四川省农村公路养护资金筹集及管理研究，本文主要内容关键词为：农村公路论文,资金论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F540.31[文文标识码]B[文章编号]1005-9016(2008)03-85-04
随着全省农村公路建设的快速推进，农村公路里程将不断增加，道路等级将不断提高，农村公路的管理养护工作也越来越重要，所需要的资金也越来越大，但是农村公路养护主体不明确、责任不落实、养护资金缺乏稳定的来源渠道、投入严重不足、养护机制缺乏活力等问题日益突出，极大地影响了农村公路运输、行车安全和长远发展。目前，农村公路建设正如火如荼地进行，与之相配套农村公路管理养护机制的改革正在有条不紊地进行中，本文仅就建立健全(农村公路养护)以政府投入为主的稳定的养护资金渠道，对四川省农村公路的养护资金筹集及管理做些研讨。
一、我省农村公路现状及现行管理体制存在的主要问题
(一)我省农村公路现状
截至2006年底，我省农村公路总里程达到14.6万公里，其中县道3.7万公里、乡道3.8万公里、村道6.6万公里、专用道0.5万公里，我省农村公路占公路总里程的比例达到92％。随着我省加大对农村公路建设的投入，到“十二五”末，我省农村公路的里程将有很大的增长，技术等级也进一步提高。但是我省农村公路还远远不能适应经济发展的需要，主要问题：一是发展滞后，公路总量不足，还有23100个行政村不通公路，需要建设通村公路53000公里；二是技术标准较低，二级及以上公路比例低于全国平均水平2.18个百分点，排名在西部12省市区倒数第4位，还有2250个乡、43963个行政村不通水泥路(油路)；三是路面状况较差，抗灾能力弱，少数公路因无力安排大中修成为差等路、烂路。
(二)现行管理体制存在的主要问题
现行的农村公路管理养护体制，是长期以来计划经济体制下逐步形成的。存在的主要问题是：1.管理养护责任主体不明确。长期以来，经多次养护体制改革，农村公路的管理养护逐步形成了以交通部门为主责的体制，地方政府反而不是责任主体，交通主管部门又没有相应的人财物的管理权，显然承担不了这个责任。2.养护资金筹集困难。农村“费改税”之前，农村公路养护资金的主要来源是“民工建勤”和“车辆建勤”，辅助以汽车养路费定额补助及县交通部门征收的拖拉机养路费和农用车养路费返还。农村“费改税”后，取消了“民工建勤”和“车辆建勤”，农村公路养护就失去了主要来源；加上本应由地方政府在中央转移支付中安排的农村公路养护资金却没有落实，汽车养路费中安排的县乡道小修保养补助无法增加，由此，农村公路养护资金的筹集就非常困难。3.养护资金使用效益不高。主要原因是养护、路政、收费等公路管理机构重叠，多头管理，人员膨胀，管理成本增加，特别是人员膨胀，使本来就紧张的养护资金大部分用于了人员开支，用于养护工程支出的资金就很少。
二、农村公路养护资金相关政策分析
由于现行公路养护管理体制已经不适应当前农村公路发展的需要，对现行的农村公路管理养护体制进行改革，建立适应社会主义市场经济体制的农村公路管理养护体制就势在必行，农村公路养护资金的管理也必须与新的管理体制相适应。
(一)确立“以县为主”的农村公路管理养护体制
2005年，国务院办公厅下发了《关于印发农村公路管理养护体制改革方案的通知》[国办发(2005)49号](以下简称为国办49号文件)，对农村公路的养护管理体制作了明确的规定：“二、明确责任，建立健全以县为主的农村公路管理养护体制……(二)县级人民政府是本地区农村公路管理养护的责任主体……(四)乡镇人民政府有关农村公路管理、养护、保护以及养护资金筹措等方面的具体职责，由县级人民政府结合当地的实际制定……”。四川省人民政府《关于农村公路管理养护体制改革的实施意见》[川办发(2006)42号](以下简称川办42号文件)对我省农村公路管理养护体制作了明确规定：“二、明确责任，建立健全以县为主的农村公路管理养护体制……(三)县级人民政府是本地区农村公路管理养护的责任主体……(五)乡镇人民政府负责组织村民委员会实施本行政区村道的日常养护工作。”
综合上述的规定，可以知道，我省将建立的农村公路管理养护体制是“县为主体，分级负责”。具体内容是：省市级人民政府交通主管部门负责编制下达农村公路养护计划，统筹安排和监管农村公路养护资金，指导、监督农村公路管理工作；县级人民政府是本地区农村公路管理养护的责任主体，其交通主管部门具体负责管理养护工作；乡镇人民政府负责组织村民委员会实施本行政区村道的日常养护工作。
我省部分县市在贯彻川办42号文件时，将乡道的养护责任交给了乡镇人民政府，比如兴文县、绵竹县，这显然不符合我省的相关政策。由于乡镇财力十分有限，乡道的养护资金很可能得不到保证，这种情况应予以重视。
(二)我省农村公路管理养护资金的政策
与农村公路管理养护体制相适应，国办49号文件对农村公路的养护资金来源规定如下：“三、建立稳定的农村公路养护资金渠道，加强资金使用管理(一)……二是省级人民政府交通主管部门在统筹安排汽车养路费时，用于农村公路养护工程的资金水平不得低于以下标准：县道每年每公里7000元，乡道每年每公里3500元、村道每年每公里1000元……市县交通部门征收的拖拉机养路费、摩托车养路费实行收支两条线，原则上全部用于农村公路养护。(二)地方各级人民政府应根据农村公路养护的实际需要，统筹本级财政预算，安排必要的财政资金，保证农村公路的正常养护。”
国办49号文件规定农村公路养护资金来源为三方面：一是在汽车养路费中按标准给予补助，二是市县交通部门征收的拖拉机养路费及摩托车养路费原则上全部用于农村公路养护，三是地方政府安排财政资金。
交通部、国家发改委、财政部《关于进一步做好农村公路管理养护体制改革的通知》[交公路发(2006)400号]对农村公路养护资金来源作了补充规定，提出“要充分利用‘一事一议’政策，采取以奖代补等多种形式，引导沿线村民投工投劳养护农村公路。同时积极鼓励包括受益企事业单位在内的社会捐资用于农村公路养护”，也就是增加了农村公路养护资金的第四种来源：村民投工投劳和社会捐资。但是，村道养护资金由村民自己筹集、自己使用；社会捐资不稳定而且金额小，两种资金都不是政府行为，本文就不研究这两方面资金的管理问题。
川办42号文件规定“三、建立稳定的农村公路养护资金渠道，加强资金使用管理(一)省交通厅按以下标准安排汽车养路费用于农村公路养护大中修工程：县道每年每公里7000元，乡道每年每公里3500元、村道每年每公里1000元……(二)……村道日常养护经费可根据村民自治的原则采取‘一事一议’的方式妥善解决。”
值得注意的是，国办49号文件规定的汽车养路费按标准安排给农村公路的是“养护工程”，而川办42号文件规定的汽车养路费按标准安排给农村公路的是“养护大中修工程”。根据《公路养路费使用管理规定》[(87)交公路字64号]文件，“养护工程”包含了“养护大中修工程”，川办42号文件明显地修改了国办49号文件的规定，将安排用于农村公路养护工程(包括了小修保养、大中修工程、水毁抢修等)的资金限定用于大中修工程。这种更改，是否符合国办49号文件精神暂且不争论，至少表明四川省交通主管部门对农村公路养护责任的转变，省级交通主管部门安排的汽车养路费只是农村公路大中修工程的补助资金，其余资金及小修保养资金都是地方政府负责筹集，农村公路管理养护的主体责任在地方政府。
因此，我省农村公路养护资金的来源，一是交通主管部门按标准安排的汽车养路费(包括各市州交通局用养路费分成资金安排的“县乡道小修保养补助”)，二是县交通局负责征收的拖拉机和摩托车养路费，三是地方财政(含市县两级)预算资金，四是村民自筹及社会捐资。具体使用上，省市的养路费和市县两级的财政资金用于县乡道的日常养护及县乡村道的大中修工程，村道的日常养护由村民负责。
三、农村公路养护资金的筹集
(一)我省农村公路管理养护资金的需求量测算
截止2006年底，我省县道里程达36855公里(其中：高速公路44公里、一级路526公里、二级路2812公里、三级路6335公里、四级路18957公里、等外级8181公里)，乡道里程达38511公里(其中：一级路82公里、二级路388公里、三级路1121公里、四级路18991公里、等外级17929公里)，村道65790公里。目前由于没有县乡道小修保养成本标准，只好比照国省道小修保养成本标准作适当折扣(7折)，四级以下县乡道小修保养成本至少为每公里每年7000元，按此测算，我省县乡道年小修保养费为5.3亿元(县乡道中四级以下公路占70％以上，因此，计算小修保养经费总额时，县乡道全部按四级以下标准计算，以下同)。
按规定，每年安排的大修里程不低于总里程的5％，中修里程不低于8％，四级路大修每公里需20万元，四级路小修每公里需10万元(县乡道的大中修标准都是采用最低标准)，按此标准测算每年我省县乡道大中修工程费需13.5亿元；专项工程预计1亿元(水毁抢险、绿化、道班房建设等支出)，我省每年农村公路养护需资金共计19.8亿元。
已有明确政策规定的农村公路养护资金来源主要有：1.川办42号文件规定的农村公路大中修工程费，按标准计算应为4.6亿元(2007年，省安排农村公路大中修工程费仅为2.2亿元)；2.《四川省公路养路费分成资金使用监督管理暂行办法》[川交函(2007)1 8 1号]规定“县道小修保养补助标准为年公里一级路6000元、二级路5000元、三级路4000元、四级路3000元、等外级2000元。乡道年公里补助500元”，按此标准计算养路费分成中应补助县乡道小修保养资金为1.6亿元(2007年，各市州交通局在养路费分成资金中共计安排了3.4亿元的县乡道小修保养经费)；3.摩托车及拖拉机养路费1.9亿元(2007年计划征收数)。以上按政策应该安排的农村公路养护资金来源为8.1亿元(而2007年实际来源为7.5亿元)，比实际需要资金少11.7亿元；4.这11.7亿元的资金缺口，按国家相关文件规定，应由地方政府安排财政资金解决。
(二)我省农村公路养护资金筹集存在的困难
1.由于管理体制的原因，国办49号文件规定在汽车养路费中安排的“农村公路养护工程费”，在四川省被分成两部分：大中修工程费和县乡道小修保养补助，其中大中修工程费由厅统筹安排，县乡道小修保养补助由市州交通局在养路费分成资金中安排，这两部分资金按标准合计应为6.2亿元(2007年实际安排额5.6亿元)，基本达到国家要求。
但是，若省市分开算账，省交通厅应安排4.6亿元资金，而今年实际安排才2.2亿元，资金缺口达2.4亿元。川办42号文件规定“省交通厅用于农村公路养护工程的汽车养路费采取确保基数、增量调控方式筹集。从2007年起，全省各市州分成资金以2005年分成额为基数，新增的汽车养路费由省统筹，全额用于农村公路养护工程。争取3年调整到位”，这个规定显然难以执行到位，因为以2007年2.2亿元为基数，每年按10％递增，3年后才2.7亿元，比标准额少近两亿元，再加上调资因素，资金缺口更大；而各市州交通局在汽车养路费分成中安排的县乡道小修保养资金为3.4亿元，超过标准额1.8亿元，这显然又挤占了国省道的养护资金。
2.市县政府应筹集1 2亿元农村公路养护工程资金，就存在更大的困难。从2007年我省地方政府实际安排财政资金情况来看，存在总额严重不足、分布不均匀的问题。2007年地方财政仅安排了4亿元用于农村公路养护，与应安排额12亿元差距很大；而成都就安排了2.9亿元，占总额的73％(其县乡道里程仅占全省的13％)，其余的市州共计才安排1.1亿元，其中三个市州没有安排，有8个市州安排的资金额在500万元以内，按比例，除成都外的市州地方政府应安排财政资金10.5亿元，因此，若要地方政府安排12亿元的农村公路养护资金，短期内显然不可能(随着农村公路建设的大力发展，农村公路的养护资金需求量增长更快)。
3.国办49号文件规定“地方各级政府……统筹本级财政预算，安排必要的财政资金，保证农村公路正常养护”，川办42号文件规定“各级人民政府应……筹集和安排必要的财政资金用于农村公路正常养护”。两个文件都规定地方政府要统筹安排必要的财政资金用于农村公路养护，但是却没有明确规定安排的标准及总额，给地方政府留下“余地”：地方政府可以安排除养路费以外的农村公路养护资金的全部缺口资金，也可以安排部分资金。四川省交通厅《关于贯彻实施农村公路管理养护体制改革的通知》[川交发(2006)71号]规定“县乡公路养护资金除养路费外的不足部分，由市县人民政府安排财政资金配套解决”，对市县政府缺乏约束力，因此要各市县政府应该安排除养路费(包括汽车养路费和摩托车、拖拉机养路费)以外的所有农村公路养护资金，还必须进一步争取省政府的明确规定。
四、农村公路养护资金的管理
(一)农村公路管理养护资金预算管理办法
针对“县为主体、分级负责”的农村公路管理养护体制，相应的农村公路养护资金预算管理也应该以县级交通主管部门为主体。具体编制办法是：预算由县级交通主管部门负责编制，编制的主要依据是：省市级交通主管部门的农村公路养护工程计划及资金补助计划，本地区农村公路里程和大中修里程，农村公路小修保养及大中修工程定额。农村公路养护资金预算是全部农村公路养护资金，包括汽车养路费、拖拉机及摩托车养护费、地方财政资金，村道的养护资金不在此预算内。县级交通主管部门编制完成本地区的农村公路养护资金预算后，报同级财政部门审核，经县人大批复后执行，同时抄报上级交通主管部门。
(二)农村公路管理养护资金资金拨付办法
省级农村公路大中修工程补助资金由省交通厅按计划拨给省公路局，省公路局根据各市州交通局报送的农村公路大中修工程的进度和配套资金到位情况，将省补助资金拨给各市州交通局；各市州交通局应及时将省级农村公路大中修工程补助资金拨给各县交通局，县交通局按省批准的计划全额用于农村公路大中修工程。
市级交通主管部门安排的县乡道小修保养补助资金由市交通局按预算及时拨付给各县区交通局。
摩托车、拖拉机养路费及地方财政资金，由财政部门按预算及征收收入库情况及时拨给各县区交通局。
(三)农村公路管理养护资金来源的挖掘
1.摩托车和拖拉机养护费的征收还有很大的潜力。2007年摩托车和拖拉机养路费计划征收1.9亿元。而根据摩托车的全省保有量来测算，仅摩托车养路费的征收总额应达到6亿元。因此，地方政府应当大力加强对摩托车养路费的征收管理工作，这也能很好的缓解地方政府的资金压力。
2.加快体制改革，提高农村公路管理养护资金的使用效率。
3.省级农村公路大中修工程费尽快按标准补助到位。
4.采用多种手段鼓励沿线受益企业单位捐资养护农村公路。
总的来说，农村公路养护资金的管理必须体现“事权统一”的原则，既然把农村公路管理养护的责任落实给了县级人民政府，就应该相应地赋予其资金管理的权力，省市的补助资金必须按标准足额预算，及时拨付给县级交通主管部门，由县区交通主管部门统筹用于农村公路的管理养护。
[注]本文荣获第四届中国交通运输业财务与会计学术研讨会优秀论文三等奖。