜，地区倾斜支持发展的对象应是那些具有带头作用、支持作用或者先行发展作用的基础产业、支柱产业，为它们提供具体的政策支持。在基础设施建设上，中央政府应通过综合协调，打通若干对中西部地区发展有重大意义、通过能力较大、技术装备较为先进的综合运输骨干通道和大容量的数字传输干线通信网。国家财政应尽可能对中西部交通、通讯等基础设施建设予以扶持，对国内向中西部地区投资建设基础设施给予优惠政策。还可扩大利用外资规模，通过发行基础设施建设境外股票和债券筹集资金，积极采用BOT方式发展基础设施。
3、调整、优化区域产业政策， 重点解决好由重复建设造成的产业结构趋同问题。
笔者认为，区域产业结构政策的调整与优化，必须注意产业政策与区域政策相结合。我国幅员辽阔，地域差异大，这一基本国情决定了我们在推行产业政策时，必须充分考虑地区特点和差异性。制订和实行产业政策与区域政策相结合的区域产业政策，将产业政策具体化到地区布局和对某些产业的市场占有上，引导各地按要素特征确定地区比较优势和主导产业，指导不同区域产业发展和结构调整，实现全国产业结构的合理化、高度化。国家可以通过区域产业政策和与之配套的经济杠杆、法律手段、行政措施，引导这些地区的生产要素向能够体现本地区资源优势的主导产业转移，努力发展自己的优势产业和产品，同时各地也都要从提高国家整体效益出发，不应追求自成体系，竭力避免不合理的重复建设和重复引进，形成各具特色的产业结构，促进国民经济的整体协调发展。
4、调整、优化对特殊区域的特殊政策， 重点解决好特殊区域的发展方向和发展模式问题。
这里的特殊区域主要是指经济特区、经济技术开发区、高新技术产业开发区等享受国家特殊优惠政策的区域。这些特殊区域对推动我国改革开放，促进我国经济集约型增长发挥的作用是巨大的，也是人们有目共赌的。现需研究的是，时至今日，在对外开放已成为共识，形成了全方位开放的格局，不少地区体制改革的力度已比特区更大，进度更快，改革更具创造性，特区作为全国改革开放试验示范区的作用已基本完结的情况下，对特区政策应作如何抉择，值得深思。笔者认为，随着我国全方位开放格局的形成和加入世贸组织谈判的深入进行，根据国际惯例和国内区域经济发展的现状，原有的对特区的各种优惠政策应予以取消，也没有必要进一步为特区追加新的更为优惠的政策措施。鉴于上海浦东开发晚于其他特区，同时浦东开发对上海、对支撑长江三角洲乃至长江中下游地区经济发展中的突出作用，其所享受的优惠政策可稍作延长。取消优惠政策后，要继续发挥这些区域在我国经济增长方式转变中的作用，区域特殊政策调整和优化的重点，要注重引导特区着力吸引拥有高新技术的跨国公司投资。一般说，那些跨国公司已在世界范围内建立起了自己的市场体系，来华投资主要是开拓新的市场，而他们都是所在行业的技术领先者。通过不断利用跨国公司的高新技术投资，有助于建立和保持这些区域的产业和技术优势，在全国经济发展中继续起带头作用。
鉴于特区同行政区合一的体制模式存在潜多的缺陷和不足，特区同行政区分离是势在必行的。特区应逐步向自由港、保税区、自由贸易区、出口加工区等新的特区形式方向发展。至于现有的各个特区以何种形式为宜，这需要在充分调查研究的基础上进行科学论证，然后作出各个不同的选择。实施这项政策当然还需有个过程，但我们必须及早做好这方面的准备工作。
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