深化失业保险制度改革着力解决再就业问题，本文主要内容关键词为：再就业论文,制度改革论文,失业保险论文,着力解决论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
失业保险制度目前已在我国的经济生活中发挥着重要的稳定和保障作用，但与当前面临的严峻的失业形势要求相比，失业保险制度的矛盾和问题仍然十分突出，亟待解决。
一、对失业问题的认识和当前就业形势的判断
失业在一定意义上是指劳动者与生产资料相分离状态，主要是指城镇一部分有劳动能力和就业要求的劳动者暂时处于等待就业的一种社会现象，也是社会化大生产和市场经济条件下具有普遍性和必然性的社会现象。
我国目前处在经济体制改革，特别是企业改革的不断深化阶段，也是建立社会主义市场经济体制的关键时期，由于经济增长方式转变和产业结构调整带来的失业问题也十分突出。从失业原因看，目前我国面临的失业矛盾主要有三类：隐蔽性失业、结构性失业和农村劳动力转移。(1)隐蔽性失业。在我国，由于市场经济体制刚刚建立，还不成熟和完善，国有企业并不能按照市场效率原则的要求精减机构和人员，实现劳动力要素和生产资料要素的优化组合，提高生产效率，导致相当多的富余人员仍然滞留在企业中而无法推向社会。企业这种应当精简而仍然在编、在岗的富余人员的存在就是我们所说的隐性失业现象。庞大的隐性失业队伍是我们深化企业改革面临的难题，也是深化失业保险制度改革所要解决的难题。(2)结构性失业。结构性失业包括两部分：一部分是由新技术的应用和先进设备的引进而产生的失业；另一部分是由于经济结构调整，行业淘汰等引起的失业。第二种失业在目前占绝大多数。(3)农村劳动力的转移。随着农村联产承包责任制改革的深入和农村人口的增长受我国人均耕地面积仅1.4亩的限制，农村剩余劳动力越来越多，大批农村劳动力向城市转移。而且由于城市化进程的加快，大量“农转非”人员需要城镇安置。这种劳动力的转移给城镇劳动力就业带来新的压力，也加剧了本已严峻的就业形势。再加上由于人口增长带来的新增劳动力的增长，我国在今后很长一段时期将面临非常严峻的就业矛盾。如果国家不能从短期和长期设计一套解决就业问题的政策措施，严峻的就业矛盾将会直接威胁整个社会的稳定和经济运行，也给我国目前还不完善的失业保险制度建设提出了十分紧迫的任务。
二、失业保险制度的功能和现状分析
根据我国目前面临的就业形势，应选择怎样的失业保险制度，更有利于解决我国的失业保险问题呢？
1.应从失业保险功能出发选择合适的失业保险制度。
一般来说，一种失业保险制度应具备三个功能：一是保障功能。失业保险应具有保障职工基本生活、避免失业职工因收入短期中断而陷入困境的生活保障作用。它是失业保险的基本功能。二是收入再分配功能。指失业保险通过一定的经济手段筹集资金，以一定的方式向失业职工发放失业救济金、医疗补助来实现收入向失业职工的再分配。这种收入的再分配作用体现在职工在业时履行了缴纳失业保险金的义务，才能享受到失业时领取失业保险金的权利；也指收入较高的人履行更多的失业保险义务，通过个人转移支付形式，使因失业陷于贫困者得到基本生活保障。体现了失业保险权利与义务的统一和公平与效率的统一。三是再就业功能。指失业保险通过组织生产自救、职业介绍、职业培训等措施促进失业职工再就业的功能。它是失业保险的衍生功能。上述三种功能又有不同的组合形式，最终影响失业保险制度的建立。从目前世界各国的失业保险制度类型看，大体可分为两大类：一类是侧重保障功能和收入再分配功能建立失业保险制度。目前多数市场经济国家实行的就是这一类型。政府在一定时间内通过向失业者发放失业救济金和失业补助，帮助他们渡过收入暂时中断的生活难关，而以就业介绍和培训作为补充。另一类是在保障功能和收入再分配功能基础上，以促进再就业为主。它与前一类的区别在于特别重视再就业功能，通过就业介绍和就业培训，促使职工重新就业，缩短失业期，缓和社会矛盾。目前也有不少国家推行这一类型的失业保险制度。从我国的实际情况看，经济实力较弱，建立失业保险制度的时间较短，难以承受大规模失业的压力，国家应当选择后一种类型的失业保险制度，即在保障失业者基本生活的前提下，要特别注重失业保险再就业功能的发挥，缓解我国面临的严峻的就业形势。
2.我国失业保险制度的现状。
1986年，国务院颁布了《国营企业待业保险制度暂行规定》，初步建立了国有企业单位职工的待业（失业）保险制度，实施范围仅限于破产国有企业职工、濒临破产国有企业法定整顿期间被精简的职工、国有企业终止或解除劳动合同的职工以及辞退的职工，企业要按照全部职工标准工资总额的1%缴纳待业保险金，由各省、市、自治区统筹使用，主要用于支付待业保险救济金、医疗补助费、生产自救费、转业训练费、管理服务费。1993年国务院颁布了110号令，对国有企业职工待业保险制度进行了修订，将覆盖范围扩大到七种国有企业职工（即依法宣告破产的企业职工；濒临破产的企业在法定整顿期间被精简的职工；按照国家有关规定被撤销、解散企业的职工；按照国家有关规定停产整顿企业被精减的职工；终止或者解除劳动合同的职工；企业辞退、除名或者开除的职工；依照法律、法规规定或者按照省、市、自治区人民政府规定，享受待业保险的其他职工），对待业保险基金的筹集、支付与管理进行了明确的规定。各省、市、自治区根据国务院的这个规定，从各自的实际情况出发，制定本地区的失业保险办法。
但是，目前失业保险制度的建设及其效果与我国面临的就业形势要求相比，还存在明显的差距，亟待进一步完善失业保险制度。
(1)失业保险缴费率明显偏低。目前我国失业保险缴费率仅为职工工资的1%，这个比例是1950年国务院颁布的《救济失业工人暂行办法》中规定的，一直延续了四十多年，当时国家经济困难，没有更多的财力解决失业问题。时至今日，经过四十多年的发展，特别改革开放近20年的发展，综合国力明显增强，但是失业问题又十分突出摆在人们面前，靠1%的失业保险收入难以满足失业保险的支出需要。而且1%的失业保险率也是世界各国最低的，从世界各国的情况看，失业保险费率一般在5-7%。
(2)失业保险基金供求矛盾突出。按目前国有企业富余职工和新增劳动力计算，需领取失业救济金的人数约为4000万人，按平均半年的失业周期和年均3600元失业救济金（基本生活、医疗费、赡养费等）计算，每年需失业救济金720亿元，而目前按职工工资1%提取的失业保险金每年约为34亿元（1995年数）仅相当于所需费用的4.72%，其余的仍主要由企业负担。
(3)失业保险辐射面仍然过窄。现行的失业保险制度仅限于国有企业7个类型11种人，虽然比过去有所扩大，但集体企业、股份制企业、外商投资企业的中方职工和私营企业等各类经济成份的职工未完全实行统一的失业保险制度，使这些类型企业的职工失业和就业缺乏保障，也不能体现失业保险制度的社会性特点。
(4)企业对目前失业保险存在的权利和义务不统一的状况有较大的意见。目前，由于失业保险缴费率过低，使失业保险基金无法满足当前需求过大的失业保险支出，因此，企业下岗职工的救济、培训和再就业问题仍主要由企业自行承担，使企业和失业保险管理机构之间各自承担的权利义务关系划分不清，加剧了企业保险机制的混乱，出现了一方面失业保险资金缺口很大，另一方面按1%缴纳的失业保险金每年还有大量剩余的奇怪现象。
(5)失业保险支出结构不太合理。1995年失业保险基金用于救济失业职工的支出为7.9亿元，占总支出的44.26%；转业训练费和生产自救费支出为4.9亿元，占总支出的27.66%；失业保险机构管理费支出2.89亿元，占总支出16.21%。从上可以看出，用于救济失业职工的支出比重偏低，用于管理费的支出增长幅度过大，所占比重偏高。
(6)失业保险管理体制分散。目前我国的失业保险基金，仍处于“县级统筹”和“市级统筹”的分散管理状态，不能体现失业保险制度的社会性和统一性。出现了一些老工业城市因失业问题较突出而失业保险基金严重短缺，而一些新兴的工业城市失业问题相对宽松一些，失业保险金出现较多结余，相互之间得不到有效调剂使用，降低了失业保险的调剂功能和稳定功能。同时，也容易产生一些地方随意挪用结余的失业保险金，造成失业保险的损失和浪费。
三、当前失业保险制度建设的重点是解决企业下岗职工的再就业问题
再就业功能是失业保险的基本功能之一，主要通过就业培训、就业介绍、生产自救等环节支持和扶置企业下岗职工的再就业。尽管我国再就业工程已经取得了一定成绩，但由于目前企业改革和经济结构调整带来的失业问题异常严重，再就业的严峻形势与当前再就业工作极不相适应。从与失业保险有关的工作看，一是再就业工程所需经费不足。再就业工程需要一定的启动资金，就业培训、就业介绍、生产扶持等方面都需要大量资金。目前主要来源于失业保险金和少量财政拨款，远不能满足需要。而解决资金问题要靠适当提高失业保险的缴费率、调整失业保险支出结构以及各级财政和企业共同支持。二是就业培训工作亟待加强。由于大部分下岗人员素质较低，技能单一，不能适应新岗位的要求，有业不能就。加强转岗培训和训练是实现再就业的基本条件，但因为就业培训管理落后，资金不足，教师质量不高，培训内容、质量和专业不能适应经济发展的要求，使某些失业者培训后仍不能适应新岗位的要求。三是社会保障体系不健全。现在企业下岗职工长期滞留在本企业的原因，是尚未形成覆盖全社会的统一养老保险、医疗保险制度，许多下岗人员即使已经通过第二职业获得了比较稳定甚至更高的收入，仍不愿割断与原企业的关系，仍处于原企业承担的养老、医疗保险的“保护伞”下，出现部分下岗人员隐性失业和隐性就业并存的现象。从再就业工程配套措施看，一是劳动力市场建设明显滞后。在市场经济条件下，失业、下岗人员的再就业应当都通过劳动力市场来实现。但目前企业下岗职工仍主要依靠企业自行消化，部分破产企业的下岗职工依靠地方政府的安置。靠“等待”再就业的形势延缓失业者重新就业的进程。这与目前劳动力市场及其制度化建设滞后有很大关系。二是失业和下岗职工的就业观念出亟待改变。目前大多数失业和下岗职工一方面等待政府或企业安置，另一方面择业意向过于理想化，要求工作轻松一点，工资和待遇好一点，最好是国有单位。部分下岗职工由于新就业岗位与本人的期望有距离，以至有业不就，宁愿在家吃救济，出现了有事没人干和有人没事干的现象。
当前失业保险制度建设的重点应侧重于解决企业下岗职工的再就业问题，但下岗职工再就业问题的解决，仅靠失业保险制度的建设是远远不够的，还要依靠各级政府对解决下岗职工再就业问题的重视和其他政策的配套。具体说：一是各级政府要提高对再就业工程重要性、艰巨性的认识。要把解决企业下岗职工再就业作为关系到改革、发展、稳定全局的突出问题之一抓紧抓好。“九五”期间，我国的经济结构，特别是产业结构的进一步合理化，现代企业制度改革将取得突破性进展，如果企业下岗职工再就业问题解决不好，将阻碍经济结构调整和企业改革的顺利推进。二是建立再就业基金，解决因失业保险基金不足引起的再就业资金短缺问题。由于目前失业保险基金仍停留在“县级统筹”和“市级统筹”阶段，在失业保险基金一时无法增加的情况下，可以采取政府、企业合理分担的办法，建立再就业基金，解决再就业经费不足的矛盾。三是加快劳动力市场建设，为下岗职工再就业创造条件。在科技革命日新月异的今天，经济结构的变动将给劳动力的就业结构带来变动，这种变动不可能完全依靠政府或企业的计划安置实现，而主要借助劳动力市场的调节实现，下岗职工只有根据劳动力市场供需变化调整自身的知识结构，顺利地进入劳动力市场，重新就业。各级政府劳动部门或社会保险部门主要从劳动力市场机构、制度、法规建设入手规范劳动力市场的运行秩序。四是调整失业保险支出结构，有计划地动用失业保险结余资金，在确保失业救济支出的前提下，增加再就业培训和职业介绍网络建设支出，缓解当前再就业工程资金紧张的矛盾。五是加强宣传诱导，促进下岗职工择业观念的转变。在全社会加强就业形势宣传，用正确的舆论导向引导失业人员和下岗职工，冲破传统观念，端正择业观念，改变有人无事干和有事无人干并存的局面。六是尽快建全培训网络和职业介绍网络，增大就业信息源，使下岗职工尽快找到新的岗位并适应新岗位的技能要求。
四、进一步深化失业保险制度改革
1.适当提高失业保险缴费率，缓解当前失业保险资金紧缺的矛盾。
由于目前国内失业形势严峻，按现有1%的缴费率提取失业保险金，远远不能满足失业保险的需要。可以考虑将目前的1%缴费率提高到3%，可使失业保险金提取额比过去增加2-3倍，缓解因就业形势严峻带来的失业保险基金紧张的矛盾。而且失业保险缴费率的提高与养老保险缴费率的降低同时进行，并不会加重企业负担。
2.扩大失业保险的覆盖面。
目前能享受失业保险的限于国有企业的11种人，而对集体企业、股份制企业、“三资”企业中方职工、个体和私营企业职工没有纳入，不能体现失业保险的社会性、统一性的特点。打破失业保险的所有制界限，把失业保险覆盖面扩大到全体城镇职工，有利于不同所有制之间劳动力的相互流动，才能从根本上解决当前国有企业下岗职工就业难的问题。
3.失业保险费用实行企业和职工共同负担，国家财政给予补助的办法。
目前各地失业保险缴费采取企业缴纳0.5%、职工缴纳0.5%的办法；缴费率提高到3%以后，可以采取企业缴纳2%、职工缴纳1%的办法分担，更好地体现权利与义务对等的原则。凡是年度失业保险超支部分，由各级财政补助，确保失业保险机制的顺利运行。
4.严格失业保险的享受条件，控制失业保险支出。
一般而言，领取失业保险金的职工必须符合以下条件：一是非自愿失业，凡自动离职者不能给予失业救济金；二是必须缴纳一定期限的失业保险费，或具备一定年限的工龄；三是失业者需具备工作能力，失业后到职业介绍机构登记，并愿意接受介绍的工作。对拒绝接受合适工作的，需停发失业救济金。只有这样，才能确保有限的失业保险金得到充分、合理的运用。
5.科学确定失业保险金的待遇标准。
当前失业保险金的发放标准确定要坚持两条原则：一是要保证基本生活，二是不能损伤在业职工的生产积极性，防止失业保险滋生惰性机制。为此，要确定失业救济金的最低限额和最高限额，最低限额应略高于目前城镇居民最低生活保证线，最高限额应低于在职职工的平均工资水平，一般以当地职工平均工资的50-60%为宜，以满足失业者的基本生活需要。凡是超过失业救济金领取期限的，应由社会救济解决。
6.进一步加强再就业工程。
适当降低管理费的提取比例，扩大再就业工程的资金比例；在目前失业形势下，大型和特大型国有工矿企业的下岗职工不能都推向社会，应在企业内部建立再就业中心，充分利用工矿企业的闲置土地、设备等，发展一、三产业，就地解决下岗职工的就业问题。
7.提高失业保险的社会统筹层次，建立统一的失业保险管理体制。
目前失业保险基金统筹停留在县、市一级层次上，由于范围小并不能抵御局部失业风险，也由于分散管理出现了失业保险发放标准的不规范和结余资金的损失、浪费现象。为此，应将失业保险基金统筹层次逐步扩大到省、市一级，并建立省、市一级失业保险统一管理体制，统一管理机构，规范失业保险收取、支付标准，探索失业保险保值、增值的可靠途径，提高失业保险机制抵御市场失业风险的能力，充分发挥失业保险在社会主义市场经济条件下的“稳定器”作用。
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