政府公共管理中的“反公地悲剧”与“大部制”改革，本文主要内容关键词为：公地论文,大部论文,公共管理论文,悲剧论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
2004年6月的一天，成都突降暴雨，刚投入使用半年的东城根街下穿隧道因下水道积水被淹，造成了几天严重的交通拥堵。老百姓意见很大：隧道临近府南河，积水为什么几天排不出去？是否隧道设计有误？其实，积水排不出去的原因并不在于设计问题，而在于政府的管理体制。因为府南河流进成都后就分属几个政府部门管理：市水利局管农村段，市容环卫局管河流下水道，市政公用局管河道，府南河管理办公室管综合治理，国土局管地下水。职能交叉、多头管理的体制，使得隧道被淹后没有一个部门能够出面牵头协调解决积水问题，致使排水所需的人员、设备、资金无法落实，耽误了抽水（梁小琴，2008）。
该事件是典型的政府部门在公共管理中由于协调不力最终导致公共利益受损的案例，也是本文需要研究的政府公共管理中的“反公地悲剧”。不过，本文只讨论平行的政府部门、而不讨论垂直的政府部门在公共管理中产生的反公地悲剧。为此，本文通过简要回顾反公地悲剧理论的发展，运用水平层面的反公地悲剧模型，结合反公地悲剧在中国的现实表现，认为党的十七大提出的大部制改革有助于减少和避免此类悲剧的发生。
二、反公地悲剧理论的简要回顾
反公地悲剧是1997年美国密执根大学教授Heller在《反公地悲剧：从马克思到市场转变中的产权》一文中首次提出的。1993年，Heller观察到莫斯科街头的一种奇怪现象：商贩宁愿在街头搭建众多的售货摊来买卖商品，也不愿搬进大量空置的沿街店铺。通过调研，他发现，造成这一现象的根源在于转型中的俄罗斯政府没有把这些店铺的完整产权赋予给某个权利所有者，而是肢解给了在计划经济时期利益相关的不同部门：6个单位享有店铺的出售权、3个单位有出租权、5个单位有收取售款权、5个单位有收租权、3个单位有决定使用权、1个单位拥有占有权。支离破碎的产权结构使得每个权利人在没有得到其中任何一个权利所有者的许可下，都无法单独使用或出租该店铺，从而出现了店铺资源难以利用和大量闲置的反公地悲剧现象。
Heller认为，反公地悲剧其实是相对于Hardin的公地悲剧而言的。对于一项存在多个权利所有者的资源，如果每个人都拥有使用权而无排他权，该项资源就具有公地的特性，它将因人人都可进入而陷入可能被过度利用的公地悲剧状态；但如果每个人都拥有排他权从而使得所有的权利人都无法有效地行使使用权时，则该项资源就具有了反公地的特性，它将因人人都难以进入而可能陷入利用不足或闲置浪费的反公地悲剧状态。反公地悲剧之所以产生，就是由于某种资源的产权被肢解分割给了多个所有者，分割得越严重，拥有排他性权利的所有者越多，利用该资源所需要谈判的权利人就越多，交易费用就越高。一旦交易费用超过了利用该资源带来的好处时，该资源就会完全处于无人利用的闲置状态。这种资源利用不足或闲置状态，实际上是一种负外部性不能内在化的表现。
2000年，Buchanan和Yoon利用线性方程构建了一个古诺—纳什双寡头、多寡头竞争模型来说明反公地悲剧。该模型显示，拥有排他权的所有者之间充分竞争的结果不是优化的均衡，而是失效的均衡。特别是当行使排他权的人数增加时，资源的利用效率将会系统性地降低。2002年，Stewart和Bjornstad运用实验经济学的方法证实了Buchanan和Yoon的研究结论，并验证了当四个机构行使排他权时，资源利用的效率损失会更大的情形。这表明反公地悲剧是可以通过实验再现的。
在政府公共管理领域，基于Heller对莫斯科街头店铺因多头管理导致的反公地悲剧的研究，其他学者随后展开了对政府职能交叉和冲突引起的无效率现象的探究。如Sim、Lum和Lee（2002）探讨了新加坡政府通过制度安排改善房地产管理中的反公地悲剧；Sobel和Leeson（2006）在分析美国联邦紧急事务管理局在应对卡特琳娜飓风事件造成的灾难性后果时，将其称为“政治公地的悲剧”；而Parisi（2004）则从模型构建上使用了与Buchanan完全不同的模型来分析政治公地中的反公地悲剧。
克服反公地悲剧，最好的办法是明晰产权。Heller的建议是整合支离破碎的产权，即把严重分割的产权重新统一起来，使得任何排他性行为导致的资源利用效率过低的成本均由该产权所有者承担，从而解决外部效应的内在化问题。
三、政府部门平行管理中的反公地悲剧：理论模型
在政府公共管理中，虽然政府行使的权力有别于经济学中的产权，但政府在行使公共权力提供公共产品或公共服务（以下简称公共产品）时，就类似于产权所有者在行使使用权，政府否决提供公共产品就类似于产权所有者在行使排他权。如果某项公共产品需要由多个平行的政府部门共同提供的话，那么一个部门能否提供公共产品，还依赖于其他政府部门的合作，即其他部门的合作对该部门提供公共产品具有正的外部性，不合作则带来负的外部性。因此，只要其他部门在该部门提供某项公共产品时不合作，那么这项公共产品的提供就会遇到阻力而供给不足；极端的是，相关的任何一个部门行使否决权，该项公共产品就不能提供。这两种情况都是平行的政府部门合作失调引发的公共管理领域中的反公地悲剧。
1.公共产品供给不足的反公地悲剧模型
该模型是由Parisi构建的。假设某项公共产品S由A、B两个平行的政府部门共同提供，且A、B都不能行使否决权。这样，部门A提供S所体现的价值，不仅取决于自身的努力，还取决于部门B的合作程度；部门B提供S所体现的价值亦是如此。如果用
、
表示政府部门A、B为提供S所做的努力程度，则
（，）和
（，）就可以用来表示A、B两部门共同努力提供S所体现出的部门A和部门B的价值。这种价值既可以是社会或公民对该部门可以继续存在的认可或业绩的称赞，也可以是通过政治决策过程进一步提升该部门在提供类似公共产品的相关部门中的地位，等等。由此，部门B的行为对部门A产生的正外部性可表述为：
（1）
部门A的行为对部门B产生的正外部性可表述为：
（2）
由于A、B在提供公共产品职能上没有隶属和主次关系，因此，提供该项公共产品所体现出的A、B两部门的价值应是一样的，即：
（，）＝（，） （3）
第一种情形：如果A、B两部门相互协作，共同承担提供S的职责，那么，A、B的最优化策略应是使双方的共同利益（，）＋（，）最大化，即：
（4）
因V[,i]是X[,i]的凹函数，且A、B两部门共同对称地提供公共产品，故求出的均衡解为：
＝＝
（5）
第二种情形：如果A、B两部门为了自身的部门利益，相互之间不协作，但不行使否决权，那么，A、B的最优化策略就是使各自的部门利益（，）、（，）最大化，即：
（6）
同第一种情形类似，求出的均衡解为：
＝＝
（7）
在（1）、（2）的前提条件下，根据方程（4）和（6），可以很容易地得出：＞。
这就是说，如果A、B两部门只顾追求各自部门利益而不是A、B两部门共同利益（公共利益）的最大化，那么，与第一种情形相比较，A、B两部门为提供S所做的努力程度将要小得多，S将由于部门A、B的合作程度不够而供给不足。
2.公共产品无法供给的反公地悲剧模型
假设提供某项公共产品S的A、B两部门都可以行使否决权，则A、B提供公共产品的情形可用下面的博弈支付矩阵图表示。
图中显示，A、B双方都同意提供S所体现的A、B两部门对社会的价值均为5，A、B双方都不同意或只要有一方不同意，则S无法提供，A、B两部门对社会的价值就都为0。在缺乏惩罚机制的情况下，A、B选择同意要为提供S承担后续维护和保障责任，而选择否决既几乎不用支付任何成本，又可以免除提供S的责任。这样，对A、B来讲，阻止提供S是最好的选择。原因是A、B部门的工作是由其工作人员来完成的，他们的工资及职务晋升并不是根据提供S的多少来决定。因此，只要A、B两部门得不到有效监管，或者拒绝提供S的行政不作为不会受到惩罚，A、B部门行使否决权就成了自然的选择，它是A、B两部门利益权衡的结果。
要克服模型中的两种反公地悲剧，体现出A、B两部门在提供S上对社会的价值，一种办法是采取激励或惩罚措施鼓励或迫使A、B部门共同选择提供S；另一种办法就是将A、B两部门合并为一个大部门，这样，整个社会的得益就只可能是（5，5），而不会是（0，0）了，它为中国正在进行的大部制改革提供了思路。当然，合并后的大部门在提供公共产品时也可能会行政不作为，但那已不再是反公地悲剧问题，而是对政府部门的监管问题了。
四、政府部门平行管理造成的反公地悲剧在中国的表现与大部制改革
1.政府部门平行管理造成的反公地悲剧在中国的表现
第一，政出多门造成的反公地悲剧。这主要反映在政府的不同部门制定的规章相互矛盾，导致企业无法利用相关资源。
第二，多头管理造成的反公地悲剧。本文在引言中提及的成都东城根街下穿隧道积水没有及时排空的例子就属于这种情况。
第三，行政审批混乱造成的反公地悲剧。虽然中国的《行政许可法》已于2004年出台，政府也已砍掉了很多审批事项，但各地对该法的执行情况不一，有些地方甚至仍然故我，或变着法子规避该法对自己的约束。
2.避免政府部门平行管理造成反公地悲剧的大部制改革
所谓大部制改革，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务相似的多个政府部门精简合并为一个大部门，从而解决政府职能交叉、政出多门、多头管理的问题。党的十七大报告中明确提出，大部制是中国未来行政体制改革的方向。
从中央政府机构改革的历史来看，改革开放以来，中国进行了六次规模较大的政府机构改革。国务院组成部门已由1981年的100个精简为2008年的27个。但与发达国家的16个左右相比，仍然偏多。发达国家政府机构的组成一般都体现了“管得少而恰当的政府才是好政府”的大部制管理的思维。如果说2003年中国在入世后设立商务部，整合原外经贸部、国内贸易部以及原国家计委、国家经贸委的部分职能是对大部制的一种被动探索，那么，2008年推出的大部制改革则是对大部制管理思维的一种主动运用。
从地方政府机构改革的实践来看，早就出现了对大部制的有益探索。如引言中提及的成都东城根街下穿隧道积水事件，促使成都市于2005年11月撤销了水利局，新组建水务局，将全市的防洪、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理与回用以及河道、农田水利、水土保持、农村水电等所有涉水事务实行城乡统一管理，结束了“多龙管水”的局面，东城根街下穿隧道再也没有因为下雨积水而堵塞（梁小琴，2008）。
3.大部制改革应注意的问题
虽然大部制改革可以减少政府部门因职能交叉、政出多门、多头管理造成的反公地悲剧，但并不能解决政府部门在提供公共产品上的行政不作为和行政乱作为问题，特别是大部制使得部门的权力更大后，能否建立起有效的权力约束机制，显得更为重要。因此，推进大部制改革必须注意把握三个关键问题（周天勇，2008）：
一是按照“决策、执行、监督”三权分立推进大部制改革。大部制改革触及的是公共治理结构，而完善的公共治理结构要求立法权、行政权和司法权三权相对分立。这种分立不能像现在很多中国学者在讨论时狭隘地理解为在政府内部决策、执行和监督三权分立，而是指在人大—政府—司法等部门之间建立起制衡关系。如果仅在政府内部探讨决策、执行、监督三权分立，三种权力都集中在政府自己手里，是没有意义的，它极可能产生政府自我决策、自我执行、自我监督的情况，背离了公共治理的本质要求。
二是政府的行政、执法必须同部门利益脱钩。政府的行政、执法成本与费用应全额由财政负担，各种行政处罚收入直接进国库，完全与政府部门的办公、工资、福利等利益无关。如果还延续政府只设机构不拨（够）经费、但给收费和罚款政策这种做法的话，本次大部制改革的结果肯定是无果而终。
三是循序渐进地推进大部制改革。大部制改革实际上是对政府部门职能的一次重新认识和定位，而这要有一个过程。因此首先应选择从那些职能交叉突出、涉及服务对象广泛、外部呼声较大的部门开始，通过积累经验再逐步扩大。
大部制改革是部门利益的重新整合，最大的阻力主要来自于多年来被强化了的部门利益和官员安排。虽然本次改革国务院调整建立了工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部以及卫生部等5个大部，但总的机构数量却只由原来的28个变为27个，有的部的副部长则多达11个。它表明大部制改革还面临着相当大的难度，推进大部制改革还有很多工作要做。
五、结论
在公共管理中，依据制衡原则使公共权力机构职能产生交叉来分割权利、以防止专权是一种正常现象。但在制衡原则难以有效体现的政府内部，提供公共产品的职权在过多的平行部门之间分割，较易导致公共产品供给不足乃至无法提供的反公地悲剧。减少和避免此类反公地悲剧可以采取大部制。但限于人们对中国“决策、执行、监督”三权分立的认识不够深入，以及强化了的既得利益部门的抵触，大部制改革仍然任重而道远。因平行的政府部门权限分割产生的反公地悲剧现象可能会减少，但决不会消失。