改善国有企业公司治理：国际经验及其启示，本文主要内容关键词为：国有企业论文,公司治理论文,启示论文,经验论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
无论是发达国家还是发展中国家，国有企业仍然在国民经济中占有重要的地位。1980年代，以英国、法国、澳大利亚为代表的发达国家实施了大规模私有化运动，国有企业在发达国家经济总量中的比重有所降低，但仍地位显著。据经济合作与发展组织(OECD)统计，在其34个成员国中，共有2111家国有企业，资产价值超过2万亿美元，雇佣人数600万人。国家所有权在能源、交通、邮政、电信、电力和天然气、大众传媒和金融服务等基础设施以及具有战略意义的领域仍占有较高的比重，而且，这些领域对一国的竞争环境和整个国民经济都产生着重要影响。但国有企业因其自身的特殊性——国家所有和复杂的委托代理链条，使国有企业公司治理与私营企业相比面临更严峻的挑战。不当的政治干预、消极的董事会，以及信息缺乏透明度等问题已经引起了各国公众的关注。国有企业公司治理的好坏，直接影响着这些企业的业绩和效率，也影响着一个国家公共财政状况和经济增长，因此受到各国普遍重视。最近20年来，在改善国有企业公司治理方面，不少国家进行了诸多探索，并积累了一些经验甚至教训，这些经验教训对于中国下一步深化国企改革具有直接的启发意义。 国家所有权模式 国家所有权是指国家行政部门代表全体人民对全民所有制财产的占有、使用、收益、处分以及排除他人非法干涉的权能。国家行政部门履行所有权职能的组织形式因国情和传统不同而存在差异性，所有权职能的履行主要有三种组织形式，即分权或政府行业部门模式、双重部门模式和集权模式。从1980年代西方国家掀起私有化浪潮以来，伴随着国有资产监督和管理体制的变革，国家所有权组织形式从分权模式更多地朝着集权模式的方向演变，也有部分国家形成了较为稳定的双重所有权管理模式。 (一)分权或政府行业部门模式 这是最传统的国家所有权模式，在这个模式下，国有企业由其附属的政府行业部门分别负责。第二次世界大战后，西方国家掀起了一场国有化运动，旨在替代自发产业政策框架内的国家重建，结果在各行业形成了庞大的国营部门。直到1970年代前，大部分经合组织国家都采取这种模式。在某些情况下，除了政府行业部门扮演主要管理角色以外，还会成立一个特别部门负责组织各行业部门之间的相互合作，并负责制定整个国家所有权政策以及具体的指导方针。例如，芬兰的50多个国有企业分别隶属于9个不同的政府机构、部门。与此同时，隶属于芬兰贸易和工业部的一个特设机构扮演着各部门国有企业管理的协调角色，并负责制定整个国家所有权政策以及具体的指导方针。政府行业部门模式属于国家所有权的分权模式，其主要优点是各行业部门的专业知识和执行能力较强，掌握有利于产业政策的工具。但分权模式的主要缺点是很难使所有权职能与其他政府职能(如监管职能和产业政策职能)相分离。分权模式的另一个弊端是企业管理责任不清。在政府行业部门负责的情况下，通常是政府行业部门而非公司的董事会来运营国有企业，结果必然是政企不分，政府部门或多或少地干涉国有企业的日常运营，导致国企经营效率低下。因此，自1980年代后，许多国家通过增强政府部门协调机构来建立双重所有权模式。 (二)双重部门模式 与分权模式相比，双重模式的好处在于各国政府的产业部门负责各自的国有企业，同时特设一个机构(通常设在财政部或经济部内)来保证各部门之间的协调，并负责制定有关国有企业的总体政策。OECD成员国中，英国、希腊、意大利、韩国、墨西哥、新西兰、土耳其、德国、芬兰都采取国家所有权双重模式。在双重模式下，责任的分担对于所有权职能是十分重要的问题，在某些特殊方面(如任命代表参加董事会)，两个部门可能同时拥有双重责任和权利。在墨西哥，财政和公共信贷部与其他产业部门都要向国有控股公司的董事会委派代表，国家代表人数一般占整个董事会成员的50%，而且，董事长必须来自这些部门或者机构。双重模式的政府部门和国有企业的特设机构往往还有权对国有企业的战略规划以及大额交易等重要事项进行审批的权利。如澳大利亚1997年出台的《联邦政府商业企业治理安排》，确定了共同持股部门行使权利的原则。澳大利亚财政部和行政部主要负责国有企业的财政事务，其他部门主要负责国有企业的营运问题。在新西兰的双重模式下，财政部重点关注并负责国有企业的经营业绩对财政的影响问题，有关国有企业的财务报告、资产出售、撤资等事项均由财政部批准。而新西兰的产业部门则借助于国有资产的运营机构——新西兰皇冠公司监控咨询机构(CCMAU)采取以市场为导向的立场，监控国有企业经营。韩国行使国家所有权的政府部门有三个，财政与经济部和政府产业部门代表国家参与股东大会，提名董事长或任命执行董事，同时，预算与计划部负责任命外部董事，监控公司业绩，并与财政和经济部协商提名审计官。 (三)集权模式 2000年以后，随着国家所有权管理和国有资产管理的经验积累，越来越多的国家逐步过渡到国有资产管理的集权模式，即将国家所有权职能集中管理。在集权模式中，大部分国有企业由一个机构负责，有些国家设立了相对自治的专门机构，如比利时设立了国有企业参与部负责国企管理。近年来，越来越多的国家逐步转向国家所有权的集权模式，主要目的是为了将国家的所有权职能从产业政策等其他国家职能分离出来，使国家所有权政策更为一致并具有连续性和稳定性。 如在丹麦，11个国有企业的所有权职能从原来分散的各政府部门转移到财政部下属的一个专门机构。挪威的国家所有权管理机构设在工业、就业和交通部内的一个所有权部门。实施这种集中管理的目的是“通过推行明确的目标和方针，为公司寻求统一的所有权政策创造良好的条件”。从实践上看，一些OECD国家逐步转向国家所有权集中管理模式的原因主要有以下几方面：一是该模式有利于将国家所有权职能从产业政策等其他职能中分离出来；二是所有权集中管理有利于国家所有权政策的连贯性和延续性，提高国有企业经营管理预期；三是有利于保持董事会任命、信息披露、高管薪酬政策等公司治理机制的协调性；四是有利于对国有企业经营业绩进行监督和管理，通过编制统一的财务报表和年度经营报告，国有企业经营绩效好坏一目了然。从实施效果看，瑞典、法国和挪威等少数国家经过多年实施所有权集中化管理，所编制的国有企业财务报告具有较高专业水平，有力地促进了国有企业经营业绩的提高。此外，国家集中所有权职能也有利于在董事会任命、董事会评估、业绩考核等方面形成专业化团队和管理能力。 表1 OECD成员国履行国家所有权模式比较
注*：http://www.fnm.cz. 注**：http://www.oeiag.at. 资料来源：根据OECD相关研究报告整理。 英国政府为扭转其国有企业经营效率低下的局面，于2003年由内阁办公室设立了股东执委会(ShEx)，主要目标是从根本上改进股东角色的专业性和责任性。ShEx负责协调跨部门的国企运营，确保政府在国有企业中发挥有效的作用。股东执委会职员来自私营部门和公共部门，其中，大部分拥有投资银行、会计、风险投资、公司战略等专业背景的人员来自私营部门。股东执委会最初的工作是作为一个咨询机构，为政府部门提供有关股东角色方面的咨询，内容包括公司治理、目标制定、审查商业计划、绩效监督、人员任命以及批准薪酬体系等。以后，股东执委会的角色逐渐演变为代替一些政府部门行使股东权利，代表各持股部门对股权职能进行日常管理。股东执委会为自身明确了责任目标：第一，确保每一家国有企业持续创造回报，并在由政府所设定的政策参数范围内收回其资本成本；第二，在明确的政策和目标框架内，实现所属企业核心业务在三年内(2005-2007年)增长10亿英镑的目标。在英国股东执委会模式中，具体的管理内容有四项：一是为每家国有企业确定有延续性的长期目标，并使商业目标和政策目标相协调，最终实现股东价值最大化；二是研究公司战略，监控业绩，避免经营大起大落；三是通过适当的激励，任命具有专业技能的董事会；四是为国有企业的商业潜能和发展前景提供支持和条件。 从运行10年的效果看，英国股东执委会取得了初步的成功，其承接的政府任务不断增长。例如，主持出售英国奎奈遆克公司(QinetiQ)(2006年)、英国能源公司(2008年)、图特公司(Tote)(2011年)，创建了公共数据集团(2011年)、绿色投资银行(2012年)等。但同时，英国股东执委会模式自身也面临着一些挑战，如ShEx对任何资产都没有所有权，在缺乏综合立法的条件下有时缺乏授权，当政府的政策目标和企业的商业价值目标面临冲突时，不同的利益难以协调，同时，股东执委会自身的激励机制也存在缺陷，因而影响其吸引和留住人才。 法国为了扭转大型国有企业运营困难的局面，在2004年初成立了集中代表国家所有权的机构——国家参股局(APE)，财政经济部授权出台了《国家所有权特别报告》，明确划分和规制所有权职能，将国有企业的竞争性业务和非竞争性业务分开，从而避免交叉补贴，创造一个公平竞争的环境。同时，国家参股局支持国有企业对少数私人股东开放资本。 国家作为国有企业所有者应扮演的角色 国际经验表明，国家既然需要控制大量资产，就应该做一个负责任的股东，以一个积极的所有者行事，这样，才能确保国有资产保值增值，不断为社会创造财富。 改善国有企业公司治理是许多国家面临的挑战，发达国家也不例外。管理国有企业面临的一个共同挑战是，如何在积极地行使国家所有权职能的同时，又避免强行对公司管理进行不当干预之间找到合理的平衡点。另一个重要挑战是，如何形成一个有利于国企和私营企业的公平竞争的市场，并确保政府在行使其监督职责时始终维护这一竞争规则。国有企业改善公司治理的难度还在于，国有企业履行受托责任涉及一系列复杂的委托代理链条——由中央政府、部委、国家所有权管理机构、地方政府到多层级董事会、管理层，它们之间的委托代理关系并非一目了然。理顺这一受托责任的复杂关系，以确保有效决策和管理，是国有企业必须要解决的问题之一。 在过去的10年中，OECD认识到国有企业在其成员国经济中的关键地位和重要作用，积极推动改善国有企业公司治理，不断总结各国在国有资产管理体系和提高国企运营效率方面的良好实践。2005年OECD与世界银行和国际货币基金组织代表一起，共同推出了《OECD国有企业公司治理指引》。该指引对于推动各国改善国有企业公司治理起到了直接的促进作用，具有实践指导意义。 国家(政府)如何履行其所有权责任，是改善国有企业公司治理的关键因素。国家(政府)代表全体人民作为股东，“应该作为一个积极的知情所有者行事”，包括以下几方面内容。 首先，制定国家所有权政策，以明确国家所有权的全部目标及优先顺序。 国家所有权的目标往往具有多元性，可分为政治目标、社会目标和经济目标，这种复杂性有时会导致不同目标之间的冲突，从而造成政府的过度干预。为了避免政府的不当干预，一些国家通过制定所有权政策，使企业、市场和公众清楚地了解国家作为所有者的定位，实现所有者政策的长期稳定性。 所有权政策目标分为两个层次，即总目标和具体年度目标。例如，瑞典政府的国家所有权总体目标是“为全体所有者创造价值”。英国股东执委会的所有权总目标是“扮演有效而明智的股东角色，在政府设定的政策、监管规划和客户参数框架内，确保政府持股能带来可持续的正回报，并随着时间推移，弥补资本成本”。 挪威政府认为通过发布所有权政策报告，有助于促进国家所有权更大的透明度。由挪威贸易与工业部发布的《政府所有权政策报告》，阐述的国家所有权政策目标是：“国家对国家所有权的长远目标，意味着公司的董事会必须充分考虑以下因素，如良好的环境、重组、多样性、道德，以及研究与开发，来促进长远的发展。展示积极的社会责任意味着，在所有经营区域，从公司合作伙伴的选择到其投资于本地和全球范围内的员工工作条件，都应结合考虑金融和道德的手段。公司社会责任管理意味着公司必须争取向所有利益相关者表现一贯的良好实践。致力于社会责任并不是也不应该被视为一个无关业务战略和业务发展的独特元素”。除了明确国家所有权总目标以外，政府在政策报告中详细地阐述了政府对国有企业在重组、研究与开发、环境、健康与安全、道德标准、反腐败等方面的具体期望。 考虑到国有企业职能的复杂性，除实现经营业绩的目标以外，还根据政府的需要承担公共服务和特殊职能。挪威政府将国有企业进行分类管理，将所有国有企业分为四类：1)具有商业目标的国有企业；2)具有商业目标和公司总部在挪威的企业；3)具有商业目标和其他具体目标的企业；4)具有产业政策目标的企业。挪威政府根据四种不同类型的国企制定不同的所有权政策目标。 OECD认为，公共服务和其他特殊职责往往对国有企业的经营业绩有重大影响，政府必须明确界定其范围。履行特殊职责的成本可能较高，而且往往难以衡量，对特殊职责进行披露可以使国有企业面临的各种风险更加透明。意大利的国有企业有服务公众的特殊职责，这些职责内容明确记录在企业与政府签订的《公共服务协议》中，并以透明的形式向社会公布。协议明确规定了国有企业承担公共服务的标准，如服务的特性和质量、收费标准、生产率、每单位生产成本等，以利于管理部门和社会的监督。从实施的效果看，《公共服务协议》的签署有利于国企运行效率的提高。除了要求政府公开国有企业承担的特殊职责及其成本以外，OECD《国有企业公司治理指引》还要求披露“国有企业获得的财政补贴包括担保”。此外，核算国有企业承担的特殊职责成本也是一项复杂但必须完成的工作。在诸如国有企业经常从事的基础设施行业等具有长期成本递减的领域，准确地估算成本也十分困难，一些国家往往采取变通的成本核算方法。 政府通过制定国有企业的战略目标和具体目标，详细地阐述政府作为所有者对国有企业的期待和要求，战略目标文件是建立国有企业问责体系的基础。在多数情况下，特别是在国家部分持股的国有企业，公司的战略目标必须得到股东大会的批准。政府的战略目标文件在不同的国家采取不同的形式，有“股东信函”、“公司意向书”、“谅解备忘录”、“公司规划”等多种形式，这些文件在不同的国家具有不同的法律效力。但所包含的内容大同小异，主要包括使命宣言、商业描述、总体战略目标、问责声明、财务和非财务绩效指标、公司价值等。 其次，国家作为一个积极的所有者应该在法律框架内行使其所有者权利。 由于政府扮演着市场调节者和国有企业所有者的双重角色，能否将这两个职责分开便成为政府能否建立公平竞争的市场秩序的关键。为了避免不适当的政治干预或被动的国家所有权，OECD认为国家应作为一个积极的所有者行使其职责，主要包括四个方面：委派代表出席股东大会并行使投票权；建立规则透明的董事会提名程序并积极参与董事会的提名。国有企业的董事会提名应该透明、规则明确，并以专业和多元化为基础。 再次，建立报告制度，定期对国有企业的经营绩效进行监督和评估，并与国有企业的外部审计机构和国家监察机构保持沟通。国有资产管理部门应使用适当的手段和价值评估方法，监督和评估国有企业的经营业绩。为便于对国有企业经营业绩的有效监督，国有资产管理部门需要配备具有会计和审计技能和经验的专业人士，并定期与外部审计员和国家特派监察机构保持顺畅的沟通。 意大利经济和财政部作为国家所有权机构在对下属的国有企业经营业绩进行监督时，要求国有企业提供年度预算报告、经营业绩的半年度报告、公司规划等。希腊通过一体化信息管理系统，对国有企业经营状况实施密切监督，可将月度数据与预算数据进行比较，从而实现更强的监督效果。英国股东执委会的管控模式是对国有企业每季度进行一次“交通灯”审查，主要评价股东关系质量、董事会和管理层的质量、公司战略的执行情况以及财务业绩等。 国家作为一个积极所有者的另一个重要职责是确保国企高管薪酬激励符合公司发展的长期利益，并能吸引和留住合格人才。 最后，国家作为所有者不应干预国有企业的日常管理，应该给董事会和管理层明确授权，尊重董事会的独立性，并促使董事会履行受托责任。 政府的地位特殊，当其作为控股股东时，往往会表现得很强势，容易直接操控董事会和管理层，干预国有企业的经营管理，从而不利于国有企业问责机制的建立。因此，国家(政府)作为所有者，既要知情和“在位”，又不能“越位”。“国有企业董事会应对公司运营负最终责任。”国有企业战略目标执行的好坏主要取决于董事会的运行质量，因此，国家作为所有者的重要职责是确保国有企业董事会的履职能力。 一些国家为了避免国有股东对企业的日常干预，采取避免从政府官员中提名或选举任何人进入国有企业董事会的做法。近年来，越来越多的国家开始对国有企业董事会的专业化和授权进行重大改革，旨在对企业的政治干预进行限制，并通过合理的董事会结构和严格的任命程序，以增强国有企业董事会的独立性和决策能力。 在OECD许多成员国中，国有企业董事会的规模依然过于庞大，其构成在不同国家有很大差异。产生差异的因素包括国家对企业的相对影响、职工代表的存在、私营部门专家的重要性和董事会的独立性要求等。 国有企业董事会的一个特征是有国家代表。一些采取集中所有权模式的国家如丹麦、挪威、荷兰、韩国、英国，其国有企业董事会没有国家代表。澳大利亚有一项规定，除非特殊情况，否则公务员不得被任命为政府商业企业的董事会成员。也有一些国家(如西班牙、捷克、新西兰等)根据国家所有权的比例确定国家代表的人数。在波兰，任职董事会的国家代表必须经过特殊的考试程序才有资格申请董事会职位，国库部为国有企业董事会成员组织有关经济学、法律和公司治理方面的培训，并每年对财务报告标准等问题进行指导。 OECD对成员国的国有企业公司治理进行的调查结果显示，在近半数的成员国中，国有企业董事会依然是由国家主导，且缺乏独立性。相对于私营企业，职工代表在董事会中更普遍。国有企业董事会构成的诸多特征依然带有很强的政治色彩，缺乏必要的专业性。看来，在国家作为强势股东存在的情况下，实现国有企业董事会的独立性和专业性仍然是一项难以实现的艰巨任务。 OECD一些成员国已经认识到董事会提名对于提高国有企业董事会竞争力和独立性至关重要，并对本国董事会提名程序进行了改革。其目的是通过制定合理的提名程序，减少国有企业董事会中国家代表的数量，降低董事会提名过程中的政治干预。例如，澳大利亚、新西兰和瑞典建立了结构化的、以技能为基础的董事会任命制度。优化董事会结构是建立在对现有董事会进行系统评估的基础上，根据公司战略和现有董事会成员的能力和技能组合，新董事会岗位会对候选人提出能力和经验方面的要求。在瑞典，董事会要进行自我评价，并列出董事会的需求。这样要求的结果，导致大量国企董事会成员加速更替，最终形成更职业化、多元化和以商业为导向的董事会。在挪威，对大型国有企业董事会成员的提名要经过选举委员会，该委员会不是董事会的下属机构，而是由股东代表组成。 一般认为，国有企业董事会的职能和责任是建立在《公司法》的基础上，具有与其他的股份公司一样的责任和义务，但在很多情况下，国有企业董事会并没有被赋予在战略制定、管理层监督、薪酬政策和信息披露等方面的完全责任。国有企业董事会的角色和责任会经常因为所有权代表机构绕过董事会而受到侵蚀。董事会的一些职能也可能被国家控制的机构重复行使，国有企业董事会因为缺乏权威性和合法性而在对管理层实施监督时也会遇到障碍。与中国的情况类似，OECD一些国家的国企管理层也由政府直接任命，因此，总经理会绕过董事会直接向上级部门汇报。在许多国家，国有企业董事会没有行使应属于它的一个关键职能，即首席执行官的任免，只有澳大利亚、丹麦、德国、芬兰和挪威等少数国家明确了由国有企业董事会任命CEO。在法国，最大的国有企业CEO由总统任命，国资管理实体对候选人的能力进行判断并提出建议。在一些国家，对国有企业首席执行官的挑选和任命是一项政府的特权。 董事会如果没有任命首席执行官的关键职能，也没有解除业绩不佳的CEO职务的权力，那么，董事会就很难行使对管理层的监督职责，并对公司的经营业绩负最终责任。国有企业董事会这种职责的缺失被OECD许多成员国认为是国有企业治理最薄弱的环节之一。 董事会的薪酬政策也是影响国有企业公司治理水平的一个重要因素。OECD对其成员国的调查显示，在OECD大多数成员国中，董事会的薪酬普遍低于同行业的市场平均水平。这一状况在不同的所有权模式下也有所区别。大体上看，分权和双重所有权模式下的国有企业董事会成员薪酬水平相对更低，集中所有权模式下的董事会薪酬相对高些，但仍达不到私营部门的平均水平。例如，波兰某些行业国有企业董事会的薪酬只有私营部门的1/10。西班牙等少数国家国企董事会成员除了津贴之外，没有其他酬劳。有些国家设置了董事会成员的薪酬上限。斯洛伐克共和国的国企董事薪酬不能超过全国平均工资水平的5倍。另外一些国家将董事会成员的薪酬与业绩挂钩，不同的公司，年度绩效奖金占工资的比例各不相同，约在20%～70%之间。 如果董事会成员的薪酬远远达不到与其责任相匹配的水平，也大大低于同行业私营企业董事的平均水平，这势必会影响国有企业董事会吸引和留住人才。正是意识到薪酬问题的严重性，OECD一些国家已经着手改变现有的薪酬政策，使其更加接近私营部门的水平，目的是为了吸引和留住在知识和经验能力等方面更加胜任董事会工作的高级人才。瑞典前5家最大的国有企业董事会成员薪酬水平从2002年的16.7万瑞典克朗增加到2004年的22.6万瑞典克朗；董事长薪酬的平均水平从2002年的33.1万克朗增加到2004年的43.4万瑞典克朗，董事和董事长薪酬增幅均超过30%。中型国有企业董事会成员薪酬的增长幅度更大，两年间几乎增长了3倍。 提高运营的透明度是改善国有企业公司治理的必要手段 由于国有资产的公共性质，为了维护广大人民群众的利益，就必须实行高标准的信息披露和透明度政策，以加强公众对自己资产经营好坏的监督。OECD《国有企业公司治理指引》在提高企业透明度和加强信息披露方面提出了许多建议，其目标是“为了维护普通民众的利益，国有企业应该像上市公司一样透明”。 西方国家管理和经营国有企业的经验表明，国家作为股东，必须确保国有企业经营有充分的透明度，并建立一个完整的框架，制定从所有权政策、国企内部和外部的审计体系和标准、到向国会报告和向公众公布年度国有企业运营报告的整套规则。 表2 OECD部分国家国有企业外部审计和特别审计规定
资料来源：经济合作与发展组织著，李兆熙、谢辉译：《国有企业公司治理：对OECD成员国的调查》，中国财政出版社，2008年3月，第119～120页。 首先，为确保国有企业层面的信息披露和透明，国家应制定统一的信息披露政策，以明确信息披露的种类、对象、内容和方式，并确保信息披露质量的有关程序。 从一些国家的实践看，政府在制定国有企业信息披露指南时，采取的若干步骤值得借鉴。例如，制定信息披露政策时应对现行有关规定进行梳理，以判断执行新政策的有效机制是否存在，如果差异较大，应该修订现行法规和监管框架。在制定国企信息披露政策时，广泛征求包括国企董事会、管理层、监管机构、专业组织和利益相关者等的意见，对信息披露政策进行有效的沟通。就一些涉及敏感的事项应反复磋商，并对国有企业给予指导。在新的政策制度框架完成后，国资管理部门应建立特定的机制，确保对国有企业透明度要求的有效执行。 其次，国有企业应执行高质量的会计和审计标准，披露所有重要信息，特别是明显关系到公众利益的信息。 内部审计的重要性在于确保有效率和适当的内部控制，它是为价值活动和改进组织运营而设计的独立活动。国有企业应引入系统的评价方法和风险管理控制过程，以保障组织实现经营目标。为了增强对信息的信任度，各国政府要求所有大型国有企业按照国际标准进行外部审计。外部审计员是在严格的选聘程序下挑选的，他们对于公司管理层、董事会和国有大股东都能够保持独立性，这一点至关重要。 高标准的信息披露对于执行公共政策目标的国有企业也有价值。特别是当大型国企的经营业绩对国家的预算有显著影响，国家财政面临一定的风险时就显得特别重要。例如在欧盟，各国政府要求国有企业因承担公共利益服务而受到财政补贴的活动保持会计单独立账。这样有助于对国有企业的财务状况有一个公平和完整的判断，对国家和国有企业之间在相互义务、财务援助和风险承担的详细状况做出信息披露是十分必要的，也有助于清晰不同实体的责任。 最后，编制国有企业年度报告是各国管理国有企业的普遍做法。 作为面向普通公众、国会和媒体披露的工具，各国将编制国有企业年度报告作为提高其信息披露和透明度的重要手段，以便对国有企业总体业绩和进展有清楚和及时地了解，形成面向大众的监督机制。 为了加强对国有资产的管理，OECD国家普遍实施了国有企业全面报告制度。加拿大国库委员会秘书处每年向议会公布年度报告。芬兰国家审计署每年都要就国有控股公司的效益和经营状况提交一份总体年度报告和相关的调查报告。政府同时也要向议会提交一份关于中央政府财政管理状况的报告，报告内容包括所有权政策、国有企业财务报表以及国有企业经营目标执行情况和执行公共政策服务的信息。在意大利，审计法院每年都要就每个国有企业的经营活动向议会提交报告。波兰国库部每年向议会和政府提交《国有资产经济和财务状况报告》。另外，国库部还要准备一份《国有企业经济和财务状况报告》，该报告不仅递交到政府和议会的有关部门，也作为公开信息公布在国库部的网站上。芬兰贸易和工业部下设的国家所有权管理部门，每年发布《芬兰的国家股权》公告，该公告涵盖17个最大的国有企业信息，并且向社会公开。 表3 OECD部分国家编制和公布国有企业年度报告情况
资料来源：根据OECD部分研究报告和相关国家资料整理。 德国、瑞典、挪威和法国等少数国家还公布合并的国有企业年度报告。德国从1954年就开始编写《政府持股报告》，作为联邦预算的一个组成部分。从1970年代开始，德国联邦财政部开始公布独立的国有企业报告，使国会和公众对国家控制的企业的经营活动有全面的了解。合并年度报告的内容不仅涉及私有化政策的执行情况和国有企业的主要事件，由联邦政府和特别基金直接和间接控股的公司的总体情况，主要财务数据，也包含国有企业董事会、监事会的运作等公司治理信息。 挪威的国有企业年度报告由挪威贸易与工业部编写，按照国有企业的四种不同类别，阐述所属国有企业的战略目标、执行情况、财务绩效、关联交易、公司治理和高管薪酬等信息。报告不仅包括详细的财务信息，也有丰富的非财务信息。例如，国家对国有企业的社会责任的态度，只是一种期待而非强制性要求。国家希望国有企业是实践社会责任的领头者，公司的董事会和管理层必须为各个公司开发社会责任指南以及制定长期战略。在实践中，公司在社会责任的工作取决于多种因素，如公司的规模、可用资源、国际化程度、所处产业等等。国企的主要目标是促进企业长期价值创造、产业发展，以及赢利能力，使国家投资得到最大可能的回报。不过，国家对其社会责任的期望并不影响公司的目标收益率，只是希望公司能在战略层面上形成承担社会责任的思维，从而为长期以及目标收益率内产生更好的回报率打下基础。 政府作为国企所有者，其主要任务是任命董事会成员，确保董事会成员具备相关专业知识，有效管理公司，应对市场挑战。挪威贸易与工业部制定了国有企业董事会成员选举操作指南(Instructions for preparations for elections)。根据该指南，每个国有企业内部设立提名委员会(Nomination Committee)，由提名委员会提出董事会成员以及薪酬建议供股东大会表决。对于上市国有企业，主管政府部门派代表参加董事提名委员会，同其他股东一起确定公司董事会组成。 对中国深化国企改革的启示 国有企业因其在经济社会中的特殊地位和重要性，受到世界各国政府的普遍重视。国家所有权的存在使国有企业公司治理更加复杂、更具难度。在中国，国有企业改革一直是整个改革开放战略的重要环节。中国国有企业无论是从数量上还是其在国民经济中的地位上看都举足轻重，根据中国的国情，探索一条适合中国特色的国有企业改革的路线，事关改革开放的全局，具有重要的战略意义。党的十八届三中全会为明确把“积极发展混合所有制经济”当做下一步国有企业改革的突破口，新一轮国企改革的大幕已逐步拉开。新一轮国企改革的实质是确立了国有企业市场化的改革方向。国企改革的市场化就是要解决国企管理体制和国企经营方式的市场化这两大问题。经过30年的改革，国企经营方式的市场化已经有了明显改观，但国有资产和国有企业管理体制的市场化问题还远未解决。国企管理体制的问题不解决，直接影响到国企经营的市场化，从而导致国企经营效率无法得到根本的改善。因此，笔者认为，国企改革应“上”、“下”同时共振，相互促进，相互协调发展，没有国企管理体制和机制的改革成功，国企改革这盘棋就很难整体走活，充其量也只是在特殊条件下取得局部成果。 借鉴世界各国改善国有资产管理体制和国有企业公司治理的经验，我们获得如下启示。 第一，国有资产管理部门需要重新定位，国资委作为国有股东代表应履行股东的各项权利和义务，不能缺位，更不能越位。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为下一步国有资本管理体制和国企改革明确了方向，即国有出资人机构从“管企业”转向“管资本”，这是一个根本性的转变。为了有效行使国家所有权，国家应制定明确的所有权政策，以表明国家作为所有者所要实现的总体目标，以及国有企业为实现这些总体目标而制定的实施战略。 第二，应建立国有企业经营管理的问责机制。国资委作为国有出资人代表，必须要做合格股东，做负责任的股东。一方面要放权，另一方面也要问责。目前，国有企业最大的问题是“无人负责”，无人能够对国有企业的经营后果承担直接的经济责任。建立起国有企业经营者的问责机制，使国企高管的责任、权利和义务对等，建立合理的经营者激励机制，仍是现阶段国有企业发展混合所有制的重要内容。应在国有企业分类管理的前提下，确保国有企业董事会授权明确，并承担全部受托责任。 第三，提高国有企业信息披露的透明度是改善国企公司治理的必要手段。中国国有资产管理和国有企业运行的薄弱环节是缺乏国企信息披露的透明度，不利于广大民众和高层权力机关对国有企业的监督。世界各国国有企业管理和运行的经验表明，确保企业层面充分的信息披露和透明度是改善国有企业治理和运行效率的必要途径。提高国有企业信息披露的透明度有利于公众清楚地了解国企经营业绩和运营情况，唤起民众和媒体对国企的关注和监督，有利于全国人民代表大会有效行使所有权职责。
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