农村社会的纠纷解决途径和法律服务机构——“农村法律援助小组”项目调查报告，本文主要内容关键词为：农村论文,法律援助论文,服务机构论文,调查报告论文,纠纷论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
宜城市位于湖北省西北部，汉江中游，是湖北省襄樊市下辖的一个县级市。我们小组的工作地点——孔湾镇则是宜城市所辖的一个乡镇，207国道、襄荆高速公路、焦枝铁路穿境而过，有一个工业用火车站坐落境内。孔湾镇是宜城市较小的一个乡镇，仅辖11个村，4667户，1.5万人。孔湾镇地处荆山余脉，境内矿产资源丰富，已探明境内有磷矿、硅矿、白云矿等矿产。其西部为山地，东部为江汉冲积平原，地势平坦，土地肥沃，适宜种植高效经济作物，大白菜、青皮冬瓜年产几千万公斤，是湖北省著名的“瓜菜大镇”。由于孔湾镇交通比较便利，加之面积较小，下属行政村的村民可以比较容易地到镇驻地。因此，镇驻地比较繁荣，在一条约两公里长的水泥路旁边开满了各种小商店，多经营服装和摩托车（摩托车是除自行车外当地农民主要的交通工具）。同时，因孔湾镇蔬菜产量很大，近年来也开办了一些企业。
一、项目介绍及主要工作内容
“农村法律援助小组”项目由中国法律与发展咨询公司和美国乔治·华盛顿大学资助，由在读法学研究生作为志愿者实施。“农村法律援助小组”项目的主要目的是通过选派法学研究生中的志愿者进行为期一年的农村法律援助工作（共分三批，每批三个月），为农民提供法律服务，同时调查分析农村基层法律服务中存在的问题并提出对策，以推动我国农村法律服务事业和法制建设的发展。具体组织方式为4人一组，以乡镇的法律服务所为依托，独立主动地开展工作。 工作内容包括：免费为农民提供法律咨询、AI写作法律文书、提供或参与调解、进行法制宣传以及帮助进行法律培训等活动。
去年9月25日至12月25日，我们小组一行四人，按照学校的安排， 奔赴湖北省宜城市孔湾镇开展农村法律援助工作。在这3个月中， 我们以孔湾镇法律服务所为依托，积极主动地开展各项工作，为广大农民排忧解难，为法律服务所提供帮助，并为镇上的两所中学做了两场法制宣传讲座。
在我国进行类似的项目，一个重要的因素是如何选择进入服务区域的合适途径。这次项目选择的路径是：由学校和宜城市司法局联系，通过司法局将我们送到各乡镇政府，由乡镇政府主管政法的副书记将我们介绍给我们的工作所在地——该乡镇法律服务所。通过这种方式，我们可以比较容易得到当地政府的支持，其中最大的帮助是为我们下村了解情况提供了交通工具。
一个地区的经济发展状况和经济结构在很大程度上决定了该地区经济活动中纠纷的数量和种类。因此，随着近年来经济不断发展，一些过去只发生在城市和经济发达地区的案件，如合同订立、违约索赔、企业设立等等，如今在孔湾镇也时有发生。但另一方面，除了镇驻地外，孔湾镇其余的10个行政村仍很贫穷，因此，一些传统的纠纷类型，如土地纠纷、子女赡养、人身损害等，仍是纠纷的主要类型。在这三个月的时间中，我们共处理了各种法律事务计81件，接待当事人约150余人次，平均每天约有一件法律事务，这说明，在经济文化相对落后的地区，对法律的需求并非十分强烈。在这81件法律事务中，人身损害赔偿纠纷数量最多，为16起，占到了总数的近20％； 其次为土地纠纷和离婚纠纷，各有10起，各占总数的12.4％；子女赡养纠纷8起，占总数的约10％；工伤索赔纠纷5起，约占总数的6.2％。另外，还有农药种子质量纠纷、违约责任纠纷、环境侵权纠纷、行政机关内部工资福利纠纷等等。在时间分布上，10月份共处理法律事务36起，约占总数的44.4％；11月份共处理法律事务19件，仅占总数的23.5％；12月份共处理法律事务26件，约占总数的32.1％，明显呈现出两头大、中间小的局面。因为10月份属于夏收刚过，秋播开始之前的一段时间，大部分土地闲置，是开展土地二轮延包的最佳时机，由于土地承包法的实施和农村税费改革的推进，大量的土地承包纠纷在土地二轮延包过程中显现出来，直接导致了10月份我们所接触到的法律事务数量的增多。而最开始寄希望于我们为他们解决问题、伸张冤情的农民发现我们只是一群未出校门的学生，没有任何权力时，农民们的积极性大为下降，导致11月份纠纷数量的下滑。而到了后期即12月份，由于我们与工作人员日渐熟悉，他们遇有什么法律事务开始倾向于邀请我们参加。因此，12月份法律事务数量有了一定的回升。
三个月的工作时间中，我们的工作产生了明显的积极的社会效果，特别是我们到该镇两所中学所做的两场法制宣传讲座，受到了师生的广泛好评；我们对一起因人身损害纠纷而致反复上访的事件进行了多次回访、劝导，最终使当事人选择了通过司法途径解决纠纷，取得了较为满意的结果。最重要的是，通过三个月的工作，我们有了对基层法律需求和服务状况的深入了解和思考。
二、关于农村纠纷解决途径和法律服务机构的理论思考
（一）当地纠纷的主要种类和主要解决途径
近年来，随着我国农村税费改革的深入推进，修改后的《中华人民共和国农村土地承包法》的颁布实施，特别是国家降低（取消）农业税、增加水稻良种补贴等一系列扶农惠农政策的出台，农民种田的积极性空前高涨，过去弃耕抛荒的土地现在被农民争种抢种，大批外出务工经商的农民纷纷返乡要求种地，因土地问题引发的矛盾和纠纷越来越多。
土地承包纠纷的类型，主要表现为以下六个方面：一是外出人员回乡要求重新分地引起的纠纷。二是村组为清收农民往欠款，擅自收回农户承包地引起的纠纷。三是土地的权属争议引起的纠纷。四是村组机动地、“四荒”资源等发包或到期续包时不公开、不公平、不公正所引起的纠纷。五是土地被征占，补偿资金不到位，引起的纠纷。六是极个别地方为了化解村组债务，将农民土地收回一部分对外发包，引起的纠纷。在以上六类纠纷中，尤以第一类最为突出。如孔湾镇某村一张姓农民于1995年外出打工，将自己的11亩田转包给本村的一唐姓农民，并约定可以随时收回，并由后者承担农业税费。2003年，新土地承包法实施，且新的农村税费改革开始，张姓农民要求收回土地，被唐姓农民拒绝，双方遂发生纠纷，造成耕地闲置。
为了指导各乡镇人民法庭解决土地承包纠纷，宜城市人民法院民三庭（主管乡镇人民法庭的业务庭）出台了《宜城市人民法院关于积极稳妥解决当前农村土地承包纠纷的意见》（以下简称《意见》），其中确立了“坚持稳定原承包关系不变”的基本原则，这无疑有助于保持农村稳定，但在人民法院受理土地承包纠纷的条件上，《意见》同时规定，对土地承包纠纷调解无效的，由农经局确认农村土地承包经营权，确权后当事人不服的，可向人民法院起诉，否则人民法院不予受理。这无疑确立了一个新的原则，即土地承包纠纷行政裁决前置原则，违背了《中华人民共和国农村土地承包法》第51条的规定。在上一案件中，张姓农民调解未果后，向孔湾镇人民法庭提起了民事诉讼。因当时《意见》尚未出台，法庭受理了此案，宜城市电视台也作了专题报道，称其为“土地承包纠纷第一案”。但具有讽刺意义的是，此案在审理过程中，宜城市人民法院民三庭出台了《意见》，孔湾镇人民法庭要求此纠纷应先由行政机关做出处理决定，遂裁定中止对此案的审理。无奈之下，张姓农民申请孔湾镇政府作了一个行政决定。而后又申请法庭恢复对此案的审理。但法庭的答复是，此行政决定须经60天复议期限过后方可生效，生效后法院方可恢复审理，为此此案一直拖延至今，大大降低了张姓农民对司法的信心。
除土地承包纠纷外，我们在乡间接触到的其他纠纷数量较多的依次为：工伤索赔、子女赡养、家庭暴力、离婚以及人身损害赔偿等等。
虽然农村纠纷数量很多，进入诉讼程序的案件却很少。发生纠纷后，一般的解决途径是：首选邻里调解和村组调解；如果无法解决则找到镇政府，由镇政府派该村驻村干部和政府法律顾问前去调解，如有重大案件则由镇长、镇委书记亲自参与。如果仍无法解决，镇政府干部一般会劝导当事人向法院起诉，但实际情况是，当事人多数倾向于到上级政府上访。为什么群众宁可上访也不求诸司法，甚至某村还出现了一个上访二十余年的老上访？据调查了解，大致有以下几方面的原因：
1.人民法院的判决并不能使双方当事人都满意，甚至不能使一方当事人满意。而且人民法院的一些不规范的做法，使当事人和其他群众丧失了对司法公正性、权威性的信心。比如前述土地承包纠纷一案中的张姓农民，经此一案后，很难期待他以后仍把司法视为正义的最后一道屏障。
2.诉讼的成本过大，非一般农民所能负担。首先，案件受理费负担过重。经济案件姑且不论，为了增加收入，法院甚至把离婚案件和工伤索赔案件也作为经济案件受理，从而达到多收诉讼费的目的，而且，农村当事人多数没有文化，他们参加诉讼须委托法律服务所工作人员为代理人，其收费标准比律师等专业人士略低，导致一个简单的离婚案件，也至少要六、七百元费用。可是，上访就没有这种费用。其次，诉讼必有一方会输，如果败诉，某些案件则可能会使一个经济基础薄弱的家庭倾家荡产，而选择其他纠纷解决途径则一般不会产生这么严重的后果。因此经济条件差的农民不愿冒此风险，从而选择远离诉讼（当然一些工伤索赔案件的原告人因无其他经济来源，只有进入诉讼一条途径）。最后，即使法院最后判决一方当事人胜诉，当事人拿到判决书后却面临一个执行难的问题——这在子女赡养诉讼中表现得尤其明显，这无疑加大了诉讼的隐性成本。
3.现行上访制度无形中加大了农民这种选择的合理性。一旦本镇有农民到上级政府上访，镇政府立即派专人去劝他回来，而且包吃包住，不敢有丝毫的怠慢。一旦上访人引起上级领导重视并作出批示，镇政府会立即本着“特事特办”的原则，尽全力为上访人解决困难，以防止其再次上访，这就为农民造成了一种印象，以为上访的级别越高，事情闹得越大，困难就越好解决，最终造成了一种尴尬的局面，即：“不找村，不找乡，直接上到党中央。”
在现行体制和条件的制约下，我们应当正视基层村民小组、村民委员会、司法所以及乡镇政府在解决农民纠纷中所起到的积极作用，发挥基层各级组织的纠纷解决功能。诉讼不是、也不应当是乡村社会中解决纠纷的唯一途径，承认乡村社会中多元纠纷解决机制的存在，才能有助于化解农村纠纷、保持社会稳定、促进乡村经济的发展。我们不应只把注意力集中在司法体制改革上，因为那只是属于、或主要是属于城市的事业。我们还应采取措施，促进农村多元纠纷解决机制的发展和完善。
（二）农村法律服务机构——基层法律服务所运作概况
孔湾镇法律服务所共有工作人员两人，一名为主任，四十岁左右，在法律服务所工作了十余年，高中学历，此前职业为货车司机。另一名五十岁左右，三年前刚刚调入法律服务所，之前曾历任基层人民法庭陪审员和乡镇供销社主任，阅历丰富，业务水平较高，法律服务所的大部分案件都由他承担。据了解，法律服务所人数最多时有六人，但由于条件艰苦、待遇较低，工作人员陆续离职，最后只剩下了两人，因他们有其他副业收入，所以留了下来。
法律服务所的基本职能包括：法制宣传、法律咨询、法律顾问、诉讼代理、民事调解、AI写作文书、协办公证等。在法律服务所的门外挂有两块牌子：“基层法律服务所”和“社会矛盾司法调处中心”。顾名思义，法律服务所还承担了协助政府调解矛盾的功能，法律服务所的一名工作人员还被镇政府聘为法律顾问。这样，法律服务所由一个自收自支、独立发展的社会中介组织变成了政府的职能部门，从而导致了在一些案件代理中，尤其是一些涉及政府部门的案件中，法律服务所工作人员处于十分尴尬的位置。在我们接触到的一个案件中，一村民为镇政府财政所装修房屋后，财政所拒不支付装修费，该村民于是委托在法律服务所工作同时兼任政府法律顾问的工作人员为代理人提起了诉讼，虽然镇财政所不是镇政府的工作部门，但镇政府的经费开支全来自镇财政所，因此镇政府出面对该法律服务所工作人员施加压力，让其劝原告撤诉。虽然此案最后以双方达成和解、原告撤诉而告终，但其中折射出的问题却引人深思。
根据司法部《基层法律服务所管理办法》的规定，基层法律服务所原则上自收自支、自负盈亏，在司法局的指导下独立开展工作，不应向司法局交纳费用。但实际情况是，法律服务所每年都要向司法局交纳3000元的管理费。另外，法律服务所的职业许可证都要进行年审，每年要交300—400元的费用。工作人员的执业证书每年也要层递省司法厅年审，年审费用为200—300元。各种费用加起来， 负担很重。法律服务所工作人员的工资、证件年审费、管理费、日常开支都来自于法律服务所的自身收入。基层法律服务所诉讼代理费的收取标准，大致和法院案件受理费持平，一般略低于诉讼费用收取标准。AI写作诉讼文书而不出庭的案件，各乡镇法律服务所的收费不一，一般为30—50元不等。为了增加法律服务所的收入，有时甚至会不惜损害当事人的利益，如以交通费和油费等名义多收费，该退的诉讼费用拒不退还等等。
按规定，工作人员必须通过基层法律工作人员职业资格考试，自2003年起，报考条件提高到大专以上学历。但由于农村中高学历人才很少，具有大专以上学历的人员普遍不愿在农村执业，因此法律服务所的工作人员素质偏低、年龄偏大比较普遍。但如果取消乡镇一级法律服务所，又不符合实际。在我们所接触到的案件中，除少数人外，农民打官司，委托法律服务所工作人员担任诉讼代理人几乎已成习惯。当我们向一名当事人询问为什么不委托宜城市区律师事务所的律师时，他的回答是：“人家大律师不会在乎俺们这点钱的。再说了，从宜城到孔湾这么远，有谁愿意为一点钱跑来跑去的？”因此，如果撤销了乡镇的法律服务所，很可能会出现大量农民有纠纷却无人代理的情况。
除却诉讼费用和交通方面的原因，我们认为还有另一方面的原因也许是更重要的，那就是，在类似孔湾这样一个面积狭小的熟人社会里，解决纠纷最需要的也许是乡土社会中特有的权威和技巧，而不仅仅是娴熟的法律知识。在这方面，法律服务所工作人员远比远在城区的律师们更有优势。他们就居住在本地，了解本地的习惯和传统规则。另一方面，作为法律服务所工作人员，他们又是乡民眼中的“司法干部”，同派出所民警、人民法庭法官一样，可以“把人抓起来”，从而具有解决纠纷所需的权威，可以使当事人产生信赖感，甚至为能委托到他们担任诉讼代理人而感到自豪。因此，法律服务所具有的不同于律师事务所的独特职能，决定了它的不可替代性。
三、现实背景下乡土中国纠纷解决方式的个案分析
去年4月，某村村民谭德和通过公开竞标以4万元的价格取得了该村八组泵站的所有权，同时也取得了该组农业用水的承包权。根据合同规定，八组水田每亩水价35元，同时谭德和还聘请了谭德才、谭德宽为合伙人。秋收结束后，谭德和以天旱、抽水时间长、利润小为由，按每亩40元的价格向22户农户共收取水费4240元，超标准多收530元，遭到了部分农户的强烈反对。11月23日晚， 谭德和三人到拒交超标准水费的村民谭大权家中将其妻子罗志莲打成轻微伤，并将前来劝解的村民卢朝珍打成轻伤。随后，支持谭大权的村民又将谭德才打成轻伤。
初看起来，这是一起普通的民事人身损害案件，最多也只是一起刑事自诉案件，并无特别之处，但此案的处理过程却颇有戏剧性。
首先，孔湾镇政府对此事高度重视，专门召开会议，将此事定位为一起严重违反农村税费改革政策、加重农民负担的行为。由此，这一起普通的民事纠纷被上升到了农村改革的高度。镇政府以此为契机，在全镇各村开展了一次水费标准大检查，并专门向市农经局作了汇报。然后，镇党委、镇政府组成专门工作小组，联合派出所所长、人民法庭庭长主持双方调解，责成承包人谭德和将多收的水费及时退还给农户。但在人身损害赔偿问题上，双方产生了重大分歧。虽然人民法庭的庭长当着当事人的面表示只要有一方起诉，法庭一定受理并圆满解决。但两方当事人，无论是承包人一方还是农户一方都拒绝提起诉讼，而是希望通过其他关系达到对己方有利的结果。谭德和有一位表哥时任宜城市另一乡镇的副书记，由其出面向孔湾镇政府施加压力，要求保护承包人谭德和的利益。而谭大权有一个儿子在服兵役，通过这层关系，他们找到了市武装部，由武装部打电话给孔湾镇政府，要求严惩打人凶手，保护军人家属——这就是一张独具中国特色的人际关系网。最后，在各方努力下，双方达成了调解协议，由谭德和支付谭大权一方人民币2000元，双方保证不再挑起事端。用镇政府干部的话说，“事情得到了圆满的解决。”但此纠纷的解决过程令人深思。
首先，此案中人民法庭庭长所扮演的角色值得我们注意。他不是“坐堂办案”，而是参加到了镇政府的调解小组中。可见，在这次事件中，人民法庭并不是如我们通常所说的那样，是“中立的司法机关”，“消极的裁判者”，而是具体纠纷解决的积极参与者。当然，对这种角色的转变，在现实的乡土背景下我们也不能简单粗暴地给予否定。
其次，此案中当事人的选择也值得关注。在出现纠纷时，他们并不倾向于提起诉讼，而是转而寻求其他纠纷解决途径。这种现象的发生，并不能简单的用“农民的法律意识淡薄”来解释。据了解，他们之所以不愿提起诉讼，是因为双方都感觉纠纷一旦进入诉讼程序，自己将进入一个陌生的领域，自己所占有的一切资源将无能为力，同时反过来担心对方对判决施加了不正当的影响，从而都觉得判决对自己不公。而选择调解等其他纠纷解决途径，则可以最大限度地动用自己所掌握的人际关系等资源，对事件处理结果施加影响。也许正是由于双方力量相互制衡，结果恰恰达到了接近于公正的程度，但双方在感情上都感觉自己胜利了。在这里，我们看到了农民在选择纠纷解决途径时的利益衡量过程。