从国家创新系统角度看集群的创新作用——以德国为例，本文主要内容关键词为：德国论文,为例论文,集群论文,角度看论文,作用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
知识经济的时代，创新成为一个国家竞争力的决定因素，世界各国都在探讨如何提高自身的创新能力。在总结一些学者研究的基础上，经济与合作发展组织(OECD)创新与科技政策委员会下属的创新与科技政策研究小组在1999年的研究报告中系统地阐发了创新系统的概念。按照他们的观点，创新不是一个从发明——商业应用——推广和扩散的线性过程，而是发生在一个不同创新主体之间复杂互动的系统中。创新系统的方法成为技术和制度创新领域中一个颇具影响的研究范式，被世界各国政府作为制定科技与创新政策的参考依据。我国《国家中长期科技发展规划纲要》(2006-2020年)就明确现阶段的目标是建设以企业为主体、产学研结合的技术创新系统。同年，这个工作组的“集群”焦点小组发表了《集群——促进创新之路》(Boosting Innovation-Cluster Approach)的论文集，提出了“集群是简化的创新系统”的思想，①把近年来研究的热点产业集群理论与国家创新系统方法进行了对接，②丰富了创新系统方法的分析工具。
近年来，国内无论对国家创新系统还是对产业集群都有较深入的研究。对国家创新系统的研究来自我国经济结构转型和建设“创新型国家”的迫切需要。另一方面，经济全球化并未使经济区位向均衡分配发展，而是出现了经济产业空间集聚的现象。在我国东南沿海一带，改革开放以来出现了明显的所谓“块状经济”，因此，对产业集群的研究成为经济学和管理学科的热门课题。但是，从现有的文献上看，国内对创新系统的研究与对产业集群的研究有明显的脱离现象。国家创新系统的研究者主要从国家科技政策和发展战略的宏观层面对创新系统做实证的或规范的研究，重点在对影响创新的行为主体(官、产、学、研)的制度结构进行静态分析和提出改进方案。而产业集群的研究者关注的重点在微观层面，研究空间集聚的企业和企业之间的竞争和合作网络的状态对知识溢出和创新的影响。后者虽然也会注意到政府、中介机构或技术平台对集群绩效的影响，但是很少会从创新系统的角度去进行分析。本文拟从OECD主导的集群创新理论出发，通过对国家创新系统方法与集群方法的结合运用，对德国国家创新系统以及创新集群进行案例研究，为我国国家创新系统和集群研究提供一些启发。
一 集群研究——创新系统研究方法的一个特别运用
根据熊彼特的思想，创新包括技术创新和非技术创新(组织和市场)两个方面。技术创新又分为产品创新和工艺创新。熊彼特强调企业在创新中的核心地位，但创新并不像熊彼特描述的那样仅仅由企业家特质所决定，创新很少是孤立发生的。在创新过程中，学习对于生产要素(特别是知识)的新组合具有核心的作用，创新系统则要为企业创新创造制度条件。一般说来，创新系统指“公共和私营部门中发起、改变和扩散新技术的活动和互动的制度和组织网络(the network of institutions)”。③伦德瓦尔将“经济结构”与“制度设置”(economic structure and institutional set-up)作为界定创新系统的重要维度。经济结构主要包括生产系统、市场系统以及融资系统，而制度设置在狭义上则主要指与知识创造直接相关的组织和制度——如企业的研发部门、技术转化机构和大学。经济结构与制度设置对学习、搜寻探究有关键性的作用，是创新过程的决定因素。④从更普遍的意义上讲，创新系统包括所有重要的经济、社会、政治、组织、制度以及其他影响创新开发、扩散和使用的因素。⑤所以，创新系统方法强调创新的各个主体之间的相互依赖、相互作用。它从新古典主义新增长理论出发，认为由知识和人力资本投资引致的技术进步是内生性经济增长(规模效益递增)的源泉，然而，企业不是简单的投入产出最大化的生产函数，而是一个对未来发展方向进行不断探索的学习组织。创新过程是市场和非市场组织以及各种正式(政府规制)和非正式制度(社会规范)之间的复杂互动。⑥每个国家的社会与政治的历史背景、整个社会的价值观对一个国家的制度结构有决定性的影响。⑦因此，学习组织的效率取决于国家专有的制度和基础设施条件以及区域产业集聚中的隐性知识(tacit knowledges)交流及商业和非商业组织之间的相互依赖。⑧
由于创新系统范式的综合性特点，它实际上不是一种严格的理论，而是一种研究方法。⑨而集群分析则是这种方法的一种特殊运用。
在经济全球化和地域化双头并举的时代，竞争优势(与静态的比较优势相对)仍然是围绕着民族国家的知识基础形成的。民族国家作为稳定的制度提供者，仍然具有很强的生命力。历史形成的制度设置使不同国家有其特殊的发展路径和创新环境，而且大多数影响创新过程的公共政策都是在国家层面(尤其是小国)设计和实施的，所以创新系统范式的最早倡导者都是从研究国家创新系统入手的。但另一方面，创新系统也运行在民族国家内的区域层面(这在大国如美国、德国、英国等尤其明显)以及行业或技术专有的层面，不对它们进行分析，对创新系统的理解也是不完整的。⑩近年来，创新的国际联系越来越重要，超国家领域的规则对创新过程的影响越来越大(如欧洲联盟、北美自由贸易区等)。因此，创新系统范式后来扩展到对地区创新系统、行业创新系统、官产学三重螺旋系统(Triple Helix)以及国际创新合作网络的研究(所谓的“无边界集群”)。(11)目前，创新系统方法实际上包括一些相互补充的分析工具。“国家创新系统”仅仅是一般创新系统概念的几种可能的分类之一。(12)
OECD将集群定义为“简化的国家创新系统”(reduced NIS)。(13)OECD的研究者认为，集群的概念实际上包含了现代创新过程的所有重要维度。根据OECD的定义，集群指“在一个创造附加值的生产链上相互连接的独立企业、知识生产机构(大学、研究所、技术供给公司)、中介机构(如技术提供者和咨询服务)、客户组成的网络”。(14)“简化的国家创新系统”有两个含义：(1)“规模缩小的国家创新系统”(reduced-scale NIS)，它指在集群中完整地体现出某个国家创新系统的全部特征。这样的集群更可能出现在几乎所有集群活动都围绕着一个起主导作用的单一集群展开的较小国家(比如芬兰的ICT集群)；(2)“形式简约的国家创新系统”(reduced-form NIS)，指用模型抓住体现国家创新系统内在关系的核心及其基本功能，而忽略一些在分析较大系统时不可避免的情景依存的联系和细节。(15)
OECD创新与科技政策研究小组的集群分析方法还借鉴了波特的概念。在分析国家竞争优势时，波特指出，在国家经济中，某种产业的国际竞争优势(实际上就是创新能力)主要决定于四个因素：生产要素(包括人力资源、天然资源、知识资源、资本资源、基础设施)，需求条件，相关产业和支持产业的表现(这些产业和相关上游产业是否有国际竞争力)，企业的战略、结构、竞争对手的表现。这四大要素具有双向反馈作用，形成了钻石体系。(16)
钻石体系会形成“产业集群”，一国之内的优势产业以组群的方式，借助各式各样的环节联系在一起，而不是平均分散在经济体中。(17)也就是说，一个国家的经济是由不同的产业集群代表的一些简化的国家创新系统组成的。这些“小”的创新系统必然包含着一个国家总创新系统的部分特征。
OECD创新与科技政策研究小组的集群定义强调了“价值链连接”的概念，这与波特的集群思想一脉相承。波特指出，集群一方面是“地域上的产业集中”；另一方面是在集群内部呈现的“由客户到供应商的垂直关系，或由市场、技术到营销网络的水平关系”。(18)
因此，波特的产业集群是区域创新系统与行业创新系统的混合物。创新一方面产生于同行业企业在同一产品市场上横向竞争的压力，但另一方面，供应商、生产商和客户间的纵向关系对于创新也同样重要，因为重要的创新产生于补充和异质的知识和能力的“新”组合。创新集群超出了一般企业合作网络的范畴，因为它包括了在价值链上所有的知识分享和交换的形式。它也超出了一般的行业分析。在行业分析中，企业活动在同一最终产品市场，属于同一工业群体，合作主要发生在研发、共同展示、合作营销以及采购政策等领域。而产业集群往往是跨行业的、垂直的网络连接，由专业化的在价值链特定的节点或知识基础上异质的、在能力上相互补充的企业以及其他关联机构组成(见表1)。可以看出，波特与OECD的产业集群概念虽然不排除集群内企业间的横向竞争与联合，但更注重的是价值链上各行为者之间的纵向联系。(19)
作为“简化的国家或地区创新系统”，不同国家和地区内的产业集群有着不同的技术和经济上的专业分工优势，它们得到相应的国家或区域的一般创新基础设施的支持，而专业化的经济行业与创新基础设施结合的质量决定着集群的创新能力。而集群分析方法就是要分析集群内部的组织和制度是如何影响其创新绩效的。一个系统需要具有一定的功能，即创新集群中创新决定因素与创新“活动”(创新的创造、扩散和开发)之间的关系。如果说波特的“钻石体系”中的四个方面决定着一个集群的创新能力和竞争力，那么问题的关键是要解释创新集群如何有效地提升这些方面的能力，什么样的创新集群更有利于这些因素的成长和相互协调？(20)
图1 创新集群模型
资料来源：Philip Cooke,"Regional Innovation Systems:General Findings and Some New Evidence from Biotechnology Clusters",Journal of Technology Transfer,Vol.27,p.137,Figure 1。(本文作者做了改写和简化)
除上述四个方面外，在波特的钻石体系中还存在影响国家竞争优势的其他两大变量：政府与机会。其中，机会是无法控制的，而政府政策的影响却十分重要(无论是正面的，还是负面的)。(21)而创新系统方法给国家的创新政策提供了新的维度。传统的政府创新政策主要着眼点是纠正市场失灵，通过竞争政策来保证竞争秩序；通过对企业研发活动的补贴以及政府直接的科技投入(基础研究和一定程度上的应用研究)克服外部性。而创新系统方法强调一个国家创新的能力主要并不在于单独的创新指标(基础研究的水平或者企业研发投入的强度)，而取决于创新过程中不同主体间互动所产生的合成效应，也就是说整个创新系统的竞争力。所以政府制定政策的着眼点应在于克服创新系统的缺陷。由于企业、组织和制度以及他们之间的互动在不同的国家显著不同，所以政府在纠正系统缺陷方面的举措也要因国家而异。(22)
产业集群的出现使创新管理趋向于网络和合作。因而，在发达国家，政府制定创新政策的方向也由此发生了改变。政府开始减少直接干预，更多地把政策重点放在为网络过程创造框架条件和激励机制等间接措施方面。下面我们用OECD的创新集群的模型对德国的国家创新系统和集群进行分析，其中的重点在于集群模式对德国创新政策的指导以及成效。
二 德国的国家创新系统与产业集群
不同国家的创新系统是历史演进的结果，具有很强的路径依赖性。因此在生产结构、组织结构以及法律法规和规范制度方面差异很大。基于特定国家创新系统的企业创新活动必然具有自身的相对竞争优势。在过去一个世纪内，德国在汽车、化工和自动化机床等高端制造业始终保持着很高的国际竞争力，这与它在先入优势的前提下形成的一套激励渐进创新和技术扩散的制度有着密切联系。
从广义的创新系统角度来看，德国的经济和社会体制带有“合作的资本主义”(coordinated capitalism)特征。德国的劳动市场组织和工业关系的核心是基于集体工资谈判的劳资双方“社会伙伴”关系和企业雇员的共同决定制度，它有利于雇员在工作岗位稳定和待遇高的前提下对企业的忠诚以及获得不断改善自身技能的动力。德国的教育系统分解为不同的类型(全科中学、实科中学和主体中学)，德国青年中学毕业后大都选择双元制职业教育或全天职业教育(2006年为70%)，在从全科中学毕业后则进入应用技术大学学习(2006年为大学入学人数的54%)，注重实际技能而非科研能力的培养。德国的融资系统以银行为主体，股票市场和风险投资只起辅助作用。大银行与大型企业间相互参股曾是德国生产系统和市场系统的重要特点，这种体制鼓励企业进行长期的研发投入，因为在银行监督下的企业合作关系能够减少研发风险和不确定性。德国的竞争政策允许企业在工业协会的引导下，在技术进步和合理化方面结成联盟。这些制度特点保证了德国制造业长期和稳定的发展。(23)因此，采用“资本主义多样性”分析方法的研究认为，(24)德国经济的组织与制度有利于持续、渐进性创新，而在英美式的“自由市场经济”环境下，企业间劳动力有更高的流动性，新知识和技能可以在灵活的形式下重构，这有利于支持企业从事更冒险的创新行为和快速进入新兴产业领域。而更为普及的、重视通识和研究能力(研究生阶段)的大学教育及发达的股票市场和风险投资使利用分析性知识的颠覆性创新更易出现。当然，体制不同也会对价值观、准则、规章和信念打上深深的烙印，它们组成了影响组织学习和创新能力的社会环境。当然组织为适应环境也在不断地演化。1980年代以来，在经济全球化的影响下，德国的经济与社会模式发生了深刻变革，可以说“合作式的莱茵资本主义”基本上已经解体。德国目前的制度结构无论从劳资关系、企业治理还是教育系统都在向英美体制靠近。
本文重点研究狭义的国家创新系统，并把德国的创新系统分为政府管理、中介机构、经济界的研发与公共研究机构四个方面，这同上面的创新集群模型基本吻合。在政府管理方面，作为联邦制的德国，联邦政府与州政府在权能和职责方面不存在隶属关系。联邦政府与州政府各自有其独立的科技政策和创新政策，这是德国国家创新系统的重要特征。联邦和州在研究和教育计划促进方面的合作则通过2008年成立的“共同科学会议”(GWK)来实现。而由专家组成的科学咨询委员会负责就高等教育、科学和研究的内容和结构发展为政府提供咨询。德国创新系统相对分散化的治理模式与德国经济发展的区域化特征相适应，反过来又强化了德国区域经济专业化的特殊结构。此外，德国政府在提供研究和创新资金资助时往往不是直接介入，而是通过半官方或利益攸关方的组织机构来执行。这些中介机构更了解所负责的相关领域的情况，能够更好地发挥专家的作用，更有效地实现官民合作，提高政府资金的利用效率。除对基础研究和科技成果转化提供资金外，在德国创新系统中，政府的主要任务是为科技创新创造制度框架条件，这包括一个行之有效的竞争政策，严格的知识产权保护和标准化。(25)另一方面，政府也通过中介机构协调教育与训练体系、政府采购以及产业发展。
德国系统的创新决定因素可以分为知识生产者、使用者和人力资本，知识转移机构和中介机构两大部分。其特点在于，在大学和工业研发机构之外，还有一系列官方和半官方的科研组织，比如马克斯·普兰克协会(MPG)、赫尔姆赫茨研究会、弗劳恩霍夫协会和莱布尼兹研究会。这同德国历史传统有关，作为后起的工业化国家，德国在1871年实现了国家统一后通过国家的力量成立一些研究机构来加快追赶先行国家科技的步伐。比如马克斯·普兰克协会的前身是1912年成立的威廉皇帝协会，曾经为德国在上世纪初在工业领域一系列重要发明做出重大贡献。而20世纪60年代成立的弗劳恩霍夫协会拥有遍及德国各地的80多个研究机构，是欧洲最大的应用研究联合体。它是一般性研究基础设施(科学院、大学)和企业研发之间重要的制度化桥梁。这些机构的研究经费主要来源于联邦政府和州政府拨款、政府科技计划项目经费和私人捐助，相对较为稳定。如果我们观察一下德国上述重要的大学外研究机构的分布就会发现，它们十分分散并且与德国的区域产业集群的分布紧密相连。这些得到联邦和州政府资助的专职研究机构与(同样也分布分散的)德国大学保持着密切联系，很多研究所的研究员同时也是大学教授，这保证了他们既能够进行前沿研究，又能够普及知识，为德国科技培养后备力量。另外，大学的研究与公共研究机构在重点上有必要的分工：大学比较着重基础理论及前沿课题的研究，而公共研究机构则把重点更多地放在跨学科领域以及对一些新学科的探索上。
图2 德国国家创新系统
资料来源：VDI/VDE-IT(德国工程师协会/德国电子与信息技术协会/德国创新与技术研究所)，Bundesbericht Forschung und Innovation,BMBF,VDI/VDE Innovation+Technik GmbH,Berlin,2010,p.382,Tab.6.
德国创新系统最突出的方面是有一批具有强大创新能力的企业，许多大型企业一直保持着较高的研发投入，有些开设自己的试验室，在应用研究和试验研究的同时也进行部分的基础研究(特别是化工企业)。另外，德国还有一批创新能力很强、专业化程度很高的中小企业。德国企业的研发费用中90%左右都是企业自筹，而且高校和公共科研机构的部分科研基金也来自企业的委托研究。德国目前的总体研发投入在OECD国家中处于中上游水平，占国内生产总值的2.56%，其中企业的份额达1.9%(2009年)。(26)
在中小企业合作研究和结网方面，德国工业研究协会联盟(AiF)起到了重要作用。它成立于1954年，主要目的是为德国中小企业的合作研究提供公共平台，在此，中小企业可以就一些共用技术(或称“前竞争技术”)进行合作研究。而协会联盟则为中小企业提供培训、咨询和信息共享服务。它的另一项重要的任务是组织和协调技术应用大学和中小企业在研发方面的合作，促进产学研结成合作网络。该组织目前有来自不同工业行业的101个研究协会成员。作为基础研究与企业商业化研发之间的重要桥梁，协会联盟主要合作伙伴是德国政府(联邦经济与技术部、联邦教育与研究部以及一些州的经济部)，负责政府对中小企业创新支持项目的实施。但是协会的下属组织不是行政性机构，大多采取有限责任公司的法律形式。截至2009年，协会共获得中小企业创新和发展促进资金80亿欧元，完成了约18万个研究项目，参研机构达到1235家，有约5万家中小企业受益。
德国的融资系统也颇具特色。由于德国早期缺乏资本的原始积累，工业资本严重缺乏，社会资本相对分散，银行在德国工业企业发展过程中扮演了关键角色。(27)在长期发展中，德国形成了在混业经营基础上的多元化银行体系，其主体为由私人银行、公立银行和合作银行组成的三大支柱。后两种银行类型(不包括州立银行)的资产负债总额占德国银行总资产的半壁江山。私人银行主要由大银行(德意志银行、商业银行等)组成，近年来它们实行了国际化战略，把经营重点放在投资银行业务方面，因此在此次金融危机中损失较重。而为广大中小企业融资的是公立的储蓄银行与合作银行，它们组织分散，嵌入在区域社会网络中，同地区内的企业建立较深厚的信任关系，服务于区域经济发展。由于它们国际化程度不高，所以在这次金融危机中损失不大。正是德国多元化的银行系统支撑了德国制造业的多元化局面，尤其是生产系统上的大型企业与小型企业的共生发展，使中小企业成为德国经济的支柱。
但是，德国的国家创新系统也有一些系统缺陷。首先，德国国家创新系统形成于赶超时期，所以创新活动主要集中在资本密集型和规模经济领域(车辆、化工等)的工艺创新方面，目的在于提高生产率(节约人力投入)，弥补与先行国家(主要是美国)的差距，现在已经达到了很高的水平。在德国企业2008年的研发投入中，对车辆及其配套行业的份额占研发投入总额的18.8%，占第二位的机械制造行业占9.7%。以后依次为企业服务业(8.3%)，医药(8.1%)，化工(6.3%)，金属冶炼和锻造(2.3%)，人工材料和橡胶(2.1%)及其他(10.1%)。(28)由于物质资本投入的边际递减效应，在这些方面进一步取得高收益的潜力已经不大。而未来的技术进步和经济增长的动力来自高新科技产业和知识密集型的服务业，而恰恰在这些领域德国的创新能力尚有欠缺。(29)其次，德国虽然拥有十分优良的科研基础设施，大学和大学外研究机构的科技论文和发明专利持续保持很高的水平，但是对德国创新活动特征的长期实证研究表明，近几十年来，德国企业的创新主要是需求推动的，企业的总体研发投入以需求为导向，而以大学和研究机构为主力的专利产出却往往没有以需求为导向，企业推出的产品与科研机构的创新活动出现了脱节现象。(30)
图3 对世界市场重要的专利：德国、美国、日本和欧盟的比较(2000-2008年)
*三方专利(Triad patent)表示在美国、欧盟和日本产权局中至少两个同时申请的专利。
资料来源：Bundesbericht Forschung und Innovation,BMBF,VDI/VDE Innovation+Technik GmbH,Berlin,2010,p.402,Tab.38.
除制度因素外，德国创新系统出现的问题在一定程度上是政府的科技政策和创新政策造成的。与世界上其他主要创新型国家(如美国、法国和英国)相比较，德国的创新系统是技术扩散导向(diffusion oriented)的，而不是任务导向(mission oriented)的。政府(联邦和州)对科技创新的支持往往比较散，无法形成合力，所以很少有像美国的曼哈顿计划或者法英的协和飞机这样的突破性创新成果。(31)德国在经济政策领域深受弗莱堡学派秩序自由主义思想的影响，一般认为产品应用和开发主要是企业的事情，政府的职责是维护竞争秩序，在国家秩序政策的支持下，企业通过竞争会选择最好的技术，推进创新。所以，在德国产业政策的理念往往不被大多数人所接受。政府对企业的研发支持往往是普适性的，企业只要进行研发活动并向政府提出申请即会得到政府的税收减免或直接的研发补贴，而不问行业、领域和创新类型。这种政策的好处是它保证了德国在非常广泛的制造业领域具有国际竞争力，但在前沿科技方面则鲜有领先领域。另外，这种非歧视的、一视同仁的政策措施往往对大型企业有利。因为中小企业往往缺乏应有的财力和人力去搜寻信息和提交申请。而恰恰中小企业是高新科技领域的主力军。德国在传统制造业方面强大的竞争力也在一定程度上阻碍了知识密集型服务业(比如ICT)的发展。
近年来，德国政府已经认识到国家创新系统的一些弊端并开始进行一些改革。2006年，德国联邦政府推出了第一个全国政策范围内的《德国高科技战略》(2006-2009年)。该战略提出，在10年内将研发经费提高到国内生产总值的3%，加强德国在尖端科学领域的研究，保证其科研大国的地位。除此之外，战略的突破之处在于德国联邦政府开始加强在一些有未来前途的科技领域对企业研发的直接支持(17个领域)。这说明德国在欧盟的整体框架内对实行产业政策进行了反思。(32)
在具体政策方面，德国政府将促进和鼓励中小型企业从事高科技领域的创新放在高科技战略的中心地位。如上所述，中小企业在德国国民经济中的位置至关重要，因此，德国政府为了鼓励中小企业从事尖端技术创新研究，制定了一个简捷的六步“中小企业创新计划”，截至目前已经资助了450余个创新项目，投资额超过3亿欧元。(33)
三 德国政府的集群政策
继2006年进行高科技战略国家总体规划之后，德国联邦政府于2010年7月正式通过了《思想·创新·增长——德国2020高科技战略》，开始对德国未来的发展部署新的战略方案。总体上，德国政府在进一步加强科技投入，提出截至2015年，教育和科研投入占GDP比重增至10%的目标。新规划挑选气候和能源、健康和食品、交通工具、安全和通信五大领域作为《2020高技术战略》的核心。在实行这些领域关键突破的途径方面，德国联邦和州政府在科技促进方面继续向中小企业倾斜的同时，特别强调了产业集群和集群化的重要意义。(34)
在德国，历史上已经形成不少地区性产业集群。特别成功的是大家熟知的巴登-符滕堡州的汽车工业。围绕着戴姆勒-奔驰形成了一群汽车配套企业以及电子企业和机械加工企业，集群内的核心企业、相关企业和支持机构共享同一个知识和技术基础，区域上的邻近使编码(codified)知识和非编码(uncodified)知识能够在相互信任的前提下更快地传播，从而产生了技术和非技术创新的溢出效应和合成效应。同汽车业相关的培训体系十分发达，当地的大学也设置了相关的系所，满足汽车所需知识的特殊需求，成功的创新集群保证了德国汽车行业较持久的国际竞争力。当然，目前德国汽车业的国际化进程已经十分深入，集群网络已经不完全限制在巴符州的地域之内。其他被认为是产业集群的还有图特林根地区的医学技术研发、斯图加特周边地区的机器及装备制造产业链、慕尼黑地区的生物技术、德累斯顿周边的“芯片区”和美因河畔的法兰克福市金融服务业集群等。
从1995年开始，德国联邦和州政府开展了一系列扶持集群和促进集群化的政策(见图4)，旨在通过集群的异质企业之间、企业和支持机构之间的互动达到知识和能力的新组合，实现合作创新。德国集群政策的特点是：(1)联邦层面与州层面共同行动；(2)资助具有持续性，充分考虑到新兴产业——比如支持最多的生物技术领域——的生命周期较长，需要较长期的资助和计划的承续；(3)资助项目部分由国家出资(官民合作)，但并不是由国家直接挑选资助对象，而是通过竞争的方式使成长的或成功的集群脱颖而出。其中最重要的项目是2007年德国联邦教研部部长发起的“德国尖端集群项目”，每隔一年半举办一次，计划举办三次，每次评选出最多五个尖端产业集群。竞赛优胜者可获得4000万欧元资金，用于发展高科技。“德国尖端集群”选举已经举办过两次，现有十个尖端集群被选出。第三次竞赛已经在2011年9月30日开始。这些集群均涉及气候和能源、健康和食品、交通工具、安全和通信这五大战略产业。德国联邦政府希望通过“尖端集群项目”促进这些领域和跨领域的创新。
2009年2月，位于柏林的德国创新与技术研究所(iit)受联邦经济与技术部的委托对1995年以来德国政府集群政策的实施效果做了一次实证调查。专家们在2007-2008年初访谈了来自德国最有创新能力的107个集群中的75个成员，采用60项指标对调查结果进行评估。调查结果表明，德国集群的规模、寿命、融资形式和结构(中小企业、研发机构、金融机构、全球企业等)非常多样化，从结构上看，中小企业以信息通讯行业为最多、以交通车辆为最少，而微技术/纳米/光学领域拥有最多的研发机构。根据集群策动的情况，报告将集群分为自下而上的集群(分散管理，网络协调人从网络成员中产生，政治影响弱，占总数的22%)，外部发起的自上而下集群(集中管理，集群管理者由集群策动者指定；大多数直接由政府策动，因此依赖公共基金，占总数70%)；内部发起的自上而下的集群(集中管理，管理者来自内部，往往是研究机构或者大学，政治影响参差不齐，一般也较依赖于公共基金，占总数的8%)。
德国集群中政府策动的数量占到70%，这是自1995年以来政府集群促进政策的结果，但是也有四分之一左右的集群是自发形成的。从集群从事的行业看，新兴行业对政府公共基金的依赖远高于成熟行业(见图5)。
图5 德国集群管理中公共基金所占份额
资料来源：Gerd Meier zu K
cker,Clusters in Germany:An Empirical Based Insight View on Emergence,Financing,Management and Competitiveness of the Most Innovative Clusters in Germany,iit,2009,p.14.
调查表明，自下而上的集群的国际化程度明显高于其他两种形式的集群。在公共基金占主导地位的集群中，联邦州资助集群公共资金下降的速度低于联邦资助的集群：一般这类集群形成时资金50%以上来自公共部门，而到2007年，联邦州提供的资金没有显著减少，而联邦提供的资金则大幅度下降。公共资金下降后，这类集群活动的经费主要来自集群成员缴纳的集群管理费。
但无论哪种类型的集群，可持续的资金来源都是集群发展的最重要的因素(见图6)。
图6 对未来集群扩大的预期
资料来源：Gerd Meier zu Kcker,Clusters in Germany:An Empirical Based Insight View on Emergence,Financing,Management and Competitiveness of the Most Innovative Clusters in Germany,p.15.
因为只有可靠的财务资金保障，才能使集群活动(组织论坛、培训、技术交易等)具有吸引力，并最终达到合作创新的目的。所以，集群资金状况成为集群管理者最大的关切。特别是对那些由外部策动的、自上而下的集群尤其如此。
从集群的产出绩效来看，集群策动的方式具有决定性的意义。其中，自下而上的集群绩效最好，外部发起的自上而下的集群其次，而内部发起的自上而下的集群最差。资金状况可能是最主要的原因。自下而上的集群是企业和支持机构自愿结成的网络，所以资金问题不大。政府策动(外部发起)的集群在政府继续支持的情况下资金尚可维持。而由非政府研发机构或大学发起和主导集群的资金情况则令人担忧，导致集群运作不畅。这一结果在某种程度上印证了波特的观点。波特在《集群与新竞争经济学》中指出：“政府在与非官方机构或企业合作的过程中，应加强和建设已有的或者正在形成的集群，而不是努力去创造一个全新的集群”。(35)(见图7)
图7 按照集群类型划分的集群绩效
资料来源：Gerd Meier zu Kcker,Clusters in Germany:An Empirical Based Insight View on Emergence,Financing,Management and Competitiveness of the Most Innovative Clusters in Germany,p.20.
四 总结与展望
1990年代末，OECD提出的创新集群的理念主要出于两点认识：
(1)合作网络的作用。不断的技术进步和创新日益成为竞争力的决定因素以及国家和地区富裕的必要条件。创新产品的生命周期在不断缩短，全球化促使企业间竞争愈加激烈，竞争的广度和深度不断加强。但是创新过程却越来越复杂，它使企业的内部管理遇到了巨大挑战。传统的纵向一体化的大企业在创新压力下组织成本过高，在新环境下，企业将自己的部分内部增值环节外包，把资源集中到核心能力上。这一过程导致企业越来越专业化，企业的战略定位使企业在知识和能力上越来越相互补充和显现出异质性。另一方面，由于创新的高投入和结果的不确定性，单个企业难以承担，这在高科技领域尤其明显。而企业在创新方面的网络化可以分担风险和减少交易成本，在创新活动中企业多层次的合作网络和结成战略联盟不断地替代传统的市场交易。合作网络已经成为纵向一体化和市场两极之间的第三种企业治理形式。(36)而网络外部性(network externalities)的作用能够使知识溢出更加迅速。跨行业的合作网络越来越成为创新的源泉。在知识经济时代，客户不再是知识产品(比如软件)被动的消费者和使用者，产品的使用要求他们也要有很高的知识水平并在同生产者的互动中对产品实现再创造。产业集群是一种特殊的企业网络，由于其价值链纵向联合的特征，知识溢出效应更加明显。价值链不同位置上企业(供货商、分包商、客户)之间的信息交流，相互学习过程成为集群创新活动的基本特点。当然这种互动还发生在企业与创新系统其他主体之间，比如大学、政府和私人的研究机构等。网络和战略联盟改变了市场的竞争状态：竞争不再发生在价值链同一环节上的个别企业之间，而是发生在网络或战略联盟之间，它们往往覆盖一个产品或服务价值链的大部分，甚至整个价值链。
(2)集群的民族或地域特征。按照波特的观点，有国家竞争力的产业往往呈现产业集群的状态。而产业集群则体现着一个国家或地区创新系统的特色，它决定着知识产生与传播，知识开发与应用的不同路径。因此，没有一个统一的集群标准，集群成功的原因视国家和地区、行业、技术的不同而不同。这一特征对于集群促进政策具有重要的指导意义。
在上述认识的基础上，我们考察了德国国家创新系统的特点并分析了德国政府的集群政策。
德国已经存在着成功的产业集群。德国政府将产业集群作为推进其高科技战略的重要政策工具。我们看到，德国联邦政府并没有将设立集群作为自己的政策目标：一方面，集群策动政策使用了已有的地区政策和中小企业促进政策的工具；另一方面，通过竞赛的方式来选取已有的成功集群给予资助。产业集群的地域性特征使地方政府(州政府)成为集群策动和资金资助的主力，而地方政府往往根据地方经济发展的特点和优势来促进集群的发展，从而避免了集中管理下可能出现的产业雷同的弊端。即便是政府出资仍然是其运作重要条件的集群，政府也并不是直接参与管理，而是委托其他专门机构或大学、科研院所来运营。从目前德国政府集群政策实施效果来看，自发形成的集群的效率高于政府出资组建的集群，这体现了市场经济自组织的特性。因此，政府支持的重点应该放在已经建立的集群上。在一些基础较薄弱的新兴行业，政府在启动阶段的资金支持是必要的，但是政府资助应该逐渐退出，集群活动资金来源应该主要由集群内的企业和机构来解决。政府应在放开企业的市场准入(包括风险基金和私募主权基金)、推动企业间、产学研间的技术交流和合作方面发挥作用，在合作创新取得好的效果的激励下，活动经费和融资问题自然就会迎刃而解。
创新系统的方法丰富了产业集群的研究，加强了对集群的解释力。但目前本文的研究还仅集中在德国集群的整体发展层面上。如果对德国产业集群做微观考察，找出一、二个典型的集群案例进行剖析并在此基础上与其他国家的集群案例进行比较，将会进一步加深对集群和集群化政策的理解，这也是我们未来努力的方向。
注释：
①OECD,OECD Processing:Boosting Innovation:The Cluster Approach,Paris,1999.
②钟书华：“创新集群：概念、特征及理论意义”，《科学学研究》2008年第1期，第7页。
③在经济学文献中，“institutions”一般指法律、惯例、习俗等约束人行为的规则，它同组织是不同的概念。但在政治学或政治经济学中，“institutions”却往往亦指组织和机构。由于创新系统方法的跨学科性，在创新系统文献中，“institutions”有时包括这两层含义。
④Steven Casper and Frans van Waarden eds.,Innovation and Institutions:A Multidisciplinary Review of the Study of Innovation Systems,Cheltenham,UK:Edward Elgar 2005,p.53.[挪]詹·法格博格、[美]戴维·莫利、[美]理查德·纳尔逊主编：《牛津创新手册》，柳卸林等译，北京：知识产权出版社2009年版，第183页。
⑤同上书，第182页。
⑥OECD,OECD Processing:Boosting Innovation:The Cluster Approach,p.21.
⑦[美]迈克尔·波特：《国家竞争优势》，李明轩、邱如美译，北京：中信出版社2007年版，第115页。
⑧Philip Cooke,"Regional Innovation Systems:General Findings and Some New Evidence from Biotechnology Clusters",Journal of Technology Transfer,Vol.27,Issue 1,2002,pp.133-145.
⑨[挪]詹·法格博格、[美]戴维·莫利、[美]理查德·纳尔逊主编：《牛津创新手册》，第186页。
⑩OECD,OECD:Managing the National Innovation System,Paris,1999,p.13.
(11)关于各种创新系统研究特点和优劣的比较，参见牛盼强、谢富纪、刘奕均：“典型创新体系的比较研究”，《现代管理科学》2010年第7期。
(12)[挪]詹·法格博格、[美]戴维·莫利、[美]理查德·纳尔逊主编：《牛津创新手册》，第200页。
(13)这个概念也将国家创新系统与(大国)地区创新系统串联起来，即所谓“双重简化的国家创新系统”。OECD,OECD Proceedings:Innovative Clusters:Driver of National Innovation System,Paris,2001,p.8.集群既是简化的国家创新系统，也是简化的区域创新系统。
(14)OECD,Dynamising National Innovation Systems,Paris,2002,pp.25-26.目前，关于产业集群并没有一个国际和国内公认的定义。OECD集群概念强调创新是产业集群的本质特征，在一定程度上为集群和集群政策的发展确定了方向。近年来，国内的集群研究显然受到OECD研究的影响。尤振来、李春娟将产业集群定义为“处于同一价值链上的在特定地理位置上并植根于该区域的存在着横向和纵向联系的中小企业和相关支持机构组成的具有强大创新能力的中间组织。”(尤振来、李春娟：“产业集群的分类研究综述与评价”，《统计与决策》2008年第3期，第162页)钟书华则直接采用了“创新集群”的概念，将它定义为“由企业、大学、研究机构、风险投资机构、中介服务组织等构成，通过产业链、价值链和知识链形成战略联盟和各种合作，具有集聚经济和大量知识溢出的特征的技术—经济网络”。(钟书华：“创新集群：概念、特征及理论意义”，《科学学研究》2008年第1期，第3页)
(15)OECD,OECD Proceedings:Innovative Clusters:Driver of National Innovation System,p.14.
(16)参见[美]迈克尔·波特：《国家竞争优势》，第114页，图3-5。
(17)同上书，第117页。
(18)同上书，第132页。
(19)关于集群内部的竞-合关系存在着一定的争议，也有一些学者认为集群内部的企业以竞争为主。关于产业集群竞-合关系的争论参见项后军、江飞涛：“核心企业视角的集群竞—合关系重新研究”，《中国工业经济》2010年第6期，第137-147页；曹丽莉：“产业集群网络结构的比较研究”，《中国工业经济》2008年第8期，第143-152页。
(20)Dietmar Bastian und Ulrich Hilpert,"Innovation Lernen:Positionen und Probleme Deutschlands in Globalen Situation",in Frank Gerlach und Astrid Ziegler hrsg.,Innovationspolitik:Wie kann Deutschland von Anderen Lernen? Eine Reihe der Hans-Bckler-Stiftung Marburg:Schüren 2007,pp.32-33.
(21)[美]迈克尔·波特：《国家竞争优势》，第113-114页。虽然波特将其政府政策笼统地称为“产业政策”，但实际上他在论述时涉及政府政策几乎所有方面，包括财政政策和货币政策。
(22)OECD,Managing the National Innovation System,pp.11-18.
(23)OECD,OECD Processing:Boosting Innovation:The Cluster Approach,pp.93-94.
(24)关于“资本主义多样性”的分析方法，参见Steven Casper et al.,"Varieties of Capitalism:Comparative Institutional Approaches to Economic Organization and Innovation",in Steven Casper and Frans van Waarden,Innovation and Institutions:A Multidisciplinary Review of the Study of Innovation Systems,Cheltenham,UK:Edward Elgar,2005,pp.193-222.
(25)关于德国的竞争政策，详见史世伟：“欧洲一体化与欧盟经济宪法——一个制度和演化经济学的分析视角”，《欧洲研究》2007年第1期。
(26)数据来源：Stifterverband für Die Deutsche Wissenschaft(德国科学资助人联合会)，Globus 3358,available at http://www.picture-alliance.com/globus.html.
(27)薛彦平：《欧洲工业创新体制与政策分析》，北京：中国社会科学出版社2009年版，第144页。
(28)资料来源：Stifterverband für Die Deutsche Wissenschaft(德国科学资助人联合会)，Globus 3358,available at http://www.picture-alliance.com/globus.html.
(29)Andre Jungmittag,"Innovationspolitik und IKT-Expansion in Deutschland und der EU",In Paul Welfens hrsg.,Zukunftsftsf
hige Wirtschaftspolitik für Deutschland und Europa,Berlin:Springer,2011,pp.181-182.
(30)Hariolf Grupp et al.,"Innovation and Growth in Germany over the Past 150 Years",In Uwe Cantner,Elias Dinopoulos and Robert Franklin Lanzillotti eds.,Entrepreneurship,The New Economy and Public Policy:Schumpeterian Perspectives,International Schumpeter Society,Springer,2005,pp.267.
(31)这与德国在上世纪初时的情况根本不同，那时德国在电信、化工等领域实现了一系列突破性创新，引领了第二次工业革命。这种情况部分与德国第二次世界大战后在军工方面的投入很少有关，根据OECD的统计，德国2006年在军工方面的研发投入仅占国内总产值的0.036%。当然德国也有在政府支持下，由西门子和蒂森-克虏伯联合开发成功的磁悬浮列车，但是它在德国却遭到大多数人的批评。
(32)在法国等国的坚持下，1991年通过的欧洲共同体条约(《马斯特里赫特条约》)加上了第157条，从而使欧盟产业政策有了法律基础。Hans-Jürgen Wagener et al.,Europische Integration:Wirtschaft und Recht,Geschichte und Politik,2 Auflage München:Vahlen,2009,pp.454-455.
(33)Bundesministerium für Bildung und Forschung(德国联邦教育与研究部)，2010，available at http://www.hightech-strategie.de/de/423.php.
(34)在OECD的集群文献中，关于政府促进政策的表述有集群政策(cluster policy)、集群化政策(clustering policy)以及以集群为基础的政策(cluster-based policy)三种。后两种政策是对头一种在目标上的细化。
(35)Michael E.Porter,"Clusters and New Economics of Competition",Harvard Business Review 11-12,1998,pp.89.
(36)Helmut Schmalen und Hans Pechtl,Grundlage und Probleme der Betriebswirtschafts,13 Auflage Stuttgart:Schffer-Poeschel,2006,pp.63-64.
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