中国社会保障制度改革剖析，本文主要内容关键词为：制度改革论文,中国社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、目前我国社会保障制度存在的共性问题
现行各项社会保障制度仍然存在的共性问题，主要表现在以下几个方面：
1.统筹层次低，社会化管理和服务程度低。目前，在我国除了养老保险和失业保险外，其他社会保险项目仍然停留在试点阶段，没有全面实行社会统筹。即使是养老保险和失业保险统筹，除少数省市以外，大部分地区仍停留在市县级统筹阶段。社会保险的社会化管理和服务也进展较慢，还有许多事务性的工作基本上仍由企业承担。
2.覆盖面不完整，待遇水平存在较大差别。我国现有的社会保障制度基本上只涵盖了行政事业单位、国有企业和部分集体企业的职工（其中大多数行政事业单位仍停留在传统的社会保障制度之下，没有全面实施以社会统筹为特征的现代社会保险制度），而城镇部分集体企业职工、个体经营者、私营企业和“三资”企业的中方职工还没有享受到真正的社会保障。如果加上农民，据估算，全国只有1／4的劳动者能够享受到社会保障待遇。另外，在已享受社会保障的人群中，由于保障基金来源不一，其享受的待遇还存在很大差异，如在现行的劳保医疗制度下，如果企业效益比较好，职工的医药费就能够全部报销，反之，就有可能常年不能报销。
3.国家和集体（企业）包揽过多，负担过重，个人自我保险意识淡漠，诱发了浪费。经过多年的改革，由于传统习惯的惯性作用，受保者的权利与义务仍然严重不对称，如已实行社会统筹的养老保险基金和失业保险基金（简称“两金”），目前企业负担的比例仍占主要地位（大约在2／3左右，个人负担较少）。各地“两金”向企业统筹的比例为职工工资总额的20%左右，有的省份甚至高达30%以上，而向个人筹集的比例仅为工资总额的3%至5%。
4.社会保障基金的筹集缺乏强制性，收缴困难。由于长期以来我国社会保险基金的征缴缺乏必要的法律制约和征缴手段，征缴工作已愈加困难（当然也有企业困难的原因），收缴率大幅度下降。有的地方尚不足80%，入不敷出、吃老本的现象开始增多，甚至吃光老本（如吉林省的养老保险从1998年开始就已经出现这种情况）。
5.社会保障基金管理和监督不力，存在挪用、挤占甚至浪费现象。无论是社会保险基金，还是用于社会福利、社会救济和优抚安置方面的其他社会保障资金，存在较为严重的“内部人控制”现象，挪用、挤占甚至浪费的现象时有发生，基金的安全受到严重威胁。据1996年财政部对10个省的部分社会保险经办机构重点检查情况来看，挪用社会保险基金达到62亿元。这种现象若不从根本上得到扼制，我国的社会保险制度在不远的将来会面临广大国民——社会保险基金的所有者和委托者的信任危机。
6.社会保障制度总体筹资比例偏高，企业负担过重。从宏观上来讲，企业缴费和职工个人缴费都是企业劳动力成本的重要组成部分。目前，各地实行社会统筹的各项社会保险制度（包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、女工生育保险以及住房公积金）的筹资比例之和平均水平已经超过工资总额的40%，如果再加上个别地区已经开始实施的补充保险的缴费比例，那么这个比例更高。
二、目前我国社会保障制度存在的个性问题
就现行的各项社会保障制度存在的个性问题而言，主要表现在：
1.养老保险制度存在的主要问题是：（1）制度分割。 城镇行政事业单位职工、企业职工和农民目前仍然是实行相互分割的制度，从模式到待遇标准都存在极大的差别，行政事业单位职工的社会保障待遇基本由国家全包，企业职工实行社会保险，而农民仍然依赖于传统的大家庭保障形式和土地保障形式。（2 ）现行的城镇企业职工基本养老保险制度虽几经反复，仍不完善。（3）目前中央只管大的方向和政策， 具体的改革方案和政策都是由地方政府决定的，各地在缴费和待遇标准等具体政策方面千差万别，给劳动力的跨区域流动和今后的制度统一带来了巨大的难度。
2.医疗保险制度存在的主要问题是：（1）本末倒置。 作为社会保障制度的重要组成部分的医疗保险制度具有其特殊性——它还是卫生医疗体制这个大系统的一个子系统，因为它是卫生医疗事业发展的一项重要资金来源，因此，在研究推进医疗保险制度改革时，应将其纳入整个卫生医疗体制改革的大系统中去考虑，但事实上我国目前的改革是将卫生医疗体制改革作为医疗保险制度的配套措施来看待的，这样在设计改革方案时难免会出现问题过于简单化的现象。（2 ）现行的社会统筹管大病（住院）、个人账户管小病（门诊）的“各管各”办法，虽然避免了试点过程中社会统筹基金出现赤字的风险，但是此时的个人账户从成本—效益对比的角度来看已没有存在的必要。因为只要是小病，患者从个人账户和个人腰包掏钱，其效果是一样的，设立个人账户人为地增加了管理成本，显然是画蛇添足。（3 ）现行的医疗保险制度方案在某种程度上只是解决了筹资或者说是患者医疗费用报销的来源问题，而另一个同样重要的问题——支付方式却没有引起足够的重视。由于医疗保险不同于其他社会保险项目，涉及第三方付费问题，如果没有一个行之有效的支付机制，那么作为患者的第一方（总是希望想多看病，住院时间更长些，拿药更多些）和作为医院的第二方（总是希望患者多看病，多吃药，多住院，以便获取更多的利润）都有着几乎共同的目标，很容易“吃空”社会保险经办机构——作为第三方掌管的医疗保险基金。因此，，几乎同样是医疗保险制度“生命线”的支付方式问题没有引起足够的重视，不能不说是一种缺憾。（4 ）社会统筹基金的支付实行上下限控制的办法，虽然有补充医疗保险予以补充，但这只解决了“富人”的大额费用报销问题，没有解决“穷人”的类似问题，也就是说，对贫困人群的医疗补助问题在现行制度方案中没有明确说法。
3.失业保险存在的主要问题（就最新的《失业保险条例》而言）是没有将失业保险机制与促进再就业有机地结合起来。按现行规定，失业保险基金全部用于失业救济（包括国有企业下岗职工基本生活费），没有用于促进再就业的经费。
4.在社会福利、社会救济和优抚安置方面，其涵盖的范围及其标准仍不能跟上经济发展水平和物价水平，致使某些方面的社会保障功能有所削弱，而且项目和标准显得过多过滥。另外，社会化程度不高，从经费来源到具体的事务性工作基本都由国家包下来，没有充分发挥社会慈善机构的重要作用。
三、我国社会保障制度改革本身存在的问题
就社会保障制度改革的非系统性而言，主要表现在：
1.缺乏总体协调和宏观控制。综观十几年来的养老保险、失业保险和医疗保险制度改革情况，几乎都是各自为阵，单项突破，在缴费水平、待遇标准和范围以及管理体制设计都缺乏统一的考虑和宏观控制，缺乏项目之间的协调配合，为将来制度的统一管理带来了较大的隐患。
2.缺乏预见性。在这短短的十几年期间，我国的各项社会保障制度项目的具体改革方案可以说是始终没有明确具体的改革目标，基本上“摸着石头过河”。无论是养老保险、失业保险，还是医疗保险，具体的改革方案都是一而再、再而三地修改，至今也没有找到一个比较完善的真正适合中国国情的改革目标和具体实施方案。
3.缺乏科学性。在制订各项社会保障制度改革方案时，有关数据的测算基本上都是以经验数据为主，几乎很少象西方发达国家那样以精算师的精算数据为依据，这样就使得各项目的缴费率、待遇计发水平等都难免带有“拍脑袋”的成份。
四、中国社会保障制度改革的目标模式
根据前面的分析，借鉴国外经验，结合我国现行社会保障制度改革平稳过渡的客观要求，对我国社会保障制度各主要项目改革的目标模式提出初步的建议，详见下页表。
我国社会保障制度改革的目标模式
障制度 第一层次
基础性养老金由中央政府实行全国
养老 统筹,按全国社会平均工资总额的
保险 20—25%计发,通过合并征收的社
会保障税筹集基金.
实行省级地方统筹,缴费率仍维持
现行单位和个人共同负担的3%的
比例,通过社会保障税合并征收,再
失业 返还地方,但支出除了用于有利于
保险 鼓励再就业性的失业救济以外,还
要用于促进失业人员再就业的支
出.基金投资只能用于购买短期国
债或银行存款.
仍维持现行的规定上下限的大病社
会统筹制度,统筹层次在省级,医疗
保险费的征收由中央政府通过社会
医疗 保障税合并征收,并悉数返还给省
保险 级政府建立基金,支付采取按病种
进行包干的办法.基金结余只能购
买短期国债.
社会 完全不能通过收费解决资金来源的
福利 社会福利项目由政府全资举办.
由政府出资分别建立起城市和农村
社会 贫困救济制度(即最低生活保障制
救济 度)、救灾救济等基本社会救济制
度.
优抚 完全由政府出资建立的各项优待抚
安置 恤制度和军人安置制度.
障制度 第二层次
强制性的个人账户养老金由省级地
方政府负责实施,缴费完全由个人负
担(缴费率不可太高,以总体替代率
养老 保持在30—40%左右为宜),其基金
保险 的投资运营按资本市场规则进行,政
府只进行必要的宏观监管.
失业 由社会性的慈善机构提供救济.
根据企业的意愿和经济效益情况建
医疗 立企业补充医疗保险制度,其筹资在
保险 规定的比例范围内可在所得税前列
支,投资由企业自主经营,政府只进
行宏观监控.
能够收取适当费用但不足以弥补其
社会 全部成本的社会福利项目可以采取
福利 民办公助的办法举办.
社会 政府出面组织的社会捐赠救济活
救济 动.
优抚 社会各界自发组织的、对军人等特殊
安置 群体的优待抚恤项目.
障制度 第三层次
根据企业的意愿和经济效益情
况建立企业补充养老保险或职
业年金制度(由社会性的机构经
办),缴费由企业负担,在规定的
养老 范围内,可以在所得税前列支.
保险 同时,根据个人的意愿建立个人
储蓄性养老保险制度.这两类保
险基金的投资运营完全按照资
本市场规则进行,政府只作必要
的宏观监管,但其约束比第二层
次要相对宽松.
既有政府出资建立的医疗补助
医疗 制度,也有民办公助的医疗补助
保险 制度,以解决穷人的看病难问
题.
完全能够通过收费弥补其全部
社会 成本的社会福利项目可以由社
福利 会各界举办,政府只需在政策上
给予引导,并给以免税待遇.
社会 社会各界自发组织的、直接送达
救济 救济对象的社会救助活动.
五、实现社会保障制度改革目标模式的对策建议
1.改变传统的单位福利社会主义观念和体制，为推进社会保障制度改革铺平道路。只有彻底改变了传统的单位福利主义观念和体制，剥离单位（企业）的社会保障职能，才能有可能将传统的国家保障和单位（企业）保障从根本上转变为真正意义上的社会保障，按照社会主义市场经济的要求建立由国家、单位、个人共担风险的社会保障机制，切实加强个人的自我保障意识，减轻国家和单位（企业）的经济负担，让社会保障制度真正地承担起其应有的职能。
2.切实注意加强社会保障制度各项目改革之间以及与其他各项社会经济体制改革的协调配合，从宏观上控制社会保障总体水平，促进经济和社会的协调、稳定发展。一方面，根据上述改革目标，结合经济和社会发展状况及其体制改革进程，研究制定社会保障制度改革的中长期规划和周密细致的短期计划，指明改革的方向，另一方面，切实注意各项目之间在筹资比例和方式、待遇计发方式和范围、管理方式方法等方面的协调配合，以保证社会保障制度各项目的规范化、统一化目标的顺利实现。例如，如何控制和降低高达40%以上的社会保障总体筹资水平就是我们当前面临的一个重大课题，这就迫切需要我们认真研究当前各项目的筹资比例从社会保障制度这一整体和国民经济的承受能力方面来看是否合适，是否可以考虑将某些基金（如养老保险基金和住房公积金）相互串用，以适当降低总体筹资水平。
3.在建立健全各项社会保险制度的同时，要注意充分发挥家庭保障和社会救济制度的“兜底”作用，发挥补充性保险、商业保险制度共担风险的作用。如前所述，社会保险制度是以就业为基础的，其功能在于为就业者提供相应的保险待遇，而无论是就业者，还是未就业者，家庭保障和社会救济制度都能提供最最基本的生活保障或医疗保障，补充性保险和商业保险则可以满足比社会保险更高层次的保险需求，因此，这三个层次的制度是相互补充、相互分担风险和压力的一个整体，缺一不可。这就要求我们继续鼓励家庭保障，发扬中国人尊老爱幼的优良传统，扩大社会救济制度的覆盖面，面向全社会需要救助救济的人群。在建立以社会统筹为特征的社会保险制度的同时，不要一味地贬低和抛弃传统的劳动保险制度，应鼓励企业以此为基础建立新型的企业补充保险制度，这样既平稳过渡，又省时省力。在控制和降低社会保险总体筹资水平的基础上，积极鼓励发展商业保险，为富裕起来的国民提供更高层次的保险需求。
4.认真吸取西方发达国家的经验教训，对国家强制举办的社会保障项目要坚持广覆盖、低标准、低起点。除了要覆盖城镇所有人口以外，还应采取切实可行的措施将符合条件的乡镇企业职工和现代农业企业（如产业化的高科技农业企业等）职工纳入职工社会保险范畴。必须坚持政府提供的社会保障低标准、低起点的原则，一方面由政府出面举办一套基本的社会保障制度，保障全体国民的基本生活和医疗需求，同时还要低标准起步，为今后的增长留下一定的空间，另一方面通过积极鼓励企业和社会举办各种补充保险和商业人寿保险事业，调动国民自我保障的积极性，减轻政府的压力。
5.建立起收、支、管、投四个环节相对分离的社会保障管理体制，为社会保障制度的顺利实施奠定体制基础。从长远目标来看，在我国应建立起由税务部门征缴社会保障税（费）、由社会保障部门负责社会保障待遇计发、由财政部门负责社会保障基金管理、由具备经营资格的独立投资运营机构负责基金投资运营的社会保障管理体制。与此同时，还要建立健全社会保障基金的内部监督、行政监督、司法监督和社会监督相结合的严格监督体系，定期向社会公布社会保障基金的收支和结余以及投资状况，保证基金的安全和完整，维护人们对政府管理社会保障基金管理的信任感。
就社会保障基金的征缴而言，通过社会保障税征缴，有利于统一税负，及时、稳定地筹集社会保障基金，统一征收管理，减少管理费用支出，减轻国家和企业的负担，也有利于建立和完善社会保障预算，加强预算管理，还有利于从管理上缓解目前社会保障基金征缴困难的矛盾。具体办法，可考虑将基础性养老金、医疗保险金和失业保险金的来源通过社会保障税合并征缴，由税务部门负责，养老基金直接划入中央国库，其他两项基金直接划入地方国库。而强制储蓄部分以及补充性保险的保险费的征缴则由具体的保险经办机构直接负责征缴。但是考虑到一步到位比较困难，在过渡期内可考虑将现行的各项社会保险费改由税务部门代征（今年年初颁布的《社会保险缴费征缴条例》已赋予税务部门这一职责）。这样既有利于提高基金的收缴率，保证社会保险经办机构专心致志地搞好社会保险津贴待遇的社会化管理和发放工作，又有利于为开征社会保障税积累经验，并在将来实现顺利过渡。
就社会保障基金的管理而言，如前所述，应将税务部门缴入国库的各项社会保障基金随即转入社会保障基金信托账户，并通过建立社会保障预算进行独立于其他经常预算收支的财政管理。但考虑到社会保障预算的建立不仅仅涉及到社会保障制度改革本身，还涉及到预算体制的改革，还需要一个过程。在过渡期内，应继续坚持和完善现行的社会保障基金财政专户管理制度，并积极做好平稳过渡的准备工作。
就社会保障基金结余的投资而言，从长远来看，应该将其交由具有专门知识的投资运营机构实行多元化投资运营，由政府负责宏观监管，以提高投资回报率。但考虑到我国目前的金融市场还是一种典型的新兴金融市场，很不稳定，风险太大，因此，在相当长的时期内，我国的社会保障基金只能继续投资于收益相对稳定的国债。但应改变目前特种定向国债结构单一、资金用途不明确的作法，调整国债品种结构，明确国债资金的使用方向，让老百姓了解自己的钱到底干什么用了。
6.在养老保险制度改革方面，一是要建立起包括城乡各类企业事业单位和行政单位职工在内的统一的职工养老保险制度，同时，对公务员和享受公务员待遇的事业单位职工可以由政府出面建立公务员附加年金制度（实际上类似于企业补充养老保险制度），以保证这些人能享受相对较高的养老保险待遇，这样既体现了人人享受平等的基本养老保险待遇的原则，又体现了区别对待的原则，还可以适当降低管理成本。二是将现行的社会统筹与个人账户相结合的制度模式分解成两个层次的养老保险制度，即社会统筹部门由中央政府实行全国统筹，继续维持现行的基本养老金待遇；个人账户部分转变为强制性的个人储蓄账户，由省级地方政府指定专门的经办机构负责管理，具体缴费比例由地方政府根据本地社会经济发展水平和生活水平在规定的比例范围内自行确定。这样便于两种不同的制度模式的分别管理，有利于保证个人账户的基金积累实账化。三是认真对待和处理养老保险隐性负债问题。据世界银行测算，中国的养老保险隐性负债总额大约在GNP的40—50%左右。 这对于一个处于经济腾飞阶段的发展中国家确实不是一个小数目，我们要严肃而慎重地对待，应立即着手测算实际的隐性负债额，并结合养老保险制度改革以及其他有关制度改革的步伐通盘考虑，周密策划，避免养老保险制度可能出现的支付危机。
总的来看，由于我国国民经济的高速增长还会持续15到20年，国民的工资水平也要大大增加，再加上扩大养老保险的覆盖面后基金的来源起码要扩大一倍，这样相当大一部分负债就可以通过养老保险制度的设计自行解决（如在强制性个人储蓄账户制度下，先用现有个人账户基金的一部分支付对改革前已经退休者或在实施改革后很快退休的职工的负债，然后可以通过适当多缴费、控制其账户记账利率等办法节约一部分资金再对现有的个人账户基金还原），大大降低了需要实实在在的现金补充的显性化比例。至于需要实实在在的现金补充的显性化隐性负债部分（主要是解决因改革前参加工作的在职职工的认账缴费年限所出现的负债），从目前财政收入占国民收入的比重越来越低的状况来看，事实上政府是不可能拿出很多钱来解决这一问题，充其量只能提供一些临时性的少量借款或补助。因此，只能求助于其他渠道：一是将住房公积金账户与养老保险基金个人账户打通（事实上在新加坡从一开始就是这样做的），在过渡期内不降低住房公积金缴费率的前提下，将其余额用以弥补养老金负债。这是因为住房公积金目前的主要用途是贷款买房，在10年、20年后都是要偿还的，而且只有近10年内住房贷款的需求量比较集中。二是将现有的公有住房售买收入用于弥补养老金负债。三是在国有企业实行股份化转制的过程中，变现一部分国有股权专项用于弥补养老金负债。四是通过发行国债为养老金支付筹资进行，将过去的隐性负债变成显性负债，由将来各代缴纳更多的税收予以平摊。
至于除乡镇企业职工和现代农业企业职工以外的农民养老保险制度，一定要坚持政府政策引导、农民自愿参加的原则。在条件具备的地区主要是农村经济比较发达的地区进行试点，可以根据自愿、量力的原则逐步推行个人储蓄积累式的农民养老保险制度，建立起农民的自我保障机制。至于经济不够发达、温饱问题刚刚解决的地区，应继续维持目前的家庭保障，不宜拔苗助长。
7.在医疗保险制度改革方面，一是要将其纳入卫生医疗体制改革的大系统中去，将医疗保险制度改革作为医疗单位补偿机制之一与其他卫生医疗体制问题（如医疗单位本身应该走国有企业改革的路子，实行改革、改组、改造和加强管理；实行医、药分开，医院与医生分开；建立逐级转诊制度；等等）统筹考虑。二是取消现行制度中的个人账户部分，这部分待遇可通过加大补充医疗保险制度的份额加以弥补，有利于减少不必要的管理成本。至于公务员及享受公务员待遇人员的较高医疗待遇既可以直接加大补充医疗保险缴费比例，也可以直接给他们购买商业医疗保险。三是积极探索行之有效的医疗费用支付方式。在过渡期内，大部分地区只能从保持基金收支平衡的角度采取按医疗项目包干支付的办法。这种办法虽然不能保证医疗服务质量，但至少保证患者的医疗费用能够及时报销。
至于农村合作医疗保险制度，随着我国农村经济的迅速发展，国家应采取切实可行的鼓励政策促使其逐步恢复和规范发展。各地特别是农村经济和乡镇企业比较发达的地区在发展经济的同时，要积极探索市场经济条件下农村合作医疗制度的实现形式，因地制宜。既可以实行“村办村管”、“村办乡管”的形式，也可以实行“全乡统筹”等其他各种形式，其根本目的只有一个，即为广大农民群众提供基本医疗服务。
8.在失业保险制度改革方面，一是由于我国目前处于劳动力就业高峰期间，每年还有大量的农村剩余劳动力向非农产业转移，再加上我国大多数非农产业处于结构调整和转换升级阶段，在相当长的时期内我国将面临总量失业和结构失业并存的局面。因此，要正视这一现实，并将失业保险和促进就业工作作为近一段时期内的主要任务。二是要将失业救济与促进再就业有机地结合起来，变消极的失业保险为积极的失业保险。一方面对失业救济津贴的发放实行累退制，激励失业人员努力寻找新的工作，另一方面将一部分失业保险基金用于失业人员的培训和职业介绍，以尽快帮助失业人员重新走上工作岗位。另外，在国有企业结构大调整时期，要继续搞好国有企业下岗职工再就业工程这一特殊时期的特殊工作。
9.在社会福利、社会救济和优抚安置制度改革方面，一是对国家包揽的项目及其标准、范围进行全面的清理整顿，按照社会主义市场经济的要求进行规范，该由政府包下来的，各级政府要给足给够，而不该或应该只给予适当补助的项目，则应取消或降低补助标准，缩小补助范围；二是制定各种优惠政策（如免收各种税费、给予适当补助等等），鼓励社会各界参与社会福利、救济和优抚安置事业的发展，充分发挥慈善机构等民间组织或机构的作用。
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