教师申诉制度的法律分析，本文主要内容关键词为：制度论文,教师论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号 G63 文献标识码 B 文章编号 1002-2384(2015)09-0036-03 教师申诉制度是行政申诉制度的一种类型，从法律性质上看，它既是教师权利救济的方式，也是行政机关化解矛盾、对学校的教师管理行为进行行政监督的方式。《中华人民共和国教师法》(以下简称《教师法》)第39条规定了教师申诉制度。但是该条规定更偏重于原则性规定，操作性不强，实施效果不明显。国务院2014年公布的《事业单位人事管理条例》(以下简称《人事管理条例》)，以及中共中央组织部、人力资源和社会保障部同年印发的《事业单位工作人员申诉规定》(以下简称《事业人员申诉规定》)，对包括教师在内的事业单位工作人员的申诉问题作了较为详细的规定。人力资源和社会保障部、监察部2012年8月公布的《事业单位工作人员处分暂行规定》，以及教育部2014年1月印发的《中小学教师违反职业道德行为处理办法》，也规定了教师对处分决定不服的申诉制度。这些新制度的实施必将对教师申诉制度的健全、完善，对以法治思维和法治方式处理教师与学校、以及与教育和人事等行政机关之间的人事处理纠纷发挥重要作用。本文拟根据上述行政申诉制度的最新规定，结合我国教师申诉制度的现状，对教师申诉的法律性质、适用范围、申诉形式以及申诉处理决定的执行等法律问题进行解读。 一、教师申诉的法律性质和适用范围 教师申诉是指教师的某些权益受到侵害时，向行政机关陈述理由，请求权利救济或者重新处理，而行政机关根据法定职权和程序作出处理决定的行政行为。 从权利救济层面看，教师申诉的适用范围，就是教师可以通过申诉方式解决的那些事项。从行政监督层面看，明确教师申诉的适用范围，就是要将行政监督机制不应涉及或者难于发挥作用的事项从教师申诉制度中排除出去。[1]否则，就无法保证教师申诉制度与其他权利救济制度的合理分工，使之难以发挥作用。例如：教师与学校之间的解除聘用合同纠纷，就不宜纳入教师申诉范围通过申诉方式解决。因为处理教师申述的学校主管部门，对于教师与学校之间解除聘用合同的条件和程序以及解除聘用合同的经济补偿、赔偿违约责任等专业问题并不熟悉；而劳动人事争议仲裁机构则是处理此类问题的专业机构。所以，通过劳动人事争议仲裁解决聘用合同解除的纠纷是比较合适的。 究竟哪些事项适用于教师申诉的范围呢？《教师法》第39条规定：“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的30日内，作出处理。教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据本法规定享有的权利的，可以向同级人民政府或者上一级人民政府有关部门提出申诉，同级人民政府或者上一级人民政府有关部门应当作出处理。”该条款中笼统的概括性规定，将申诉范围泛化，造成了认识上的混乱和实践上的被动，使人认为只要教师的合法权益受到侵犯或者对学校的处理不服，都可以进行申诉，结果将申诉与行政复议、行政诉讼、劳动人事争议仲裁等救济制度相混淆，使得教师的权益难以得到有效保障。 《人事管理条例》和《事业人员申诉规定》对包括教师在内的事业单位工作人员申诉的范围作了较为明确的规定。《人事管理条例》第37条、第38条分别规定：“事业单位工作人员与所在单位发生人事争议的，依照《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》等有关规定处理。”“事业单位工作人员对涉及本人的考核结果、处分决定等不服的，可以按照国家有关规定申请复核、提出申诉。”从上述规定可看出，《人事管理条例》第37条和第38条规定了两种并行的解决人事争议的救济机制，即劳动人事争议仲裁和申诉。根据最高人民法院《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》(法释[2003]13号)，应当申请劳动人事争议仲裁的人事争议，具体是指“事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议”。而可以申诉的争议则是指履行聘用合同、解除人事关系之外的其他人事处理行为，[2]即《人事管理条例》第38条规定的涉及本人的考核结果、处分决定等人事处理(以下简称人事处理)。《事业人员申诉规定》第11条对上述可以申诉的人事处理作了详细规定，即事业单位工作人员对涉及本人的下列人事处理不服，可以申请复核或者提出申诉、再申诉：(1)处分；(2)清退违规进入；(3)撤销奖励；(4)考核定为基本合格或者不合格；(5)未按国家规定确定或者扣减工资福利待遇；(6)法律、法规、规章规定可以提出申诉的其他人事处理。 以上关于申诉范围的规定，可以直接适用于属于事业单位的公办学校的教师，但是不能直接适用于民办学校的教师，因为其不属于事业单位工作人员范畴。但是从民办学校教师和公办教师法律地位平等的角度看，对其权利的保护，需要纳入行政管理的视野。[3]因此，将来修改《教师法》或者教育部制定教师申诉处理办法时，可以将民办教师纳入教师申诉的适用对象。 二、教师申诉的形式 根据《事业人员申诉规定》的规定，教师申诉的形式主要有三种：复核、申诉和再申诉，且这三种形式之间是先后的承接关系。 1.复核 申请人应自知道或者应当知道人事处理之日起30日内，向原处理单位递交书面申请书，提出复核。因不可抗力或者有其他正当理由，不能在规定的时效期间内申请复核的，经受理机关批准可以延长期限。 受理单位应在接到申请书之日起15日内，作出受理或者不予受理的决定，并以书面形式通知申请人。不予受理的，应当说明理由。 受理复核申请的单位应当自接到申请书之日起30日内作出维持、撤销或者变更原人事处理的复核决定，并以书面形式通知申请人。 已过规定期限没有提出申诉的复核决定，是发生效力的最终决定，应当在发生效力后30日内执行。 2.申诉 申请人对复核决定不服的，应自收到复核决定之日起30日内，向有管辖权的人事综合管理部门或者主管部门递交书面申请书，提出申诉。因不可抗力或者有其他正当理由，不能在规定的时效期间内申诉的，经受理机关批准可以延长期限。 受理单位应在接到申请书之日起15日内，作出受理或者不予受理的决定，并以书面形式通知申请人。不予受理的，应当说明理由。 受理申诉申请的单位应当自决定受理之日起60日内作出处理决定。案情复杂的，可以适当延长，但是延长期限不得超过30日。 受理申诉的单位应当组成申诉公正委员会审理案件。申诉公正委员会由受理申诉的单位相关工作人员组成，必要时可以吸收其他相关人员参加。申诉公正委员会组成人数应当是单数，不得少于三人。受理申诉的单位有权要求有关单位提交答辩材料，有权对申诉事项进行相关调查。调查应当由两名以上工作人员进行，接受调查的单位或者个人有配合调查的义务，应当如实提供情况和证据。 申诉公正委员会应当根据调查情况对下列事项进行审议：(1)原人事处理认定的事实是否存在、清楚，证据是否确实充分；(2)原人事处理适用的法律、法规、规章和有关规定是否正确；(3)原人事处理的程序是否符合规定；(4)原人事处理是否显失公正；(5)被申诉单位有无超越或者滥用职权的情形；(6)其他需要审议的事项。在审理对复核决定不服的申诉前，申诉公正委员会还应当对复核决定进行审议。 审理期间，申诉公正委员会应当允许申请人进行必要的陈述或者申辩。申诉公正委员会应当按照客观公正和少数服从多数的原则，提出审理意见。受理单位应当根据申诉公正委员会的审理意见，区别不同情况，作出下列申诉处理决定：(1)原人事处理认定事实清楚，适用法律、法规、规章和有关规定正确，处理恰当、程序合法的，维持原人事处理；(2)原人事处理认定事实不存在的，或者是超越职权、滥用职权作出处理的，按照管理权限责令原处理单位撤销或者直接撤销原人事处理；(3)原人事处理认定事实清楚，但认定情节有误，或者适用法律、法规、规章和有关规定有错误，或者处理明显不当的，按照管理权限责令原处理单位变更或者直接变更原人事处理；(4)原人事处理认定事实不清，证据不足，或者违反规定程序和权限的，责令原处理单位重新处理。 申诉处理决定书应当及时送达申请人和原处理单位。已过规定期限没有提出再申诉的申诉处理决定、中央和省级事业单位人事综合管理部门作出的申诉处理决定，是发生效力的最终决定，应当在发生效力后30日内执行。 3.再申诉 申请人对申诉决定不服的，应自收到申诉决定之日起30日内，向有管辖权的部门递交书面申请书，提出再申诉。再申诉案件审理的要求与申诉相同。再申诉处理决定书参照申诉处理决定书的要求作出。 三、教师申诉的管辖 根据事业单位的性质，《事业人员申诉规定》对包括教师在内的事业单位工作人员申诉处理的管辖权作了规定。 1.复核的管辖 申请人对人事处理不服，申请复核的，由原处理单位管辖。 2.申诉的管辖 申请人对中央和地方直属事业单位作出的复核决定不服提出的申诉，由同级事业单位人事综合管理部门管辖；对中央和地方各部门所属事业单位作出的复核决定不服提出的申诉，由主管部门管辖；对主管部门或者其他有关部门作出的复核决定不服提出的申诉，由同级事业单位人事综合管理部门管辖；对乡镇党委和人民政府作出的复核决定不服提出的申诉，由县级事业单位人事综合管理部门管辖。 3.再申诉的管辖 申请人对主管部门作出的申诉处理决定不服提出的再申诉，由同级事业单位人事综合管理部门管辖。申请人对市级、县级事业单位人事综合管理部门作出的申诉处理决定不服提出的再申诉，由上一级事业单位人事综合管理部门管辖，但是，对中央和省级事业单位人事综合管理部门作出的申诉处理决定不服的，不能再申诉。因为根据《事业人员申诉规定》第28条规定，中央和省级事业单位人事综合管理部门作出的申诉处理决定，是发生效力的最终决定。 四、教师申诉处理决定的执行 教师申诉处理决定具有行政法上的效力，原处理单位负有执行的义务。否则即应承担相应的法律责任。[4]对此，《事业人员申诉规定》明确规定：“处理决定应当在发生效力后30日内执行。”“原处理单位逾期不执行的，申请人可以向作出发生效力的决定的单位提出执行申请。接到执行申请的单位应当责令原处理单位执行。”对教师处理错误的，应当及时予以纠正；造成名誉损害的，应当赔礼道歉、恢复名誉、消除影响；造成经济损失的，应当根据有关规定给予赔偿。 对教师的要求和管理应当有别于普通公民。如果教师一提出申诉，就停止人事处理的执行，不利于维护人事处理的权威性和严肃性，不利于保证正常的工作秩序。因此，《事业人员申诉规定》明确规定：“复核、申诉、再申诉期间不停止人事处理的执行。”这也符合行政法的一般原理。