政府治理、政府绩效评估与绩效审计关系探究，本文主要内容关键词为：政府论文,绩效论文,绩效评估论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政府治理与政府善治的含义
政府治理是指政府为了实现国家政治、经济的发展而在管理经济与社会资源中运用权力的方式，其目的在于提高管理国家公共事务的效能，驾驭经济发展的能力，从而最大限度堆增进公共利益。政府治理的核心问题在于治理的模式。20世纪70年代末80年代初以来西方各国的新公共管理被学者们视为政府治理的新模式（陈振明，2003），标志着由低效、僵化的传统官僚科层制行政模式向倡导效率、责任的管理服务型政府转变。
行政管理学家俞可平(2001)认为，政府治理的最终目标是实现善治(good govern-ance)。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治的基本要素有以下七个：合法性(legitimacy)；透明性(transparency)；责任性(accountability)；法治(rude of law)；回应性(responsiveness)；有效性(effectiveness)；稳定性(stability)。因此，善治下的政府是讲求效率和效能的政府、是公民广泛参与的政府。
二、公共悖论：传统官僚制政府管理弊端
政府治理达到善治是公共管理的应有模式，这是因为政府的产生源于社会公共的需要。民主社会里的政府在接受公众委托管理公共资源、财产后，便负有提供具有供给连带性和外部经济性公共服务的职责，其根本目的在于实现社会公共利益的最大化。因此，政府性质应具有最大的公众亲和性。然而，现实中，世界各国政府普遍存在着“公共悖论”现象，即履行公共管理职能和提供公共服务的政府部门的实践与公众期望之间的差距，具体表现在：公共管理效率低下，行政支出庞大，公共资源损失浪费严重；盲目追求政绩，漠视民众需求，公共政策的制定与执行没有最大体现社会公平性、福利性、环保性要求等等，这些都与政府治理目标背道而驰。
三、政府绩效评估与政府绩效审计的关系
政府绩效评估就是运用科学的方法、标准和程序，对政府管理过程中公共资源、财产的投入、产出和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级，进而对政府管理的效率、理财能力、服务质量、社会公众满意程度等公共责任履行情况进行判断，以此提高政府绩效管理水平。
政府绩效审计是指由国家审计机关依照一定的审计程序，对政府公共部门履行职责管理情况和使用公共资源财产的经济性、效率性、效果性、公平性、环保性等方面进行独立鉴证，并向国家有关部门和社会公众公布政府公共部门绩效管理信息，进而促进政府部门提高公共管理效率，节约社会公共资源，实现公共利益最大化。
（一）政府绩效评估与政府绩效审计的客观联系
1、产生的根本原因一致：基于公共受托责任理论
1985年5月，最高审计机关亚洲组织(ASOSAI)第三届大会发表的《关于公共受托经济责任的指导方针》一文指出，公共受托经济责任是指受托经营公共财产的机构或人员有责任汇报对这些财产的经营管理情况，并负有财政管理和计划项目方面的责任。笔者认为这种受托责任不仅包括经济方面的，政治、社会等方面也是其应有范畴，几乎涉及社会公共生活的各个方面，因此政府的受托责任有别于其他组织的受托责任。具体而言，政府应以最大善意按照法律规章制度的规定管理、使用公共资财，不能有任何徇私舞弊行为，努力提高其使用绩效，同时政府应当定期向公众及其代表（立法机构）报告其受托责任的履行情况。
政府公共受托责任按受托责任的层次可划分为内部公共受托责任和外部公共受托责任。外部公共受托责任意味着政府必须就公共资源的配置和使用的结果对社会公众及其代表议会（我国为人大）负责；内部公共受托责任则要求参与公共资源管理和使用的各个政府组成部门必须对整体政府负责，同时各个使用公共财政资源的预算单位和支出机构必须对受其工作影响的各利害相关者、上级主管部门和本单位职工负责。
公共选择理论和委托代理理论认为，内外公共受托责任链的存在和由于官僚制在公共服务供给中的垄断特性导致利益相关者的信息不对称，使得作为理性经济人的官僚追求预算最大化、预算节余最大化、个人效用最大化，这就成了理解公共悖论的锁钥（周志忍，1999）。
控制是对受托责任的控制，没有受托责任也就无所谓控制（王光远，2007）。政府在履行公共受托责任过程中出现的“经济人”逆向选择行为和道德风险是政府绩效审计制度产生和发展的根本原因。政府绩效评估和绩效审计是确保政府公共受托责任高效、廉洁履行的有效控制手段。
2、二者兴起的背景一致：新公共管理视角
政府绩效评估产生于1906年，20世纪30年代爆发的资本主义世界国家经济危机促使政府奉行凯恩斯主义全面干预社会经济、政治生活。随着职能增加，致使政府规模扩大，行政支出庞大，传统官僚制的保守性造成官僚机构的日益庞大与惰性，增加了政府的运作成本，僵化与墨守成规造成行政效率的下滑，造成公众对政府不满情绪日益高涨，政府遭遇严重的管理危机与公众信任危机。1943年，雷德与西蒙的《市政工作衡量：行政管理评估标准的调查》一书的出版标志着学术界对政府绩效评估研究的开始。20世纪70年代的石油危机与经济滞胀，加剧了西方高福利国家的财政赤字，各国纷纷削减开支，努力寻求提高财政支出使用效率和经济效益、提高政府绩效的途径。英、美等国相继发起一场以政府绩效评估为指导理念的政府改革运动即新公共管理运动，强调政府公共管理的结果、责任与绩效。本质上，新公共管理鼓励政府具有市场倾向，强调市场导向的管理，如鼓励竞争、注重结果和绩效、重视消费者选择和强调效率（陈国权，2005）。随着“新公共管理运动”的兴起，绩效评估在西方各国公共部门尤其是政府管理中得到广泛的运用，进入20世纪90年代达到鼎盛时期。在绩效评估的影响下，西方国家的政府审计均将绩效审计作为其发展方向，雷达(2004)经过统计得出，具有真正现代形式的绩效审计形成于二十世纪六、七十年代，以各国法律赋予审计机关进行绩效审计的职责为标志，各国形成的时间不一。
3、二者检查、评价内容一致：从3E到5E
最高审计机关第十二届国际会议《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》指出，除了合规性审计，还有另一种类型的审计，它涉及对公营部门管理的经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)的评价，这就是绩效审计。从英、美、加拿大、澳大利亚等国的绩效审计实践来看，均立法规定绩效审计的3E目标。而从这几个国家的政府绩效评估法律来看，也是以3E为标准设立指标考核体系。随着民主法治的进步及社会环境的日益严峻，公平性(Equity)及环保性(Environmental)也成为政府绩效评估与绩效审计的重点。
4、二者均统一于政府绩效管理
美国总审计署(GAO)指出，绩效管理是一个“由相互补充的三大环节构成的动态过程，包括确定战略方向，制定年度目标和测度体系，报告绩效水平”，而政府绩效评估则属于测度体系，是绩效管理的一个中心环节，绩效评估的结果表明了组织选择的战略或者行动的结果是什么，它是一种管理手段。
（二）政府绩效评估与政府绩效审计的区别
政府绩效评估从主体上看，可分为内部评估与外部评估。内部评估是指政府公共部门内部的评估者完成的绩效考量，如上级对下级的考核、政府部门内部设立机构的评估等；外部评估是指由政府外部独立的第三方进行的评估，如隶属于权力机关（议会或人大）的政府绩效审计等。本文认为，内部绩效评估是政府内部管理控制制度的一个方面，其目的是保证政府内部各个组成部门更好地履行内部公共受托责任，并最终完成整个政府的外部公共受托责任，以赢得民众的支持和选票；政府绩效审计作为独立的外部评估机制，代表民众（现实中为议会或人大）对政府公共受托管理责任的履行情况进行审计，将审计结果公告于社会，由民众用选票来决定是否信任该届政府，并促进政府提高公共管理绩效水平。
四、政府绩效评估与绩效审计：政府治理实现善治目标的工具
政府绩效审计由于可以制衡、促进政府公共权力的实施和应用，所以能够提高公共资财的使用效率，保证政府与民众之间委托代理关系的正常开展和持续发展。审计由于具备控制的天然属性，当然会在政府治理中发挥控制约束机制的功能。因此，政府绩效审计的治理功能是客观存在的。
高小平(2001)认为，监督、民主和法治是实现政府良好治理的三大基石，监督是保证治理结构纯洁性的基础，政府绩效审计正是宪政国家最主要的监督力量之一。国家审计署原审计长李金华(2005)指出，实现国家治理的途径很多，但现实的中国，明确责任，进而落实责任，是国家治理的关键所在；国家审计是国家治理的工具，要在国家治理过程中发挥不可替代的作用。政府绩效审计作为民主社会中最广泛私权主体——社会公众手中的“大棒”对公共权力部门进行制衡，通过绩效审计，可以提高公共财政资金和资源配置、使用、利用的经济性、效率性、效果性、公平性和环保性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制，最终确保政府内外部公共受托责任全面、有效履行。在此过程中，随着社会公众参与对政府绩效管理水平的评价、绩效审计结果的公布，政府运行的透明度和公开化水平不断提高，民众的公共事务参与权和知情权诉求得到了满足，从而实现政府治理的最高标准一政府善治。
学者郑志龙(2007)指出，政府绩效评估作为一种管理工具，其价值和目的在于推动政府实现善治目标，把善治理念纳入政府绩效评估成为一种必然趋势。本文认为，政府绩效审计与绩效评估在实现政府善治中的作用机理可以用右图来表示。
政府绩效评估、绩效审计与政府善治关系