制度创新——民族地区现代化的动力之源，本文主要内容关键词为：之源论文,制度创新论文,民族地区论文,动力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、民族地区是中国现代化进程中的“后发型地区”
现代化是继农业文明之后，人类社会整体的结构性变迁过程，是一种新的文明形态形成与发展的全新的变革过程[1](P67)。对于现代化的准确定义，虽然学术界目前还没有取得完全一致的认识，但通常都认为现代化是指从一个以农业为基础的人均收入很低的社会，走向着重利用科学和技术的都市化和工业化社会的这样一种巨大转变，亦即从传统的农业社会向现代化工业社会转变的历史过程。更广义的现代化概念还包括由这种社会生产力大发展而导致社会生产方式大变革所引起的社会组织和社会行为的深刻变化。马克思曾说：工业较发达的国家向工业较不发达的国家所显示的，只是后者未来的景象[2](P8)。
当前我国正处在现代化建设的关键时期，民族地区的现代化不仅是我国现代化进程的有机组成部分，而且影响和制约着整个国家现代化的进程。然而，民族地区是一个特定的区域和区域社会，其经济社会发展较之于内地具有突出的滞后性。在新中国成立以前，民族地区的许多区域以及许多少数民族社会，其社会水平发展还处于从农村公社到封建领主制的各种前资本主义水平，与内地之间存在着相当大的差距。新中国成立以后，在党和政府的帮助和扶持下，经过民主改革和其他一系列的社会改造运动，这些地区实现了“历史性的跨越”，从各种较低的社会形态一步跨入了社会主义社会。然而，民族地区虽然可以在社会制度方面实现跨越，但是包括人们的价值观念、风俗习惯、生产方式和生活方式在内的社会文化，以及包括社会的组织方式、协调方式、管理方式在内的社会机制，却并不因此能实现“历史性”的跨越。这是因为社会机制本身的发展和演进具有突出的进化性质，总是表现为一个渐进的演化和变迁过程。这就决定了民族地区的现代化与内地的现代化相比，具有明显的从外部导入的性质，是一种外生的后发型的现代化。
在内生型、先发型的现代化中，现代化是社会发展的内在要求。后发型地区的现代化则是在内部机制和基础还不具备的条件下，因外部发达地区的“示范效应”而由外部导入的。其现代化的发展过程往往带有强烈的赶超性、人为性特征，它希望把发达地区几十年、甚至上百年的发展历程浓缩到一个较短时期内完成，这样，任务、矛盾和问题也就被浓缩了。它一方面要在较短的时间内完成繁重多样的发展任务，另一方面又面临着一系列深刻的矛盾和问题，如经济增长、贫困失业、政治稳定及政治民主、效率与公平的关系以及民族意识增长问题等等。这些问题的集中出现，对后发型地区的现代化构成了严峻挑战。
作为中国总体现代化进程中的“后发型地区”，民族地区要想克服后发型地区的发展特点以及后发展的负面效应，只有将这种外在性的现代化过程融入当地社会，使其内在化，成为一种当地社会的自觉的过程的时候，现代化进程才能在这里扎根，从而真正成为一种社会进程，并产生实实在在的效果[3](P61)。而在这一过程中，制度因素无疑是具有决定性意义的关键变量。因为经济落后地区只有完成制度的结构性变迁，建构起新的社会激励结构，才能打破旧的社会局面，为社会生活确立新的方向，驱动整个社会朝着现代化方向发展；只有建立稳固的现代性的制度体系，才能为现代化事业的发展提供稳定的社会秩序；只有建立现代性的制度体系，才能在保护和催生各种现代性因素的同时，逐步将它们整合成一种新的社会文明形态[4](P61～62)。因此，能否顺利实现制度创新，建立起既能适应现代化进程普遍的制度规范要求、能够容纳和促进社会现代化变迁，同时又切合民族地区实际的现代制度结构，在很大程度上直接决定着民族地区社会现代化的命运。
二、当前民族地区制度创新中的问题
按照新制度经济学的一般解释，制度创新是指能够使创新者获得追加利益的现存经济体制及其运行机制的变革，从而产生一种更有效的制度变迁过程[5](P100)。改革开放至今，民族地区在经济发展中进行了一系列的制度创新，然而从目前来看，民族地区的制度创新还存在很多问题：
1.内生诱致性制度创新严重不足。
“诱致性制度变迁指的是一群（个）人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁；强制性制度变迁指的是由政府法令引起的变迁”[6](P255)。在民族地区，由于大多地域偏远而且相对贫困，物流、信息流极不畅通，加上观念、习俗、文化等方面的意识形态刚性，使得这些地区很难内生出诱导性制度变迁。制度创新是社会成员共同作用的结果，而西部民族地区现行制度安排的变迁或演进，主要是由政府命令和法律引入实施的，由此产生了一系列的法律、法规、政策等正式制度，是典型的强制性制度变迁。与此相应，由民族地区的基层地方政府、企业或个人在响应获利机会时自发倡导、组织和实行的制度创新远远不够，从而使正式制度的效果无法进一步拓展。而这种单纯的依赖中央政府的制度创新，最终难以实现民族地区经济的快速、健康、持续发展。
2.正式制度流失严重，制度创新的经济绩效不高。
一项制度安排的经济绩效直接与制度创新的初始条件有关，相同的制度安排可能会在不同的社会条件下产生截然不同的效果。由于民族地区现代性的积累十分有限，自我发展能力不足，因而，民族地区大多数引导经济发展的政策、法律、法规基本都是对中央、省级政府政策的翻版和原封不动的下达，民族地区基层政府结合本地经济发展所出台的正式制度较少。这种从外部强制移植的制度要么与民族地区的实际状况有一定的差距，要么在指导实际工作时显得过于宏观，可操作性不强，致使许多制度流于形式。中央、地方政府每年都出台专门针对民族地区的经济发展政策，但从执行和推广的实际效果看，制度流失较为严重，落实难度大，导致制度创新的实际绩效不高，在相当范围内形成“上有政策、下有对策”的博弈格局，致使经济在整体上发展极不平衡。
3.在制度实施机制上，表现出明显的因路径依赖而引致的“体制锁定”的特点。
诺斯认为，在制度变迁的过程中，存在着一种报酬递增和自我强化的机制，这种机制使制度变迁一旦走上某一路径，它的既定方向往往会在以后的发展中得到自我强化。如果初始选择的方向是正确的，制度变迁就可能进入良性循环，如果初始的选择方向出现偏差，制度变迁就可能沿着错误的路径往下滑，还有可能被锁定在低效率的状态下。制度变迁具有风险性，成本也相对较高。受长期固化的思想观念和传统体制的影响以及既得利益集团的作用，加上地方政府的有限理性和官僚科层，民族地区的经济改革往往倾向于巩固现有制度，反对或消极拖延改革的进一步深化，即使新的制度比现有制度更有效率。当前西部在某些制度上改革难度大就表明已经陷入了体制锁定状态。
4.非正式制度的长期固化，阻碍了制度的进一步创新。
民族地区长期闭塞落后的地域环境和自给自足的小农经济意识，使得民族地区的社会经济形态呈现出一种超稳定的封闭状态。重土轻迁、墨守成规、重义轻财、轻商贱利、“不患寡而患不均”的观念普遍存在，商品交换意识极为缺乏。加上与内地汉族地区相比，少数民族群众大多具有特定的宗教信仰，在宗教信仰基础上逐渐形成的风俗习惯、民族禁忌、思想观念等非正式制度对各相关民族生产、生活的影响非常大，并在很大程度上支配着人们的行为。这些都造成了民族地区各种非正式制度的长期固化，进而形成日益严重的制度变迁惰性。而制度变迁与技术进步有着很高的相关性，没有有效的制度就无法内生引发技术创新。因此，这种非正式制度的长期固化，不仅严重阻碍了民族地区的技术进步，而且反过来又加强了制度本身的进一步固化，从而形成制度和技术的超稳定均衡，使经验和习俗成为民族地区主要的行为准则，形成典型的“习俗经济”。这也是民族地区的制度安排落后的重要原因。
5.缺乏优化的制度变迁环境，使得制度创新步履艰难。
这又表现在两个方面：一是法治建设不健全。法律制度是市场经济体制建立和完善的重要保障，但在民族地区的经济转轨过程中，虽然立法和司法建设在不断加强，但从最终的执行效果来看，离法治目标还有相当长的路要走。与内地汉族地区相比，民族地区的契约意识和法律意识还比较欠缺，不懂法、不守法，即使有较为完备的法律制度，在执行中其有效性也大打折扣，法律形同虚设。以权代法、以权压法的现象还大量存在。企业除了无奈以外，就只能热衷于与政府官员拉关系。当市场经济依靠拉关系和宗亲关系而发展时，就增大了交易成本，混乱了市场秩序，必然阻碍和制约了地区经济的发展。二是社会信用缺失。信用是社会进步不可缺少的无形资本，已成为现代文明的显著特征，市场经济不仅是一种法制经济，而且也是一种信用经济。良好的信用关系是经济活动的润滑剂，可以大大节省交易成本。而在民族地区由于法律约束的缺乏和社会舆论的宽容，仍大量存在信用缺失的状况。一些企业和个人拖账、赖账、借款不还成为普遍现象，有些大型企业甚至不得不退回到以货易货的交易方式。而且企业产品信用也令人堪忧，假冒、伪劣商品盛行，已成为制约企业走向世界、参与国际竞争的严重障碍。在民族地区，不仅存在企业和个人的信用缺失，也存在着政府的信用缺失。主要表现在政策多变、毁约违约、拖账赖账等现象时有发生。一些地方政府出台的各种“土政策”，往往是朝令夕改，缺乏透明度，使人们无所适从。
三、民族地区推进制度创新之路
民族地区有效制度供给不足，已成为民族地区现代化进程中的“瓶颈”。我们看到，西部大开发战略实施以来，政府逐步加大了对民族地区资金和人才等要素的大规模投入，但是，这种要素投入却未能完全取得预期的增长效应，其原因就在于缺乏有效的制度供给。如果不能及时地进行合理有效的制度变迁，一方面，低效率的制度安排使得要素投入得不到应有的收益回报，其中相当大的部分必然转化为沉没成本；另一方面，由于西部市场体系和政策法规等缺乏配套，一部分进入西部的投资和人才，也会尽可能设法离开西部[7](P52)。
显然，在当前的民族地区现代化进程中，加快制度创新和政策调整在某种意义上比增加要素投入更为重要。当前应着重做好以下几点：
1.强化民族地区地方政府的制度创新主体功能。
在全球现代化变迁的三次浪潮中，一个重要的总体趋势，就是国家（政府）在现代化进程中扮演越来越重要的角色。尤其对于后发国家或地区来说，在自身社会内部缺乏现代性因素的积累、民间新兴社会力量异常薄弱、没有任何一个阶层能够启动社会变革的情况下，后发国家或地区更应当借助政府的力量，承当起唤醒民众，聚集现代化资源，组织实施现代化发展计划，以及扫除现代化的障碍等各种重要职责。能否建立起一个高效能的政治制度框架，充分发挥国家（政府）在现代化进程中的积极作用，对于我国民族地区来说具有至关重要的意义。从信息经济学的角度看，地方政府对于本地实际的掌握有着比中央政府更大的信息优势，地方政府在制度创新中理应扮演一个更为积极和主动的角色。因此，在民族地区现代化建设进程中，应从强化制度供给入手，增强地方政府在制度创新中的核心作用。同时还要看到，西部民族地区地方政府作为中央政府与地方个人及其团体之间的联系中介，也是诱致性制度变迁与来自中央政府的强制性制度变迁之间转化的桥梁。因此，在民族地区现代化的制度构造中，西部民族地区政府要紧紧抓住市场经济这个制度建设龙头，出台一系列有利于制度创新的经济政策，通过政府有意识地扶持、引导和帮助西部民族地区人民形成制度变迁需求，进而建立起经济增长的“造血”机制，增强其自力更生的创新能力，使西部民族地区尽早走向繁荣和富强。
2.引入外部力量，突破“体制锁定”。
诺斯在《制度、制度变迁与经济绩效》中指出，要扭转“路径依赖”和突破原来的“体制锁定”状态，必须借助外部效应，引入外生变量或依靠政权的变化。从民族地区的实际看，也必须如此。这就需要国家（中央政府）实施“制度性援助”，为民族地区创设“制度优势”，即凭借国家政权所掌握的政策资源、权力资源，对民族地区给予政策、权利、规则等制度性因素上的扶持和帮助；民族地区利用国家赋予的优惠政策、自主调控权及法律保障，吸引人财物，并激发自身努力的动力[7](P53)。这种“制度性援助”无疑是一种低成本的发展援助。20世纪80年代东南沿海地区经济的快速崛起，在很大程度上得益于中央政府的“制度性援助”。同时，民族地区的地方政府作为制度创新的主体还要加强与城市工商业、社会中介组织和外资的配合，特别是要注意和东部携手共同突破原有路径依赖和体制锁定。
3.改造民族地区的传统文化，实现非正式制度的良性变迁。
对于后发型地区而言，现代化是外来的、甚至是强制性的文化传播过程，因而传统文化与现代化的冲突表现得持久而激烈。虽然从世界范围来讲，现代化并不是西方化，就中国而言，现代化也绝非汉族化，但现代化进程及现代本身又确实带有它固有的价值及一系列制度、规范，如平等、自由的观念，竞争的意识，成就的取向，等等。这些价值及体现这些价值的制度规范和生活方式，与西部少数民族长期以来所形成的宗教信仰、生活方式、行为方式等存在、着明显的不和谐，文化冲突也就不可避免。因此，除了继续发扬民族地区传统文化中的有利方面外，还应对其不利的方面进行改进。
如前所述，民族地区传统文化中还存在很多不利于市场经济发展的方面，如非理性主义的盛行、因循守旧、安于现状等[8]，特别是在民族地区传统文化中严重缺乏“时间”和“信用”等经济发展所必需的理性观念，使得长期以来民族地区经济发展步履蹒跚。所以，我们必须用理性和法治精神改造西部传统文化。同时还要大力加强教育、文化建设，提高人们的整体文化素质，切实解决封闭禁锢的观念问题。要加紧民族地区同东部地区乃至世界的沟通、交流。此外，必须摆脱“等、靠、要”的旧观念，把民族地区现代化发展的立足点真正放在自力更生上，不能把国家政策、资金鼓励和倾斜、东部的支持和帮助演变成滋养“靠天吃饭”和等待“天上掉馅饼”依赖情绪的温床。
4.加强法制建设，优化制度创新环境。
市场经济是一种法治经济。而民族地区长期以来法制、制度建设薄弱，造成“人治”的色彩相当浓厚，政府不能依法行政，是政府缺乏信用的重要原因，上行下效，由此造成西部社会信用的缺失。西部应当加强法制、制度建设，加快政府依法行政的进程，通过建立社会信用制度体系，强化对人们的行为约束。同时，通过制度建设，还可以使正式制度创新带动非正式制度的创新，帮助人们树立新的价值观。比如通过对民营经济的制度保护，消除人们对非公有制经济的歧视；通过对人才的激励制度提高人们对知识、人才的重视；通过对生态环境的立法保护，引导人们树立可持续发展的观念等。总之，必须坚持立法先行，走法制化道路，充分运用法律手段，依法促进、规范和保障民族地区经济开发活动健康有序地进行，为民族地区的制度创新创造一个有利的制度环境。使民族地区的现代化进程尽量少走弯路，减少不必要的失误。
收稿日期：2008—04—18